PGN - MUNICIPIO - Para fijar tasas por expedición de copias o certificaciones requiere aut

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD-Contra acuerdo municipal que establece tributo a la expedición de certificaciones y constancias MUNICIPIO-Facultad impositiva en materia tributaria El artículo 338 Constitucional autoriza a los concejos distritales y municipales para establecer contribuciones fiscales, entendidas en sentido genérico para los impuestos, las contribuciones y las tasas, como parte de los ingresos corrientes, así como para fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, pero de acuerdo con la ley que crea el tributo, conforme lo impone el artículo 313 numeral 4° constitucional en materia tributaria. ENTIDADES TERRITORIALES-Su autonomía en materia impositiva tributaria está limitada por la ley La Corte Constitucional ha precisado que tratándose de los impuestos del orden territorial siempre debe mediar la intervención del legislador bajo una de dos hipótesis: (i) que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el que las entidades territoriales tienen autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto, o (ii) tratarse de una ley de autorizaciones, donde esas entidades sean las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. El Consejo de Estado coincide con esa interpretación, pues considera que de lo contrario sería nugatoria la autorización que la Carta expresamente ha conferido a los municipios en tales aspectos, pero siempre de conformidad con las pautas dadas por la Ley. MUNICIPIO-Respecto a la fijación de los elementos del tributo Señala que la competencia de los municipios en materia impositiva no es ilimitada, pues no pueden excederse y establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora está atribuida al

Congreso, aunque pueden fijar los elementos de los mismos cuando aquélla no los ha fijado directamente, pero siempre a partir de la creación legal del tributo y acorde con las pautas dadas por esa ley que los crea. Por consiguiente, la facultad de los municipios para establecer contribuciones depende de una ley que las haya creado, para que puedan adoptarlas, o que al crearlas no haya señalado sus elementos, caso en que los municipios pueden describirlos pero conforme a esa ley creadora, por disponerlo así expresamente el numeral 4° del artículo 313 citado. FACULTAD LEGAL DEL CONCEJO MUNICIPAL-Exceso al establecer una contribución que carece de creación legal o por apartarse de la ley creadora En criterio del Ministerio Público, un municipio excede sus facultades si establece una contribución (impuesto, tasa o contribución) que no tiene creación legal o se aparta del marco de la ley creadora del mismo al señalar sus elementos, cuando a ello hay lugar, o modifica los establecidos en la ley sin que ésta lo hubiera autorizado expresamente. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co TASA-Concepto jurisprudencial Según el artículo 338 Constitucional inciso 2°, los acuerdos pueden permitir a las autoridades fijar la tarifa de las tasas que cobren a los contribuyentes como ‘recuperación de los costos de los servicios que les presten’, bajo el entendido que las tasas se encuentren creadas por la ley. La Corte Constitucional define las tasas como aquellos ingresos tributarios que se

establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. TASA-Naturaleza retributiva/TASA-Diferencia con los impuestos Precisa que por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. Se diferencian de los impuestos en que éstos son gravámenes que unilateral, obligatoria y coactivamente, surgen por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado sin contraprestación o equivalencia directa e individual. Y, de las contribuciones, a las cuales se parecen mucho, en que éstas se originan en beneficios individuales o grupales reportados por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado y que se reflejan en una ventaja efectiva mensurable para el beneficiario o usuario en términos monetarios. PUBLICIDAD DE ACTOS Y DOCUMENTOS-Pago por la expedición de copias Mediante la ley 57 de 1985 que ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, siempre que no tengan carácter reservado por la Constitución o la ley, se dispuso en el artículo 17 que la expedición de copias origina el pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique, que el pago se hace en la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se deben anular, conforme a la tarifa que adopte el funcionario

encargado de autorizar la expedición, y que el precio fijado ‘no debe exceder el costo de la reproducción’. PUBLICIDAD DE ACTOS Y DOCUMENTOS-Pago por la expedición de certificaciones En el artículo 24 previó que las normas consignadas en los artículos anteriores son aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos. De acuerdo con lo anterior, la propia ley 57 de 1985 autorizó mediante dichos artículos el cobro de las copias y certificaciones que se expidan, en efectivo o estampillas, y dispuso que ese cobro esté sujeto a que la cantidad de copias o certificaciones lo justifiquen, según la tarifa que fije el funcionario que las autorice. MUNICIPIO-Carece de competencia para fijar tasas por expedición de copias o certificaciones MUNICIPIO-Para fijar tasas por expedición de copias o certificaciones requiere autorización legal La fijación de tasas en los municipios por concepto de servicios que prestan requiere entonces, como en el caso de los impuestos y las contribuciones, de una ley que las cree o las autorice, tal como ocurre, entre otras, con la autorización otorgada específicamente a los municipios por la ley 105 de 1993 artículo 28 para cobrar tasas por parqueo sobre vías públicas, y a la Dirección Seccional del Sistema de Salud por la ley 10 de 1990 artículo 11 literal n) y a la Dirección Local en el artículo 12 literal u) para fijarla y cobrarla por expedición de certificados, permisos, licencias y registros. MUNICIPIO-Carece de competencia para fijar tasas o contribuciones por la

