PGN - NULIDAD - Acto administrativo que reglamenta el procedimiento sancionatorio

NULIDAD-Acto administrativo que reglamenta el procedimiento sancionatorio por el incumplimiento de las normas de seguridad de labores mineras subterráneas FALTA DE COMPETENCIA-Principio de reserva legal en el proceso administrativo sancionatorio ACTO DEMANDADO-La materia prevista en este no constituye reserva legal “(…) Al respecto se debe señalar que el reproche que cierne el actor sobre los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, se dirige a señalar que aquéllos exceden la faculta reglamentaria del Presidente de la República y de los ministros que suscriben el acto en la medida que crean procedimientos administrativos sancionatorios especiales en contra de las personas naturales y jurídicas que no están previstos previamente en una ley expedida por el Congreso de la República. (…) los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 de ninguna forma vulneran el principio de reserva legal pues aquéllas normas no crean nuevas sanciones o procedimientos, por el contrario, aquellas remiten para su aplicación a las normas contenidas en el Código de Minas y Energía y las disposiciones de la Ley 1562 de 2012 por medio de la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupación, en tal medida las normas demandas no desconocen la reserva legal y por el contrario desarrollan la facultad reglamentaria de las carteras gubernamentales que la sancionaron pues claramente se trata de una norma remisoria del Código de Minas y Energía y de la Ley 1562 de 2012.”

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CONCEPTO No. 014 / 2024

Bogotá D.C., 12 de febrero de 2024.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente Doctora: MARÍA ADRIANA MARÍN.

E. S. D.

EXPEDIENTE: 11001-03-26-000-2021-00160-00 (67.321) Medio de control de Nulidad - Única instancia Ley 1437/2011

ACTOR: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA.

DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS.

Sentido del concepto: NEGAR las pretensiones de la demanda // No se debe declarar la nulidad de los artículos 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260 y 261 del Decreto 1886 de 2015 // Las normas demandadas no exceden la faculta reglamentaria de las entidades demandas // No existe una vulneración al principio de reserva general de ley // Las disposiciones demandadas no excede las competencias del Presidente de la República.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la

referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos y del patrimonio público. Para lo cual, se presenta el siguiente concepto:

1. ANTECEDENTES 1.1. Objeto del litigio .

El día 2 de agosto de 2021, el señor WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA actuando en nombre propio, presentó demanda invocando el medio de control de simple nulidad en contra de la NACIÓN - GOBIERNO NACIONAL - MINISTERIO DE COMERCIO,

INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, MINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

MINISTERIO DEL TRABAJO, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, Y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, solicitando se declare la nulidad de varios actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, entre los cuales los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, expedido por el Gobierno NacionalPágina 2 de 16

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Ministerio de Minas y Energía – Ministerio de Salud y Protección Social “Por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”. Inicialmente la demanda fue asignada a la Sección Primera del Consejo de Estado bajo el radicado No. 11001032400020210005600, que mediante auto del 13 de marzo de 2020 admitió la demanda únicamente en relación con el Decreto 2718 de 1984 y ordenó por secretaría “desglosar las piezas procesales pertinentes, con miras a conformar expedientes separados, en relación con las pretensiones de nulidad instauradas en contra de los Decretos: 677 de 1995, 3518 de 2006, 3782 de 2007, 2245 de 2011, 1072 de 2015, 1886 de 2015 y el Acuerdo n.° 7 de 2012, expedidos por el Gobierno Nacional” En cumplimiento de tal disposición se conformó el expediente contentivo de la pretensión de nulidad de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015. Una vez recibido en el Despacho de la Sección Primera al que le fue asignado por reparto, mediante providencia proferida el 26 de febrero de 2021, ordenó su remisión a la Sección Tercera del Consejo de Estado, por competencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 por considerar que el presente es un asunto minero. De modo que el proceso fue nuevamente sometido a reparto y, finalmente, quedó con el radicado indicado en el encabezado del presente concepto.

Asignado el proceso al Despacho instructor, se profirió auto inadmisorio de la demanda el 30 de agosto de 2021. Sin embargo, como el demandante subsanó los yerros que llevaron a la inadmisión inicial, se profirió auto admisorio de la demanda y se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional. Mediante auto del 24 de enero de 2023, el Consejo de Estado vinculó al proceso en calidad de parte demandada al Presidente de la República y a los Ministerios de Trabajo y de Salud y Protección Social, ello por cuanto se advirtió que el actor únicamente demandó al Ministerio de Minas y Energía, aun cuando en la demanda se pretende la nulidad de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 “por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”, el cual fue proferido, además del Ministerio de Minas y Energía, por las demás autoridades vinculadas. La demanda expreso como pretensiones: ““Con fundamento en los argumentos anteriores expuestos, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y Educación, artículos 111 a 120 y 125 a 141 del Decreto 677 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud; articulo 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de Página 3 de 16

