PGN - NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Aplicabilidad jurisprudencial de la Corte Constituc

Concepto 058 - 2011 - 104702 Bogotá D.C., 4 de abril de 2011 CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Con acto administrativo modifica la distribución de las cuotas NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Instaurada por la persona lesionada en un derecho/NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Aplicabilidad jurisprudencial de la Corte Constitucional Al respecto, el artículo 85 del C.C.A. autoriza a toda persona que se crea lesionada en un derecho para que solicite la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, o que se le repare el daño, y que a esa misma acción puede acudir quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo pagado indebidamente. La Corte Constitucional ha indicado que esta acción se ejerce no sólo para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo. Esta acción sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante la misma administración. NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Requisitos de la demanda según regulación legal El artículo 137 del C.C.A. prevé los requisitos que toda demanda ante la jurisdicción administrativa debe contener, entre los cuales exige indicar “lo que se demanda”, esto es, las pretensiones solicitadas, las cuales guardan estrecha relación con la clase de acción que se persigue. En armonía con lo anterior, el artículo 138 ibídem, exige individualizar el acto cuya nulidad

se solicita y enunciar clara y separadamente las declaraciones o condenas diferentes a la declaración de nulidad. Dispone que si se trata del acto definitivo, si fue objeto de recursos en la vía gubernativa, se deberán demandar las decisiones que lo modifiquen o confirmen. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Facultad legal para imponer el tributo general/TRIBUTO-Ordenanzas y Acuerdos pueden fijar las tarifas En general, el artículo 338 ibídem, prevé que solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales, entendidas como tributos en general. En materia de tasas y contribuciones, específicamente establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de éstas, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co Expediente 18518 2 CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Facultad de los Concejos para gravar la propiedad En particular, el artículo 317 Constitucional otorga a los municipios la exclusiva facultad para gravar la propiedad inmueble, aunque ello no obsta para que otras entidades impongan la contribución de valorización.

En relación con dicha contribución, el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 estableció el ‘impuesto directo de valorización’ consistente en una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, como limpieza y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinadas exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-No es impuesto según jurisprudencia de la Corte Constitucional Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor WILLIAM GIRALDO GIRALDO Referencia: 68001233100020040086501

Radicado: 18518

Asunto: Contribución por valorización - competencia

Actor: TERMINAL DE TRANSPORTES DE BUCARAMANGA

S.A. Y PROYECTOS HOTELEROS Y TURÍSTICOS DE

COLOMBIA S.A.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000; y la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite del recurso de apelación en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. El Concejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la

Meseta de Bucaramanga - CDMB - expidió el Acuerdo N° 866 del 13 de julio de Expediente 18518 3 1998, por medio del cual estableció la contribución por valorización del proyecto ‘canalización de la quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón (Santander)’, en desarrollo del plan de acción del periodo 1998 - 2000. Mediante la Resolución N° 456 del 31 de mayo de 1999 el Director General de dicha Corporación distribuyó por primera vez la contribución, y por Resolución N° 879 de 1999 el Consejo Directivo aclaró el citado Acuerdo al precisar que al Director le correspondía definir el momento de distribución y recaudo de la contribución. El Director expidió las Resoluciones Nros. 1207 del 13 de diciembre de 1999 para dejar sin efectos la Resolución 456 mencionada, 319 del 14 de abril de 2003 para reanudar el proceso de distribución y 441 del 23 de mayo de 2003 que revocó ésta última. El 16 de julio de 2003 el Director General de la CDMB profirió la Resolución N° 640 mediante la cual distribuyó nuevamente dicha contribución, estableciendo un monto de $8.103’462.207 para distribuir, según el método de áreas y factores, previo concepto favorable de la Junta de Representantes de los propietarios de los predios beneficiados con el proyecto, así como del Concejo Directivo, correspondiéndole a las sociedades demandantes las sumas de $227’189.479 y $14’405.617, respectivamente. La CDMB confirmó la Resolución N° 640 mencionada, a través de la Resolución N°

01010 del 24 de octubre de 2003 al decidir el recurso de reposición.

2. Las sociedades Terminal de Transportes de Bucaramanga S.A. y Proyectos Hoteleros y Turísticos de Colombia S.A., demandaron la nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones Nros. 640 del 16 de julio de 2003 y 01010 del 24 de octubre de 2003, con el fin de obtener la restitución de las cuotas de contribución pagadas, actualizadas con corrección monetaria hasta la fecha del fallo y con los intereses comerciales y moratorios a que se refiere el artículo 177 del C.C.A., dentro del plazo previsto en el artículo 176 ibídem, y que se condenara a la CDMB a pagar una suma igual al valor pagado en cuotas de contribución, también con corrección monetaria e intereses remuneratorios y moratorios.

