PGN - NOTIFICACION - Casos en que se presenta y consecuencias

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., marzo seis (6) de dos mil ocho (2008). Aprobado en acta de Sala No.10.A. Radicación 161-3790 (162-91675/03).

No.: Disciplinado Pablo Adriano Muñoz Parra. : Cargo y Gobernador del Departamento del

Entidad: Caquetá.

Origen: Queja anónimade oficio.

Fecha 7 de abril de 2003.

Hechos: Asunto: Apelación de fallo.

P.D. Ponente: Dra. DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ.

La Sala Disciplinaria en ejercicio de la competencia otorgada en el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 262 del 2000, en virtud de los recursos de apelación interpuestos por el disciplinado Pablo Adriano Muñoz Parra y su apoderado, revisa la decisión adoptada mediante providencia del 22 de noviembre de 2007 por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante la cual sancionó al implicado con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El presente proceso disciplinario se originó con fundamento en queja anónima recibida por la Contraloría Departamental del Caquetá, que denunciaba presuntas irregularidades en la celebración del Convenio Interadministrativo No. 001 del 7 de abril de 2003 entre el Departamento del Caquetá y Fedemunicipios, para el pago de dotaciones del año 2002 del personal docente administrativo, omitiendo el proceso licitatorio, de la cual se dio traslado a la Procuraduría Departamental del Caquetá el 17 de junio de 2003 (fls. 2 a 27 C.O.1).

2. La Procuraduría Regional del Caquetá por auto del 19 de junio de 2003 ordenó indagación preliminar contra el doctor Pablo Adriano Muñoz Parra, en su condición de Gobernador del Caquetá y dispuso la práctica de pruebas (fls. 28 y 29 C.O.1), por Radicación No.161-3790. auto del 12 de agosto de 2003 determinó la remisión de las diligencias por competencia a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal (fl. 89 C.O.1).

3. La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública por auto del 22 de octubre del 2003 avocó el conocimiento y ordenó la práctica de pruebas (fls. 91 y 92 C.O.1); por auto del 20 de febrero de 2004 dispuso la apertura de investigación disciplinaria contra Pablo Adriano Muñoz Parra en su condición de Gobernador del Caquetá (fls. 102 a 164); por auto del 14 de abril de 2005 le formuló pliego de cargos (fls. 212 a 215 C.O.1), el disciplinado presentó memorial de descargos (fls. 227 a 235 C.O.1), por auto del 2 de noviembre de 2005 se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 238 C.O.1); por auto del 2 de noviembre de 2005 se declaró de oficio la nulidad de lo actuado a partir del auto de apertura de investigación inclusive, por existir contradicción entre los motivos por los cuales se abrió investigación disciplinaria y aquellos por los cuales se formuló cargos, y por manifiesta contradicción en el pliego

de cargos, disponiendo reponer la actuación (fls. 238 a 251 C.O.1).

4. Por auto del 11 de mayo de 2006 se ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra Pablo Adriano Muñoz Parra, en su condición de Gobernador del Caquetá y dispuso la práctica de pruebas (fls. 259 a 262 C.O.1), por auto del 16 de febrero de 2007 se formuló pliego de cargos (fls. 288 a 294 C.O.2), efectuadas las diligencias para surtir la notificación personal, ante la no comparencia del disciplinado, por auto del 8 de junio de 2007 se declaró ausente y se designó apoderado de oficio, quien fue notificado personalmente (fls. 305 y 306 C.O.2); el apoderado de oficio presentó memorial de descargos (fls. 310 a 318 C.O.2), e igualmente el disciplinado presentó memorial en el mismo sentido, remitido vía fax y posteriormente radicado (fls. 319 a 328 C.O.2), por auto del 31 de agosto de 2007 se dispuso correr traslado para alegatos (fl. 329 C.O.2), derecho del cual hizo uso el apoderado de oficio (fls. 336 a 345 C.O.2).