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Subterráneas” norma que tiene por objeto, según lo previsto en el artículo 1 de la norma en cita “establecer las normas mínimas para la prevención de los riesgos en las labores mineras subterráneas, así mismo adoptar los procedimientos para efectuar la inspección, vigilancia y control de todas las labores mineras subterráneas y las de superficie que estén relacionadas con estas, para la preservación de las condiciones de seguridad y salud en los lugares de trabajo en que se desarrollan tales labores. ” Aquel marco normativo en los artículos 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260 y 261, estipula los tipos de sanciones de la cual pueden ser objeto las personas naturales y jurídicas que realicen explotación de recursos naturales no renovables de manera subterránea o superficial que estén relacionadas con la subterránea, sanciones que se relacionan con infringir normas de manejo de explosivos, por incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo, incumplir obligación de informar a la autoridad competente, incumplir obligaciones de ejecución de las acciones correctivas, actividades relacionas con la ubicación de los antecedentes del proceso sancionatorio y la de colaboración entre entidades competentes; medidas que procuran que la explotación de los recursos naturales no renovables subterráneas se efectúe en condiciones de seguridad y salubridad. 1.3. La postura del demandante. Señala el extremo actor que la expedición de procedimientos administrativos sancionatorios corresponden de forma exclusiva al legislador y no a las autoridades administrativas demandadas; llega a esa conclusión atendiendo el contenido del artículo

150 de la Constitución, la cual le asigna la competencia exclusiva a la rama legislativa para la expedición de códigos, y sucede que los procedimientos administrativos contenidos en las disposiciones especiales se consideran parte integral del Código Página 4 de 16

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1.4.1. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA.

El 14 de julio de 2022, el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, expuso su tesis defensiva

respecto a las pretensiones de la demanda y para tal efecto se opuso a aquellas y propuso la excepción de inepta demanda por ausencia de confrontación de los actos administrativos con preceptos legales y constitucionales; para tal efecto indico que en el escrito de la demanda no se advierte la concreción del requisito de procedibilidad de la acción bajo los dos extremos que debe desarrollarse, esto es, el análisis de cada uno de los actos acusados frente a preceptos legales y constitucionales que eventualmente resulten conculcados por ellos. Precisó que la nulidad de un acto administrativo no deviene de la simple divergencia de criterios entre la administración y el demandante, en tanto para sostener la carencia de validez de un acto administrativo, es necesario demostrar que aquel adolece de algún vicio que tenga la capacidad de desvirtuar su presunción de legalidad.

1.4.2. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA.

A través de memorial de fecha 10 de marzo de 2023, la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de nulidad de las normas acusadas, en la medida que estima que el libelo introductorio carece de argumentación suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de la norma demandada, porque el actor se limitó a afirmar que las disposiciones reglamentarias Página 5 de 16

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Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 demandadas debían ser declaradas nulas sin desarrollo argumentativo alguno que sustente su tesis.

Destaco que no existe una vulneración al principio de reserva general de ley, porque, fue justamente en virtud de la ley que el legislador delegó en el gobierno la facultad de reglamentar la forma en que se ejercería la inspección, vigilancia y control sobre la seguridad en la actividad minera subterránea, pues el artículo 32 de la Ley 1562 de 2012, dispuso la competencia de la Agencia Nacional de Minería en materia de seguridad minera y, en cuanto a la seguridad y salud en el trabajo la otorgó al Ministerio de Trabajo. De manera que el Decreto 1886 de 2015 se expidió en desarrollo de dichas disposiciones legales. Precisó que solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto, a su juicio, las normas demandadas no fueron expedidas vulnerando las reglas de competencia del gobierno nacional para la expedición del reglamento, dado que el mismo se limitó a desarrollar los aspectos puntuales que fueron encomendados en la misma ley por el legislador.

1.4.3. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

El ministerio a través de escrito radicado de fecha 27 de marzo de 2023 contesto la demanda y se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por pasiva e ii) inepta demanda; la primera la sustento en que carece de facultad para ejercer inspección, vigilancia y control en los asuntos

reglamentados por el decreto demandado, teniendo en cuenta la naturaleza de los asuntos que reguló -seguridad en labores de minería subterránea-, pues ello escapa de las funciones que le fueron asignadas mediante el Decreto 4107 de 2011; y la segunda en la medida que carece de argumentación suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de la que goza el reglamento demandado, porque para ello se requiere, además de invocar las normas que se consideran vulneradas, presentar las razones por las que éste quebranta el ordenamiento jurídico. 1.5. De la suspensión provisional. Mediante auto de fecha 28 de abril de 2023 se analizó y resolvió la solicitud de suspensión provisional de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 “por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”, que fuera solicitada por el extremo actor, y el cual dispuso “Declarar IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar Página 6 de 16