Expediente 18518 4 Citaron como quebrantados los artículos 1, 3, 6, 17, 29, 83, 113, 121, 122, 150 numeral 12, 286, 317, 338 Constitucionales; 166 de la ley 142 de 1994; 348, 349 del C. de P. Civil; 50, 51, 52; Decreto Ley 1604 de 1966; y Acuerdo 865 de 1998. En el concepto de violación expresaron que el Acuerdo 866 del 13 de julio de 1998, expedido con fundamento en el Acuerdo 865 del mismo año, (éste último proferido con base en estatutos de la CDMB) desconoce el principio de legalidad del tributo al conferirle a la CDMB atribuciones que la Constitución reserva al Congreso, a las

Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales. La ley que autorizó a las CAR para imponer la contribución de valorización, no determinó el sistema y el método para determinar la contribución. Señaló que la CDMB presta el servicio de alcantarillado en Bucaramanga, con lo cual se comporta como una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios que se rige por las normas que regulan este sector, sin que pueda acudir a las normas nacionales ambientales para fundamentar sus resoluciones de contribución por valorización, de donde el Concejo municipal debió autorizarla para establecer el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer el reparto de esa contribución, por tener como atribución la facultad de diseñar esquemas de financiación en los servicios públicos, mediante el sistema de valorización. Además, el proceso de las resoluciones demandadas incurrió en irregularidades relativas a la conformación de la junta de representantes de los propietarios, el análisis socio-económico de la zona del proyecto, la capacidad de pago de los contribuyentes y el estudio del beneficio de la obra.

3. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia el 12 de marzo de 2010 mediante la cual anuló las Resoluciones Nros. 640 del 16 de julio de 2003 y 01010 del 24 de octubre de 2003, y ordenó a la CDMB restituir el valor pagado por las demandantes por concepto de contribución por valorización, ajustadas de conformidad con el artículo 178 del C.C.A., dentro de los términos previstos en los artículos 176 y 177 ibídem.

Expediente 18518 5

Consideró que no procedía la prejudicialidad solicitada por la CDMB relativa a la demanda de nulidad contra el Acuerdo 865 de 1998 expedido por el Concejo Directivo de dicha entidad, porque se profirió sentencia que negó su nulidad. Señaló que la excepción de ‘inexistencia de las causales de ilegalidad’, propuesta por la demandada, formaba parte de la decisión de fondo sobre el problema jurídico planteado. Rechazó la de ‘falta de integración de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho’ invocada, con base en que no se demandaron los Acuerdos 865 y 866 de 1998 mediante los cuales el Concejo Directivo de la CDMB impuso la contribución. El a quo sustentó el rechazo en que no era necesario que la actora solicitara la nulidad de los Acuerdos mencionados, por cuanto no era un requisito para proferir una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas contra las Resoluciones demandadas. Dijo que éstas son actos de carácter particular, cuya legalidad puede estudiarse y definirse con independencia del estudio de legalidad de los citados Acuerdos en que se fundamentan. Por tal razón, no advirtió vicio alguno de nulidad que justificara invalidar lo actuado. En relación con el aspecto de fondo destacó que los elementos del tributo debían estar previamente determinados por una ley, ordenanza o acuerdo en acatamiento del principio de legalidad. Se remitió al fallo de constitucionalidad del Decreto Ley 1604 de 1996 sobre la contribución por valorización,1 mediante el cual se estableció que este Decreto no definió el ‘sistema’ ni el ‘método’ para que las autoridades

administrativas ‘nacionales’ fijaran la tarifa de dicha contribución, razón por la que no podían imponerla hasta que el congreso expidiera la norma que las faculte para ello, a diferencia de las entidades territoriales que podían fijarlos porque dicho Decreto constituye la norma habilitante para tal efecto. Estimó que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas públicas del orden nacional2 y que por ello la CDMB carecía de competencia para 1 Sentencia C-155 de 2003 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la expresión ‘nacionales’, referida a que las autoridades que tenían este carácter no podían fijar la contribución. 2 Se apoyó en el Decreto 1768 de 1994 que desarrolló el literal h) del artículo 116 de la ley 99 de 1993 y en la sentencia del 9 de junio de 2005 del Consejo de Estado, Secció n 3ª, expediente 17478. Expediente 18518 6 fijar la tarifa de la contribución de valorización a través de las Resoluciones demandadas y para expedir los Acuerdos por medio de los cuales la impuso. Añadió que si bien, la ley 99 de 1993 facultó a dichas Corporaciones para imponer, distribuir y recaudar contribuciones de valorización, no señaló el sistema y el método3 para fijar la tarifa respectiva. Y, que aun cuando el Consejo de Estado negó la nulidad del Acuerdo 866 de 1998 mediante sentencia del 29 de agosto de 2002, y del Acuerdo 865 de 1998 en sentencia del 4 de septiembre de 2008, las Resoluciones demandadas se expidieron