La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública profirió fallo sancionatorio mediante proveído del 22 de noviembre de 2007 (fls. 346 a 359 C.O.2), interponiendo recurso de apelación el apoderado de oficio (fls. 368 a 374 C.O.2) y el disciplinado

(fls. 375 a 386 C.O.2) y este a su vez memorial de nulidad (fls. 387 a 400 C.O.2), recursos que se concedieron por auto del 19 de diciembre de 2007 (fl. 401 C.O.2). 2 Radicación No.161-3790.

5. El doctor Silvano Gómez Strauch, Procurador Primero Delegado de la Sala Disciplinaria (E), se declaró impedido para conocer de las presentes diligencias, en consideración a que como Procurador Delegado para la Moralidad Pública profirió el pliego de cargos y el fallo objeto de impugnación, impedimento que fue aceptado por el Procurador General de la Nación, designando en su lugar a la Procuradora Tercera Delegada para Casación Penal para que resolviera los recursos de apelación interpuestos contra el fallo de primera instancia conjuntamente en la Sala Disciplinaria (fls. 404 a 406 C.O.2) DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Procurador Delegado para la Moralidad Pública mediante proveído del 22 de noviembre de 2007 declaró responsable disciplinariamente al implicado PABLO ADRIANO MUÑOZ PARRA en su calidad de Gobernador del Departamento del Caquetá, por la imputación formulada sancionándolo con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años. El análisis efectuado fue: - Analizó la violación al debido proceso invocada por el apoderado de oficio, que sustentó en que el ente de control disciplinario no podía iniciar la investigación

disciplinaria con fundamento en una llamada anónima, nulidad que desechó realizando el estudio armónico de los artículos 69 de la Ley 734 de 2002, 27 numeral 1º de la Ley 24 de 1992, 38 de la Ley 190 de 1995 y 29 de la Ley 600 de 2000, que le permitió determinar que ante una queja anónima que fundó los datos registrados por la Gerencia Departamental del Caquetá de la Contraloría Genera de la República, el operador disciplinario puede efectuar un juicio de valor sobre su contenido, a fin de verificar si acredita medios probatorios suficientes sobre una infracción disciplinaria que le permita adelantar la actuación de oficio, como ocurrió en el presente caso donde los hechos narrados en la llamada telefónica anónima fueron lo suficientemente concretos y ameritaron credibilidad para encauzar la investigación. - El cuestionamiento formulado se contrajo a la suscripción en forma presuntamente irregular del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2003 con la Federación Nacional de Municipios FEDEMUNICIPIOS, desconociendo los principios de la 3 Radicación No.161-3790. contratación estatal de transparencia, economía, responsabilidad y el deber de selección objetiva. Partió de determinar las disposiciones constitucionales y legales que regulan la creación y organización de las Asociaciones de Municipios, a saber: los artículos 219 y 356 Constitucionales; 148 y 149 de la Ley 136 de 1994, y 95 de la Ley 489 de 1998, último que fue declarado exequible en forma condicionada en la sentencia C671 de 1999; determinando que de los artículos 148 de la Ley 134 de 1994 y 95 de la

Ley 489 de 1998, se colige que las Asociaciones de Municipios tienen como finalidad y objeto: (i) la prestación de servicios públicos, (ii) el cumplimiento de funciones administrativas, y (iii) ejecución de obras públicas; que delimitan su objeto social en forma concreta, el cual desarrollan mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro, razón por la cual la celebración de contratos o convenios interadministrativos sólo pueden desarrollar el objeto definido en estas normas; y de conformidad con el artículo 2 numeral 1, literal a) de la Ley 80 de 1993, para efecto de la contratación con el Estado, las Asociaciones o Federaciones de Municipios, se asemejan a una entidad estatal, debiendo seguir los lineamientos del Estatuto de Contratación Estatal. Si bien la Ley 80 de 1993 en su artículo 24, y los Decretos 855 de 1994 y 2170 de 2002, consagran la contratación directa a través de convenios o contratos interadministrativos cuando se trata de entidades creadas por asociaciones de municipios, sus atribuciones no son absolutas ni ilimitadas, solo se pueden concretar al desarrollo de funciones administrativas o prestación de servicios, más no a cualquier objeto contractual, porque rebasaría lo previsto en los artículos 148 de la Ley 136 de 1994 y 95 de la ley 489 de 1998. Para adelantar la contratación cuestionada, cuyo objeto era proveer la dotación de uniformes para funcionarios del sector educación, el disciplinado el 25 de marzo de 2003 sólo invitó a Fedemunicipios a presentar oferta (fl. 115), recibiendo su