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separado (fls. 1 y 2, c. medidas cautelares), lo que conlleva a determinar que el mencionado escrito debía cumplir con los requisitos de procedencia señalados precedentemente. Sin embargo, el Despacho advierte que la solicitud cautelar presentada por el demandante, si bien cumple con los requisitos de los numerales 1 y 2 del artículo 231, es decir, se evidencia que la demanda está razonablemente fundada en derecho y que el demandante demostró la titularidad del medio de control que ejerce; lo cierto es que no cumple con los requisitos de los numerales 3 y 4, específicamente porque en el escrito petitorio no se esgrimen “argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla”. Lo anterior si se toma en consideración que, el mentado escrito se limita a hacer una descripción conceptual de los principios y postulados constitucionales que el demandante considera vulnerados sin ponerlos en confrontación con las disposiciones demandadas, situación que impide que pueda concluirse que la decisión de negar la medida cautelar pueda resultar más gravosa para el interés público que concederla. Por otra parte, en cuanto al numeral cuarto del artículo 231 que somete la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional al acaecimiento una de dos condiciones a saber: “que de no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable” o “que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”. En el caso objeto de estudio, no se acredita siquiera sumariamente que cualquiera de las dos

condiciones exigidas por la ley se configuraran y en todo caso del estudio preliminar de las normas demandadas no se evidencia que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios. En ese sentido, el Despacho encuentra que la argumentación esbozada por el actor en la petición cautelar es insuficiente, porque no atiende a los requisitos de procedencia mínimos establecidos en la ley, razón por la cual se declarará improcedente la suspensión provisional del acto administrativo. (…)” 1.6. De la decisión sobre las excepciones previas propuestas por el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. Mediante auto de fecha 11 de diciembre de 2023 se decidieron las excepciones previas planteadas por los ministerios de Minas y Energía y de Salud y Protección Social. Al respecto el Consejo de Estado indico que pese a que las carteras ministeriales indicaron que en la demanda el actor se limitó a indicar con fundamento en apreciaciones subjetivas, que los artículos demandados habían sido expedidos irregularmente y, por tanto, debían ser declarados nulos; el Consejo de Estado considero que el actor indicó con suficiencia los motivos por los cuales considera que el reglamento demandado transgrede la cláusula de reserva general de competencia legislativa y en consecuencia estimo declarar no probada la excepción de inepta demanda propuesta. Página 7 de 16

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Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 1.7. Audiencia Inicial. Mediante auto de fecha 23 de enero de 2024 el Consejo de Estado dispuso prescindir de la audiencia inicial establecida en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de dictar sentencia anticipada, dada la configuración de la causa establecida en el numeral 3 del artículo 182ª, y se corrió traslado común por el término de 10 días a los sujetos procesales y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto dentro del radicado de la referencia, frente a lo cual señaló:. “II. ADECUACIÓN DEL TRÁMITE PARA PROFERIR SENTENCIA ANTICIPADA Se verifica la hipótesis del numeral 1, literal a del artículo 182A del CPACA para dictar sentencia anticipada, porque el presente es un asunto de puro derecho en el que no procede la práctica de pruebas. Bajo ese contexto, en esta providencia se fijará el objeto de litigio.

III. FIJACIÓN DEL LITIGIO Como ya se señaló, en el presente asunto se pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, «[P]or el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas», por haber sido expedidos por las entidades demandadas estando desprovistas de competencia para ello.

De acuerdo con la demanda, las disposiciones reglamentarias acusadas vulneran el principio de

reserva de ley en materia sancionatoria administrativa, previsto en los artículos 6, 29 y 150 de la Constitución Política. A juicio del actor, los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 instauraron, no solo las faltas, las sanciones y su forma de tasación, sino también el procedimiento sancionatorio aplicable ante el eventual incumplimiento de las normas de seguridad en las labores mineras subterráneas, de ahí que fueron expedidos por las entidades demandadas a pesar de estar desprovistas de competencia para ello. Por su parte, la Presidencia de la República y los ministerios de Minas y Energía y de Salud y Protección Social señalaron que los cargos formulados no deben prosperar, por cuanto, contrario a lo afirmado por el demandante, los artículos demandados no establecieron infracciones, sanciones o etapas del procedimiento sancionatorio administrativo, pues no son más que normas de carácter remisorio, que fueron expedidas en ejercicio de la potestad reglamentaria asignada por la misma ley al Gobierno Nacional. A título de fijación del litigio, se concluye que en esta oportunidad habrá de determinase si los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015 trasgreden el principio de reserva de ley por fijar infracciones, sanciones y etapas del procedimiento sancionatorio administrativo, y por ende fueron expedidas por las entidades demandadas sin tener competencia para ello, o si, por el contrario, son normas estrictamente reglamentarias con cuyo contenido no se usurparon las facultades del Congreso de la República en materia sancionatoria.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE PRIMERO: PRESCINDIR de la audiencia inicial en el asunto de la referencia, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: FIJAR el litigio en los términos expuestos en esta providencia.