el 16 de julio de 2003, cuando la CDMB carecía de competencia para fijar la tarifa de valorización debido a los efectos de la sentencia del 23 de febrero del mismo año proferida por la Corte Constitucional.

4. La parte demandada interpuso recurso de apelación argumentando que al imponer la contribución obró en ejercicio de la función conferida por el artículo 31 de la ley 99 de 1993 y los estatutos de la CDMB contenidos en el Acuerdo 02 de 1995 expedido por la Asamblea de ésta misma entidad, aprobados por el Ministerio del Medio Ambiente mediante la Resolución 1489 del mismo año.

Dice que dicha imposición obedece a una función reglada y a los parámetros contenidos en el Acuerdo 865 de 1998 - Estatuto de Valorización - acorde con el artículo 317 Constitucional, siendo notorio el beneficio de la obra sobre los predios afectados con la contribución, que no fue cuestionado, ni se demostró que las demandantes no lo vayan a recibir. Tampoco es cierto, que no puedan efectuar actos de disposición sobre el predio, dado que en caso de venta, la obligación se trasladaría al nuevo propietario. Manifiesta que el Consejo de Estado avocó conocimiento de la demanda de nulidad contra el Acuerdo 865 de 1998 en única instancia, por tratarse de un acto sin cuantía expedido por una autoridad del orden nacional, y que en sentencia del 29 de agosto de 2002 negó las pretensiones por encontrarlo válido y expedido dentro de la competencia de la CDMB. Lo mismo ocurrió con el Acuerdo 866 del mismo año, 3 Definidos por la Corte como el conjunto de reglas para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los

beneficios de la misma y (iii) la forma de distribuir estos factores.(c-115 de 2003) Expediente 18518 7 mediante sentencia del 4 de diciembre de 2008, razones por las cuales las resoluciones demandadas también deben ser declaradas válidas, porque la suerte de lo accesorio sigue lo principal. Insiste en la falta de integración de la acción de nulidad, por cuanto se deben demandar los Acuerdos 865 y 866 de 1998 en que se fundamentan las Resoluciones demandadas en el presente caso. Agrega que no le corresponde al municipio señalar la contribución porque la CDMB tiene facultades para ello. No comparte la sentencia de la Corte en que se fundamentó el fallo de primera instancia4 por considerar que por sí sola no constituye jurisprudencia aplicable a todos los casos sobre la misma materia, ya que deben ser tres fallos, acorde con lo dispuesto en la ley 153 de 1887. Añade que la obra se realizó y que no puede premiarse a los propietarios que se benefician con ella, exonerándolos del pago de contribución. Que estando vigentes los citados acuerdos y habiendo sido confirmada su legalidad por el Consejo de Estado, no puede aplicarse una sentencia proferida para otro caso. Finalmente, resalta la facultad de la CDMB para imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con base en el artículo 31 de la ley 99 de 1993, de donde la nulidad del sustento jurídico de la redistribución del valor de la obra, causa un perjuicio al erario municipal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según la apelación se debe determinar la facultad legal de la CDMB para imponer,

distribuir y recaudar la contribución por valorización objeto de examen, el efecto de las sentencias de exequibilidad parcial de la facultad en cita y de legalidad de los Acuerdos en que se sustentan las resoluciones demandadas, la necesidad de demandarlos junto con éstas y, de ser el caso, el beneficio de la obra.

1. Los actos demandados. 4 Se refiere a la sentencia C-155 de 2003.

Expediente 18518 8 Se debe examinar en primer lugar, si era obligatorio demandar los Acuerdos 865 y 866 de 1998 en que se sustentan las resoluciones demandadas, para precisar si ello constituye un requisito de la demanda, dado que de ser afirmativa la respuesta, impediría un pronunciamiento de fondo por estar relacionado con el presupuesto procesal denominado demanda en forma.5 Al respecto, el artículo 85 del C.C.A. autoriza a toda persona que se crea lesionada en un derecho para que solicite la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, o que se le repare el daño, y que a esa misma acción puede acudir quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo pagado indebidamente. La Corte Constitucional ha indicado6 que esta acción se ejerce no sólo para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino que también con ella se pretende la defensa de un interés particular que ha sido vulnerado por la expedición del acto administrativo. Esta acción sólo puede ser ejercida por quien demuestre un interés específico, es decir, el afectado por el acto. Para su ejercicio se requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante

la misma administración. El artículo 137 del C.C.A. prevé los requisitos que toda demanda ante la jurisdicción administrativa debe contener, entre los cuales exige indicar “lo que se demanda”, esto es, las pretensiones solicitadas, las cuales guardan estrecha relación con la clase de acción que se persigue. En armonía con lo anterior, el artículo 138 ibídem, exige individualizar el acto cuya nulidad se solicita y enunciar clara y separadamente las declaraciones o condenas diferentes a la declaración de nulidad. Dispone que si se trata del acto definitivo, si fue objeto de recursos en la vía gubernativa, se deberán demandar las decisiones que lo modifiquen o confirmen. 5 En sentencia del 9 de junio de 2005, expediente 13714, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló que la ausencia de los presupuestos procesales de la acción (i) capacidad para ser parte, (ii) ausencia de caducidad de la acción, (iii) falta de agotamiento de la vía gubernativa y (iv)demanda en forma, conllevan un fallo inhibitorio. 6 Sentencia C-199 de 1997, que declaró exequible el artículo 85 del C.C.A. Expediente 18518 9 En el presente caso, las sociedades demandantes formularon las pretensiones de ‘nulidad y restablecimiento del derecho’, consagradas en el artículo 85 del C.C.A., contra la Resolución N° 640 expedida el 16 de julio de 2003 por el Director de la CDMB, que constituye un acto definitivo de carácter particular, en cuanto les impuso a las actoras la contribución de valorización en cuantía de $227’189.479 y

$14’405.617, respectivamente, la cual fue confirmada mediante la Resolución N° 01010 del 24 de octubre de 2003, al decidir el recurso de reposición. A diferencia de los actos anteriores, por medio del Acuerdo 865, expedido el 13 de julio de 1998 el Consejo Directivo de la CDMB adoptó el Estatuto de la Contribución de Valorización, con fundamento en la ley 99 de 1993, y mediante el Acuerdo 866 expedido en la misma fecha, decretó dicha contribución en relación con el proyecto ‘Canalización Quebrada la Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón’.7 Es decir, que se trata de actos mediante los cuales se desarrollaron las facultades conferidas por dicha ley, respecto de los que no cabe la solicitud de devolución solicitada en la demanda, porque no fijaron suma alguna de manera particular e independiente, como si lo hicieron las Resoluciones que en este caso se acusan. Como las entidades demandantes persiguen la devolución de los valores pagados por concepto de la contribución impuesta por la CDMB solamente les correspondía demandar los actos que fijaron los valores respectivos, situación que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 85 del C.C.A. Por consiguiente, carece de sustento legal la inconformidad del apelante en este aspecto y por ende se procederá al análisis del asunto de fondo.

2. La contribución de valorización.

En general, el artículo 338 ibídem, prevé que solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales, entendidas como tributos en general.8 7 Confrontar folios 2 -26, 18 – 22 y 70 – 80 c.p.

8 Sentencia C-040 de 1993 de la Corte Constitucional. Expediente 18518 10 En materia de tasas y contribuciones, específicamente establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de éstas, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En particular, el artículo 317 Constitucional otorga a los municipios la exclusiva facultad para gravar la propiedad inmueble, aunque ello no obsta para que otras entidades impongan la contribución de valorización. En relación con dicha contribución, el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 estableció el ‘impuesto directo de valorización’ consistente en una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, como limpieza y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinadas exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras. El artículo 1º del Decreto Legislativo 1604 de 1966 hizo extensivo a todas las obras de interés público que ejecutaran la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, entre otros, el impuesto de valorización establecido por la norma antes citada, y que en adelante se denominaría exclusivamente ‘contribución de

valorización’. 9 En el artículo 2° dispuso: “el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad [nacional], departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.”10 Al abordar el examen de constitucionalidad de las expresiones resaltadas,11 la Corte destacó que “La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por 9 Adoptado como legislación permanente mediante la ley 48 de 1968. 10 La expresión entre corchetes fue declarada inexequible. 11 Sentencia C-155 de 2003. Expediente 18518 11 vía general a todas las personas, sino un sector de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.” Señaló que según el inciso 1° del artículo 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble, con la finalidad de lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo. Dejó sentado que el principio de legalidad no se predica únicamente de los impuestos, sino también de cualquier tributo o contribución. Que si bien, en el caso de los impuestos, la ley, las ordenanzas o los acuerdos debían fijar sus elementos;

cuando se trataba de las tasas o contribuciones las autoridades administrativas podían fijar la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalaran el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto. Al analizar los elementos de la contribución de valorización estableció que el Decreto 1604 de 1966 no definía la tarifa, entendida más como el valor a recuperar por los gastos de la obra, pero que lo importante, a la luz del principio de legalidad, era la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre los favorecidos patrimonialmente con ella. En relación con estos aspectos, el "sistema" y "método" hacen referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos para determinarlos. Y, que así determinado el monto total que debían asumir los beneficiarios, la tarifa consistía en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos, aspecto que el artículo 338 Constitucional permitía que fuera fijado por las autoridades, previo señalamiento del ‘sistema y el método’ para tal efecto. Más ampliamente, dijo que el sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos, sino por constituir una totalidad, caracterizada Expediente 18518 12 por una determinada articulación dinámica entre sus partes. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para

determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. En cuanto al método, determinó que está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente; así, se constituye en el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. Precisamente, sobre este aspecto encontró que el citado Decreto no había definido el sistema ni el método y por ello la expresión ‘nacional’ desconocía el principio de legalidad tributaria, porque dependía entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades administrativas, lo cual suponía una evidente vulneración del citado principio si se tenía en cuenta el expreso mandato del Constituyente que es de imperativo cumplimiento (art 338 Constitución Política). Consideró que por esa razón “ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo”, a diferencia de las entidades territoriales cuyos órganos de representación popular podían señalar este procedimiento.

3. Facultad de las CAR y el sistema y método de la contribución.

La ley 99 de 1993 al crear el Ministerio del Medio Ambiente y reordenar el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente, reguló todo lo atinente a las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR.12 La Corte Constitucional las definió como entidades administrativas del orden nacional, que obedecen al concepto de descentralización por servicios, con autonomía jurídica, patrimonial y financiera, a través de las cuales el Estado ejerce

12 El Decreto 141 de 2011, expedido con base en las facultades del Decreto 20 del 7 de enero de 2011, por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social, modificó aspectos relacionados con su conformación interna y funciones, entre otros. Expediente 18518 13 competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, pues involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.13 Dentro de las funciones que dicha ley atribuyó a las CAR en el artículo 31, se encuentra en el numeral 25 la de “Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de grabarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley.” Con fundamento en ésta normatividad el Consejo Directivo de la CDMB expidió el 13 de julio de 1998 el Acuerdo 865, por medio del cual ‘adoptó el Estatuto del Sistema de la Contribución de Valorización’, indicó los proyectos financiables por este sistema, reguló la conformación de la junta de representantes de propietarios de los predios, la distribución de la contribución, el cálculo de beneficio, los métodos de distribución y el recaudo de la contribución, entre otros. Igualmente, expidió en la misma fecha el Acuerdo 866 por el cual ‘decretó la contribución de valorización’ del proyecto ‘Canalización Quebrada La Iglesia Municipios de Bucaramanga y Girón’, describió las obras, la zona de citación y

determinó el número de integrantes de la junta de representantes. Es decir, que de acuerdo con las normas constitucionales mencionadas (arts. 317 y 338) y lo previsto en la ley 99 de 1993, las CAR, y en particular la CDMB, están facultadas para establecer la contribución de valorización y decretar las obras necesarias para preservar el medio ambiente.

3. Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

La sentencia mediante la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión ‘nacional’ consagrada en el Decreto 1604 de 1966, porque esta normatividad no contenía el ‘sistema y el método’ para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, estableciendo que dicho procedimiento corría a cargo 13 Sentencia C-596 de 1998. Expediente 18518 14 del legislador, fue proferida por mandato del numeral 4° del artículo 241 Constitucional. En tal virtud, no se trata de una sentencia aplicada a título de jurisprudencia en el presente asunto, como lo menciona el apelante, ya que se originó en ejercicio del control de constitucionalidad que le impone la Carta a la Corte Constitucional, cuya decisión, en el caso de las normas declaradas inexequibles, es de obligatorio cumplimiento y hacen improcedente su aplicación como consecuencia del respectivo fallo. Por otra parte, el Consejo de Estado negó la demanda de nulidad del Acuerdo 866 que decretó la contribución, mediante sentencia del 29 de agosto de 2002 (expediente 10161) con base en que según los artículos 24, 25, 26, 27 y 31 de la Ley

99 de 1993, la ejecución de las obras a que se refería dicho acuerdo eran de competencia del Consejo Directivo, el cual