propuesta el 26 de marzo (fls. 122 a 124), y suscribiendo con dicha Federación el Convenio Interadministrativo No. 001 el 13 (sic) de abril de 2003, por valor de $354.456.600 (fls. 5 a 10). La ausencia de más ofertas para realizar esta contratación también se demuestra con el oficio del 13 de mayo de 2004 suscrito por la señora 4 Radicación No.161-3790. Liliana Varón Trujillo, Almacenista de la Secretaría de Educación departamental, dirigido a la División de Control Fiscal de la Contraloría Departamental (fl. 208), y con la visita especial practicada a dicha Secretaría (fl. 207), determinando que el departamento no efectuó proceso de selección previo a la celebración de este contrato, pese a que no había lugar a la contratación en forma directa, porque Fedemunicipios sólo se encontraba dentro del régimen de excepción de la licitación pública, contemplado en el numeral primero, literal c) del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, para los fines legales previstos en los artículos 148 de la Ley 136 de 1994 y 95 de la Ley 489 de 1998, es decir, para la prestación conjunta de servicios públicos, la ejecución de obras, o el cumplimiento de funciones administrativas, siguiendo los derroteros del artículo 121 Constitucional, que determina que no se pueden desempeñar o realizar funciones distintas a las fijadas por la Constitución y la ley. Por tanto, pese a que se denominó “convenio” lo que realmente se realizó fue un “contrato ordinario”, porque el objeto del negocio fue de suministro de 1015

uniformes de labor para el personal docente de conformidad con las especificaciones técnicas descritas en la oferta, y si bien FEDEMUNICIPIOS se encontraba facultada para prestar los servicios de suministro, proveeduría y dotaciones, según su objeto social, esta actividad no correspondía con las descritas en los artículos 148 de la Ley 136 de 1994 y 95 de la Ley 489 de 1998, no tenía relación con su objeto misional, además sólo puede celebrar los contratos respecto de los cuales posea la debida y comprobada experiencia, solidez financiera, capacidad técnica, administrativa y jurídica, y debía estar inscrito en el Registro Único de Proponentes para proceder a celebrar contratos, según las plurimencionadas leyes; entonces en la etapa precontractual, al efectuarse la selección del contratista, se debió considerar que no era viable el contrato o convenio interadministrativo con la Federación Nacional de Municipios, que el objeto debía y podía ser ejecutado por cualquier persona natural o jurídica, previo el procedimiento de selección ordinario atendiendo la cuantía, que le imponía efectuar licitación pública en razón a que el valor del contrato de $354.456.600, era superior a $132.800.000, cifra a partir de la cual debía efectuarse licitación, según la tabla de cuantía establecida por el Departamento del Caquetá para la vigencia 2003. Determinando que al contratar directamente el disciplinado vulneró los preceptos contenidos en los artículos 148 de la Ley 136 de 1994, 95 de la Ley 489 de 1998, 24 5 Radicación No.161-3790. numerales 1º y 8º (principio de transparencia), 29 (deber de selección objetiva), 26