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TERCERO: De conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 182A y el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, por Secretaría de la Sección, CÓRRASE TRASLADO a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo considera pertinente, emita concepto de fondo.

(…)”

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos El Ministerio Público estima que el problema jurídico a resolver en la presente litis se concreta en determinar si: Las disposiciones contenidas en los artículos 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260 y 261 del Decreto 1886 de 2015, ¿fueron expedidas por las entidades demandas sin competencia, pues la facultad para fijar infracciones, sanciones, multas y etapas de los

procesos administrativos sancionatorios por incumplimiento de las normas de seguridad minera que son aplicables a las personas naturales y jurídicas que desarrollan labores de minería subterránea, recae exclusivamente en el Congreso de la República atendiendo el contenido del artículo 150 de la Constitución Política? 2.2. Análisis de pruebas. Dentro del material probatorio que conforma el plenario, el Ministerio Público considera necesario resaltar la siguiente pieza procesal: 2.2.1. Decreto 1886 de 2015, “Por el cual se establece el Reglamento de Seguridad en las Labores Mineras Subterráneas”, norma que tiene por objeto establecer las normas mínimas para la prevención de los riesgos en las labores mineras subterráneas, así como adoptar los procedimientos para efectuar la inspección, vigilancia y control de todas las labores mineras subterráneas, disposiciones que pretenden la preservación de las condiciones de seguridad y salud en los lugares de trabajo en que se desarrollan. 2.3. Análisis jurídico – Situaciones fácticas. Página 9 de 16

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Energía, con el propósito de reglamentar las normas para la prevención de los riesgos en las labores mineras subterránea, y adoptar a través de aquél marco normativo los procedimientos de inspección, vigilancia y control de las labores mineras en aquélla modalidad, ello en procura de preservar la seguridad y la salud de los lugares de trabajo en desarrollo de la actividad minera. Aquel cuerpo normativo, dentro de otras disposiciones, establece en los artículos 253 a 261: “ARTÍCULO 253. Tipo de sanciones. La autoridad minera, encargada del manejo de los recursos mineros, podrá aplicar las siguientes sanciones y multas en cualquier caso de incumplimiento de las normas de seguridad minera aquí establecidas, previa visita de fiscalización o conocimiento de los informes que rindan los organismos establecidos para la vigilancia y control de estas disposiciones:

1. Si en la visita de fiscalización se comprueba que se están incumpliendo las obligaciones contractuales y en especial las de seguridad minera establecidas en este reglamento, por medio de resolución motivada se impondrán las multas y/o sanciones establecidas en el Código de Minas para tales efectos.

2. Si en la primera visita de seguimiento al cumplimiento de las medidas impuestas conforme lo establece el artículo 246 de este Reglamento, la autoridad minera competente verifica que dentro del plazo otorgado no se hubiesen aplicado las medidas correctivas, por medio de resolución motivada impondrá las multas y/o sanciones establecidas en el Código de Minas para tales efectos.

3. Si la autoridad minera, encargada de la administración de los recursos mineros determina que

un accidente fue ocasionado por incumplimiento en la aplicación del presente reglamento, esta, por medio de resolución motivada impondrá multas y/o sanciones de conformidad con lo establecido en el Código de Minas para tales efectos; y,

4. Vencido el término otorgado sin que se haya dado cumplimiento a las medidas impuestas, por medio de resolución motivada se dará inicio al proceso de suspensión o de caducidad, acto contra el que proceden los recursos de reposición y/o de apelación, de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El recurso se concederá en efecto devolutivo.

Bajo ningún motivo lo determinado en este artículo, se aplicará cuando haya suspensión de frentes de trabajo o cierre total por el riesgo inminente establecido en el artículo 249 de este Decreto. ARTÍCULO 254. Sanciones por infringir normas de manejo de explosivos. Los usuarios de explosivos que infrinjan las normas sobre la materia, estarán incursos en las sanciones establecidas en la Ley 1119 de 2006, el Decreto 2535 de 1993 y el Decreto 334 de 2002 y demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan. ARTÍCULO 255. Sanciones por incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo. Las sanciones por incumplimiento del presente reglamento, en lo relacionado con seguridad en minería subterránea, son competencia de la autoridad minera, encargada de la administración de los recursos mineros; en lo relacionado con el sistema de gestión de seguridad

y salud en el trabajo en actividades de minería subterránea; el competente es el Ministerio del Trabajo a través de las direcciones territoriales de trabajo, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 32 de la Ley 1562 de 2012; para lo anterior, se tendrá en cuenta los Página 10 de 16

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sanción no exime al infractor de la obligación de ejecutar las obras dirigidas a su