realización de sus funciones La ley 962 de 2005 señaló en el artículo 16 que ningún organismo o entidad de la administración pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto. Concepto 117-273514-2014 Bogotá, D. C. 21 de agosto de 2014. Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Referencia: 19001233100020100000601

Radicado: 20419

Asunto: Nulidad (parcial) acuerdo 021 de 2005 de Popayán – Tasas certificados Actor: FERNANDO YEPES GOMEZ Y OTRO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Fernando Yepes Gómez y Henry Bryon Ibañez interpusieron demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin

de obtener la nulidad del artículo 26 del acuerdo 021 de 2005, por considerar que el tributo a la expedición de certificaciones y constancias que el municipio de Popayán impuso en dicha norma, carecía de fundamento legal, y vulneraba la prohibición legal en tal sentido. Citaron como infringidos los artículos 1°, 123, 124, 125, 150 num. 12, 3000 num. 4°, 313 num. 4°, 315, 333, 338 constitucionales; las leyes 153 de 1887, 136 de 1994, 14 de 1983, 44 de 1990 y 962 de 2005.

2. El tribunal administrativo del Cauca profirió sentencia el 4 de abril de 2013, en la cual negó las pretensiones.

Consideró que en la norma acusada el municipio solo había fijado el cobro de una tasa por la prestación de un servicio, como recuperación de su costo, conforme a la facultad otorgada a los concejos municipales por el artículo 338 constitucional.

3. La parte actora interpuso recurso de apelación insistiendo en que la facultad de los municipios para imponer tributos está sujeta a lo dispuesto por la ley, conforme al ordenamiento constitucional actual, que el tributo establecido bajo la denominación de tasa por certificados y constancias consagrado en la norma acusada, no ha sido creado ni autorizado por ley alguna y no se trata regular una tarifa como lo señaló el tribunal, cuyo cobro por servicios y realización de funciones está prohibida por la ley 962 de 2005.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Se debe determinar si la tarifa establecida en la norma demandada constituye un

tributo que carece de sustento legal.

1. La facultad impositiva de los municipios.

El artículo 338 Constitucional autoriza a los concejos distritales y municipales para establecer contribuciones fiscales, entendidas en sentido genérico para los impuestos, las contribuciones y las tasas, como parte de los ingresos corrientes,1 así como para fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, pero de acuerdo con la ley que crea el tributo, conforme lo impone el artículo 313 numeral 4° constitucional en materia tributaria. La Corte Constitucional ha precisado2 que tratándose de los impuestos del orden territorial siempre debe mediar la intervención del legislador bajo una de dos hipótesis: (i) que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el que las entidades territoriales tienen autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto, o (ii) tratarse de una ley de autorizaciones, donde esas entidades sean las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley. El Consejo de Estado coincide con esa interpretación, pues considera que de lo contrario sería nugatoria la autorización que la Carta expresamente ha conferido a los municipios en tales aspectos, pero siempre de conformidad con las pautas dadas por la Ley. Señala que la competencia de los municipios en materia impositiva no es ilimitada, pues no pueden excederse y establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora está atribuida al Congreso, aunque pueden fijar los elementos de los mismos cuando aquélla no los ha fijado directamente, pero siempre a partir de la creación legal del tributo y acorde con las pautas dadas por esa ley que los crea.3

Por consiguiente, la facultad de los municipios para establecer contribuciones depende de una ley que las haya creado, para que puedan adoptarlas, o que al crearlas no haya señalado sus elementos, caso en que los municipios pueden describirlos pero conforme a esa ley creadora, por disponerlo así expresamente el numeral 4° del artículo 313 citado. En criterio del Ministerio Público, un municipio excede sus facultades si establece una contribución (impuesto, tasa o contribución) que no tiene creación legal o se aparta del marco de la ley creadora del mismo al señalar sus elementos, cuando a ello hay lugar, o modifica los establecidos en la ley sin que ésta lo hubiera autorizado expresamente.