numerales 1º y 2º (principio de responsabilidad), 25 numeral 1º (principio de economía) de la Ley 80 de 1993. Calificó la conducta en forma definitiva como falta gravísima, adecuada al tipo descrito en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, del desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal en la etapa precontractual; y como dolosa, generado por el conocimiento de la normatividad contractual que tenía en su calidad de ordenador del gasto y máxima cabeza administrativa del departamento, ya que dentro del mismo texto del Convenio se relacionaron las normas aplicables, entre otras, la Leyes 80 de 1993, 136 de 1994 y 489 de 1998, pese a lo cual encaminó su conducta a contratar en forma directa con FEDEMUNICIPIOS, por tanto conocía el ilícito de su comportamiento y obró de manera libre y voluntaria al obviar los procedimientos ordenados por la ley al suscribir el citado Convenio, por lo que correspondía imponer sanción de destitución e inhabilidad general, que parte de 10 años y aumentó el 2 más, hasta 12 años, en consideración al cargo que ocupaba el disciplinado en el departamento, el pleno conocimiento de la ilicitud de su comportamiento, y que no actuó bajo los postulados que gobiernan la administración pública, es decir preservando el interés general (fls. 346 a 359). SUSTENTACIÓN DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN En el término para apelar presentaron escritos de impugnación: el apoderado de oficio (fls. 368 a 374 C.O.2) y el disciplinado (fls. 375 a 386 C.O.2), quien además

también presentó memorial de nulidad (fls. 387 a 400 C.O.2).

1. El apoderado.

Nulidad: Invoca la vulneración del derecho de defensa y debido proceso, la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, porque transcurrieron más de 6 meses entre la indagación preliminar y la apertura de investigación disciplinaria, descociendo el mandato contenido en el artículo 150 de la

6 Radicación No.161-3790. Ley 734 de 2002, sin que este proceso se encontrara dentro de los casos descritos en la norma para la procedencia de la ampliación del término de indagación, citado como fundamento la sentencia C-036 de 2003, situación ante la cual se debía archivar la investigación.

De fondo: Expone que el fallo impugnado tiene una deficiente conceptualización, dado que el texto del Convenio Interadministrativo No. 001 del 7 de abril de 2003, señala como amparo de legalidad igualmente el Decreto 2170 de 2002, que en su parágrafo del artículo 14 faculta para realizar con las Federaciones de Municipios y Departamentos convenios interadministrativos directamente y sin la obtención de otras ofertas, disposición que derogó el Decreto 866 el 8 de abril de 2003 (fls. 368 a

374 C.O.2).

2. El disciplinado. Presentó dos memoriales, de nulidades y de defensa de fondo.

Nulidades invocadas: Con fundamento en las causales de falta de competencia del funcionario, violación del derecho de defensa del investigado y existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso (numerales 1, 2 y 3 del

artículo 143 de la Ley 734 de 2002), en concordancia con los artículos 6 y 29 Constitucional, que disponen que las normas procesales son de orden público y de obligatorio cumplimiento y el debido proceso, sustentándolas en los siguientes argumentos de hecho y derecho: - El auto de apertura de investigación se dictó por fuera del término de 6 meses previsto en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 para la indagación preliminar, que debe culminar con el archivo definitivo o la apertura de investigación; así, la indagación preliminar se dispuso por auto del 19 de junio de 2003, por tanto el término vencía en diciembre de 2003, el 20 de febrero de 2004 se abrió investigación, pero el 13 de marzo de 2006 se declaró la nulidad a partir inclusive de la apertura de investigación, quedando el proceso nuevamente en etapa de indagación preliminar, y se profirió nuevamente apertura de investigación el 11 de mayo de 2006, es decir entre la indagación y la apertura trascurrieron 36 meses, por tanto, vencido el término perentorio de 6 meses para adelantar la indagación preliminar, el funcionario carecía de competencia para abrir la investigación, y en lo sucesivo para proferir pliego de cargos y dictar fallo de primera instancia, porque se 7 Radicación No.161-3790. expidieron con fundamento en aquella, citando en sustento de su posición las sentencias C-036 de 2003, mediante el cual la Corte Constitucional declaró inexequible el inciso tercero del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, por extender la

indagación preliminar más allá de los 6 meses, y C-181 de 2002, donde se discutió un aparte del artículo 146 de la Ley 200 de 1995 que dejaba abierta la posibilidad de reabrir la investigación disciplinaria. - El a quo carecía de competencia para proferir el pliego de cargos, lo cual hizo por auto del 16 de febrero de 2007, porque se profirió 3 meses después de vencido el término de la investigación disciplinaria, cuando el artículo 161 del CDU, dispone que vencido el término de la investigación, dentro de los 15 días siguientes, mediante decisión motivada, se debe evaluar el mérito de las pruebas recaudadas y formular cargos u ordenar el archivo. - Se configura la causal 3 de nulidad por indebida notificación del pliego de cargos, porque mediante oficio del 12 de marzo de 2007 se citó al disciplinado para que concurriera a la notificación personal del pliego de cargos, concediéndole un término de 5 días (fl. 299). Partiendo del supuesto que se entregó el mismo día, de lo cual no hay constancia y resulta poco probable, los días correrían a partir del 13 de marzo hasta el 20 de marzo, porque el 19 fue festivo, y el 20 de marzo de 2007 se fijó el edicto por 5 días, que fue desfijado el 26 de marzo a las 6:00 p.m. (fl. 300), por tanto al no observarse los términos para la notificación se afectó el debido proceso y el derecho de defensa. -El fallo de primera instancia del 2 de noviembre de 2007 desconoce los principios

rectores de la investigación, el debido proceso y el derecho de defensa, al violar el principio de la ilicitud sustancial, desconocer el principio de la buena fe y la presunción de inocencia al punto de calificar su conducta como dolosa, e imputarle una responsabilidad objetiva. Expone que la razón para dictar el fallo sancionatorio fue la interpretación subjetiva y errónea que efectuó el a quo de los artículos 148 de la Ley 136 de 1994 y 95 de la Ley 489 de 1998, según la cual, las Federaciones de Municipios sólo pueden celebrar directamente contratos para la prestación de los servicios públicos, la ejecución de obras, o el cumplimiento de funciones administrativas, de lo cual 8 Radicación No.161-3790. concluyó el fallador de primera instancia que al haberse mencionado en el Convenio interadministrativo las citadas disposiciones el disciplinado actuó dolosamente; inaplicando el artículo 2º y 24 numeral 1º literal c) de la Ley 80 de 1993, artículo 7º del Decreto 855 de 1994 y parágrafo del artículo 14 de la Decreto 2170 de 2002, de conformidad con los cuales, los contratos interadministrativos, con excepción de los contratos de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública, pueden celebrarse mediante contratación directa, señalando en forma expresa la última de las disposiciones citadas, que los contratos para la ejecución de actividades, programas o proyectos por las entidades estatales, pueden ser celebrados en forma directa sin la obtención previa de otras ofertas con las Federaciones de Municipios y Departamentos, disposición que fue derogada mediante el Decreto 866 del 8 de abril de 2003, un día

después de celebrado el convenio. Además que la Federación Nacional de Municipios, según el certificado de la Cámara de Comercio, puede realizar contratos para suministrar bienes y servicios, por tanto la interpretación del artículo 148 de la ley 136 de 1994 fue equivocada, la tomó como taxativa, siendo enunciativa, lo cual indica que las Asociaciones de Municipios pueden celebrar directamente cualquier otro contrato, salvo los de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública; sin contar que el desarrollo de funciones administrativas también se cumple cuando se celebra un contrato, sea de obra, servicio, suministro, etc, por tanto en la interpretación y aplicación de las normas no se aplicó el principio de la sana crítica; sin contar con que el artículo 148 de 1994 no es aplicable al caso, porque el Decreto 855 de 1994 es posterior, tiene fuerza de ley y regula de manera específica y concreta la contratación directa, y que los artículo 148 de la Ley 136 de 1994 y 95 de la Ley 489 de 1998 no consagran prohibiciones sobre contratación, ni procedimientos para contratar (fls. 387 a 399 C.O.2).

De fondo: Solicita se revoque la decisión impugnada y se orden el archivo de las diligencias, argumentando: - De conformidad con lo previsto en el artículo 2º y literal c) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, artículo 7º del Decreto 855 de 1994, y parágrafo del artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, los Contratos interadministrativos son los que celebran directamente entre sí las entidades a que se refiere el artículo 2º de la Ley

80 de 1993, con excepción de los contratos de seguro, encargo fiduciario y fiducia 9 Radicación No.161-3790. pública, último que en forma expresa dispone que los contratos para la ejecución de actividades, programas o proyectos por las entidades estatales, pueden ser celebrados en forma directa sin la obtención previa de otras ofertas con las Federaciones de Municipios y Departamentos. El artículo 2º de la Ley 80 de 1993, al determinar “para los efectos de esa ley” a quiénes denominaría entidades estatales, hizo referencia a la capacidad para contratar, sin que hubiera establecido para las entidades sin ánimo de lucro, Asociaciones de Municipios, o demás personas jurídicas en las que el Estado tuviere participación mayoritaria, como lo es la Federación de Municipios, limitaciones para la celebración de determinados contratos, sólo en el literal c) del numeral 1 del artículo 24 ídem, y en el artículo 7º del Decreto 855 de 1994, excluyó la posibilidad de celebrar en forma directa los contratos de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública. -El a quo interpreta que el artículo 148 de la Ley 136 de 1994 determina que las Asociaciones de Municipios sólo pueden celebrar convenios interadministrativos para la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras, o el cumplimiento de funciones administrativas, lo cual es errado, pues lo que la norma señala es que los municipios se pueden asociar para estos efectos en procura del desarrollo integral de sus territorios, por lo que se puede colegir que la referencia contenida en esta disposición es enunciativa, no taxativa, lo que significa que las Asociaciones de

Municipios pueden celebrar en forma directa cualquier otro contrato, salvo los de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública, y que el cumplimiento de funciones administrativas no puede entenderse en forma restrictiva, porque todas las actividades realizadas por los funcionarios públicos son administrativas, se desarrollan en pro de la administración, así, se cumplen funciones administrativas cuando se celebra un contrato, así sea de obra, servicio, suministro, etc. La Ley 136 de 1994 fue expedida el 23 de febrero de 1994, mientras que el Decreto 855 fue expedido el 28 de abril de 1994, siendo una norma posterior, reglamentaria de la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, con fuerza de ley, que regula una materia específica, debe aplicarse de preferencia, la cual en su artículo 7º dispuso que los contratos interadministrativos con las entidades a que se refiere el 10 Radicación No.161-3790. artículo 2º de la Ley 80 de 1993 se celebrarían directamente, con excepción de los contratos de seguro, encargo fiduciario y fiducia pública. Además, la inexistente limitación que deduce el a quo del artículo 148 de la Ley 136 de 1994, no existe en el parágrafo del artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, que dispuso de manera expresa que los contratos para la ejecución de actividades, programas o proyectos por las entidades estatales, pueden ser celebrados en forma directa sin la obtención previa de otras ofertas, con las Federaciones de Municipios y Departamentos, resaltando que no se hace distinción a la clase de actividades o programas, por lo que pueden ser los de compras, por tanto donde la ley no distingue

no es el dable al interprete hacerlo; parágrafo que fue derogado por el Decreto 866, vigente a partir del 8 de abril de 2003. - La Federación de Municipios, es una persona jurídica sin ánimo de lucro, integrada por varias entidades territoriales, con participación pública mayoritaria, inscrita en el RUP y en la Cámara de Comercio, que según su objeto puede realizar todos los actos y contratos requeridos por las entidades estatales en general, como prestación de servicios de suministros, proveedurías, abastecimientos, dotaciones, entre otros. Por tanto no se identifica con las Asociaciones de Municipios de que trata el artículo 148 de la Ley 136 de 1994. - De conformidad con el análisis normativo efectuado concluye que en el presente caso no existía norma que obligara a realizar licitación pública, por tanto la conducta imputada, que consistió en haber celebrado el Convenio 001 de 2003 sin convocar a una licitación pública y de esa omisión derivar la violación de los principios de la contratación, es atípica, siendo un error predicar la violación del artículo 24 numeral 8º de la Ley 80 (principio de transparencia), porque no se eludió el procedimiento de selección objetiva, ni los demás requisitos previstos por el Estatuto de Contratación; de los artículos 3 y 26 numerales 1º y 2º ídem ( fines de la contratación y principio de responsabilidad), porque con la celebración del Convenio 001de 2003 se cumplieron los fines de la contratación descritos en el artículo 3º, no se causó daño a la

administración y se celebró de buena fe con la certeza que se podía contratar directamente; del artículo 25 numeral 1º ídem (principio de economía), porque la contratación no estaba sometida al trámite de la licitación sino de contratación directa sin la obtención previa de ofertas; y del artículo 29 ídem (deber de selección 11 Radicación No.161-3790. objetiva), porque se realizaron los estudios previos de conveniencia y oportunidad y no se requería licitación pública. - Sobre la calificación de la falta como gravísima y a título de dolo, indica que es ligero afirmar que por el hecho de haber mencionado en el Convenio las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998, su intención era vulnerarlas, como lo dedujo el a quo, desconociendo que también se hizo mención en el Convenio a los Decreto 855 de 194 y 2170 de 2002, y que los artículos de las leyes 136 y 489 no contienen prohibiciones, ni regulan procedimientos para contratar, regulan la naturaleza de esas entidades, su régimen jurídico, etc (fls. 375 a 385 C.O.2).

CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

1. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD PLANTEADAS.

Es necesario recordar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido reiterativas en señalar que sólo podrían dar lugar a la nulidad de la actuación disciplinaria aquellas irregularidades que afectan sustancialmente el debido proceso, ya sea por transgredir la ritualidad o solemnidad que demanda un acto para su eficacia o por vulnerar el derecho de defensa en cualquiera de sus formas. Lo

anterior significa que en algunas oportunidades se presentan actuaciones disciplinarias que no obstante haberse producido sin un ceñimiento estricto o apegado a la ley, no alcanzan a configurar causal de nulidad, al no tener la suficiente fuerza como para afectar la eficacia de la actuación o el derecho de defensa como parte integral del debido proceso. Abordar el tema del desconocimiento del debido proceso, en cuanto al quebranto de las reglas estructurales básicas, y el derecho de defensa eficaz, implica analizar el carácter que pueden tener las nulidades, de absoluto o sustancial, o de relativo o formal. Las nulidades absolutas son aquellas que desfiguran el esquema del proceso, afectando fundamentalmente su estructura y desconociendo las garantías esenciales 12 Radicación No.161-3790. de los sujetos procesales, son insubsanables y se declaran oficiosamente en cualquier momento procesal. Las nulidades relativas hacen referencia a las normas reguladoras del procedimiento, son contingentes, y subsanables por el transcurso del tiempo o por el consentimiento expreso o tácito de las partes, deducido de su actuación o intervención en el proceso. En consecuencia no todo hecho o situación que se presente en el curso de un proceso, comporta la envergadura de generar su nulidad, debe tratarse de una irregularidad que afecte sustancialmente el debido proceso. La etapa de indagación preliminar y la apertura de investigación disciplinaria. De conformidad con las actuaciones obrantes, la Procuraduría Regional del Caquetá por auto del 19 de junio de 2003 ordenó indagación preliminar contra el doctor Pablo Adriano Muñoz Parra, en su condición de Gobernador del Caquetá y dispuso la

práctica de pruebas (fls. 28 y 29 C.O.1), por auto del 12 de agosto de 2003 determinó la remisión de las diligencias por competencia a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal (fl. 89 C.O.1). La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública por auto del 22 de octubre del 2003 avocó el conocimiento y ordenó la práctica de pruebas (fls. 91 y 92 C.O.1); por auto del 20 de febrero de 2004 dispuso la apertura de investigación disciplinaria (fls. 102 a 164); y continuó la actuación hasta antes de fallo, adoptando por auto del 2 de noviembre de 2005 la determinación de declarar de oficio la nulidad de lo actuado a partir del auto de apertura de investigación inclusive (fls. 238 a 251 C.O.1); disponiendo nuevamente la apertura de investigación disciplinaria por auto del 11 de mayo de 2006 (fls. 259 a 262 C.O.1). El artículo 150 de la Ley 734 de 2002 prescribe que la indagación preliminar tendrá una duración de 6 meses, mandato que debe armonizarse con los fines y facultades en la indagación preliminar descritos en la misma norma, de conformidad con los cuales el investigador busca verificar