2. La norma demandada. 1 Sentencia C040 de 1993 y C-545 de 1994. 2 Sentencia C-227 de 2002, entre otras. 3 Sentencia del 27 de mayo de 2010, expediente 17220.

El artículo 26 del acuerdo 021 de 2005, por medio del cual se fijan tarifas de tasas, impuestos, contribuciones, derechos y servicios del municipio de Popayán, y modifica parcialmente el acuerdo 07 de 1998, prevé que las especies tributarias tendrán las siguientes tarifas:

1. Las certificaciones y las constancias que expidan las diferentes dependencias municipales causarán un valor equivalente al 50% del SMLDV.

Según el artículo 338 Constitucional inciso 2°, los acuerdos pueden permitir a las autoridades fijar la tarifa de las tasas que cobren a los contribuyentes como ‘recuperación de los costos de los servicios que les presten’, bajo el entendido que las tasas se encuentren creadas por la ley.

La Corte Constitucional define las tasas como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Precisa que por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.4 Se diferencian de los impuestos en que éstos son gravámenes que unilateral, obligatoria y coactivamente, surgen por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado sin contraprestación o equivalencia directa e individual. Y, de las contribuciones, a las cuales se parecen mucho, en que éstas se originan en beneficios individuales o grupales reportados por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado y que se reflejan en una ventaja efectiva mensurable para el beneficiario o usuario en términos monetarios.5 Mediante la ley 57 de 1985 que ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, siempre que no tengan carácter reservado por la Constitución o la ley, se dispuso en el artículo 17 que la expedición de copias origina el pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique, que el pago se hace en la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se deben anular, conforme a la tarifa

que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición, y que el precio fijado ‘no debe exceder el costo de la reproducción’. En el artículo 18 estatuyó que si en la respectiva oficina no se pudieren reproducir los documentos o la tarifa señalada fuere elevada a juicio del peticionario, el jefe de aquella indicará el sitio en el cual un empleado de la oficina sacará las copias a que hubiere lugar, a costa del particular. En el artículo 24 previó que las normas consignadas en los artículos anteriores son aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan 4 Sentencia C-927 de 2006. 5 Consejo de Estado, sentencia del 28 de enero de 2000, M. P. Dr. Daniel Manrique G., expediente 9679. certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimientos. De acuerdo con lo anterior, la propia ley 57 de 1985 autorizó mediante dichos artículos el cobro de las copias y certificaciones que se expidan, en efectivo o estampillas, y dispuso que ese cobro esté sujeto a que la cantidad de copias o certificaciones lo justifiquen, según la tarifa que fije el funcionario que las autorice. Es decir, que dicha ley no otorgó facultad alguna a los municipios para fijar ‘tasas’ por tales conceptos, como tampoco para variar la naturaleza de ese cobro y convertirlo en una tasa, máxime que el cobro por la expedición de copias o certificaciones no encaja en la finalidad que tiene la tasa, de recuperar el costo por un valor igual o inferior exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan

origen él, tanto, que en el caso de las copias dicha ley prevé que pueden ser a costa del interesado si la tarifa es muy elevada.6 La fijación de tasas en los municipios por concepto de servicios que prestan requiere entonces, como en el caso de los impuestos y las contribuciones, de una ley que las cree o las autorice, tal como ocurre, entre otras, con la autorización otorgada específicamente a los municipios por la ley 105 de 1993 artículo 28 para cobrar tasas por parqueo sobre vías públicas, y a la Dirección Seccional del Sistema de Salud por la ley 10 de 1990 artículo 11 literal n) y a la Dirección Local en el artículo 12 literal u) para fijarla y cobrarla por expedición de certificados, permisos, licencias y registros. La ley 962 de 2005 señaló en el artículo 16 que ningún organismo o entidad de la administración pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto. Es claro que la competencia para cobrar una tasa, carácter que tiene el cobro que se pretende en este caso, sólo puede provenir de la ley, no del solo hecho de que un funcionario tenga autoridad, puesto que en los términos de tal artículo, el cobro procedería si previamente se encuentra previsto en una norma expedida por autoridad competente pero relativa a que ese cobro haga parte de los recursos de la respectiva entidad u organismo, aspecto que no se configura en este caso, razón por

la que el precepto demandado debe anularse. Con fundamento en los planteamientos anteriores, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala revocar la sentencia apelada y, en su lugar, anular el artículo demandado. Señores Consejeros, con toda atención, 6 Sobre la ilegalidad del cobro de tasas por certificados, la sentencia del 9 de agosto de 2012 del Consejo de Estado, expediente 18084.

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado