PGN - NULIDAD DE ELECCION DE ALCALDE - Carácter rogado de la justicia contenciosa administ

Bogotá D.C., Octubre 21 de 2004 Concepto No. 122 / 2005 Señores

CONSEJO DE ESTADO

Sección Quinta M.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla

E. S. D.

Referencia: Proceso número: 250002324000200400050 01

Expediente número: 3882

Actor: José Ernesto Martínez Tarquino Asunto: Apelación sentencia de fecha 18 de agosto de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda de nulidad del acto de elección del señor Carlos Arturo Bello Bonilla, como Alcalde del Municipio de Soacha, para el periodo 2004 – 2007.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda El señor José Ernesto Martínez Tarquino, actuando en nombre propio, presentó demanda de nulidad de contenido electoral ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, previos los trámites del correspondiente proceso, se

efectuaran las siguientes declaraciones: 1 “1. Que se decrete la nulidad del Acta parcial del escrutinio de los votos para Alcaldía Municipal (Formulario E-26, HOJA AG) expedido el 23 de noviembre por la Comisión municipal escrutadora de Soacha que declaró la elección del señor Luis Arturo Bello Molina como Alcalde del Municipio de Soacha (Cundinamarca), para el periodo 2004-2007, por infringir manifiestamente normas superiores. “2. Como consecuencia de la anterior declaración se cancele la respectiva credencial. “3. Se comunique a la autoridad competente para la celebración de nuevos comicios.

A) Hechos Afirmó el actor que en las elecciones del pasado 26 de octubre de 2003 se presentaron irregularidades porque la Organización Electoral, para efectos de la conformación del censo electoral, consideró las cédulas de ciudadanía expedidas que para la fecha de las elecciones no habían sido reclamadas, cédulas de militares en servicio que no podían participar en los procesos electorales y aquellas de ciudadanos cuyos derechos políticos se encontraban suspendidos por sentencia judicial. Dijo que igualmente hicieron parte del mencionado censo electoral las cédulas de ciudadanía inscritas con anticipación a la fecha de la respectiva elección (Formulario E-3), así como de aquellos ciudadanos que en muchos casos no residían en el municipio de Soacha –y que sin embargo aparecían en la lista de sufragantes (Formulario E-10) para Alcaldía y demás corporaciones-. Que el día 5 de septiembre de 2003, se presentó un escrito ante las autoridades electorales en donde se denunció el conocimiento de irregularidades en el proceso de inscripción de cedulas y en la designación por parte de la Registraduría Municipal de los 2 jurados de mesa, como no cumplir la exigencia legal de pertenecer a diferentes partidos políticos, de manera que no hubiera jurados homogéneos, así como también se solicitó a la Registradora Nacional que tomara las medidas pertinentes para evitar dichas irregularidades, pero desafortunadamente no tuvo ningún efecto. En el día de las elecciones, 26 de octubre, en los puestos 8 y 9 de la zona 2 los pliegos electorales no llegaron completos, hecho que solo se solucionó hacia el mediodía.

Al abrirse las votaciones en el municipio, en ninguna de las 504 mesas de votación dispuestas, hubo control de las tarjetas electorales porque no se numeraron ni se controlaron las tarjetas no utilizadas e inservibles. Reiteró que ni en los escrutinios de los jurados de votación, como tampoco en los municipales, se verificaron los tarjetones no marcados; tampoco la existencia de causal de anulación de los votos para alcaldía, ni la inutilización de las tarjetas no marcadas con la colocación del respectivo autoadhesivo. Los jurados de votación no se designaron cumpliendo con la exigencia legal de que pertenecieran a diferentes grupos políticos. También dijo el demandante que en algunas mesas de votación a los testigos electorales no se les permitió el ejercicio de la función. Que en el caso de la elección del Alcalde de Soacha, el proceso de contabilización, sistematización y comunicación de los resultados dejó muchas dudas porque eran las once de la noche del 26 de octubre y todavía no se informaba a la opinión ni a los candidatos cuál había sido el resultado consolidado de la votación y los boletines oficiales que comenzaron a divulgarse desde el 27 de octubre presentaban inconsistencias en el registro de la información sobre el resultado de las votaciones. 3 B) Normas violadas y el concepto de violación El actor indicó como disposiciones en las que fundó su pretensión, las siguientes:  Artículo 223, numeral segundo, del Código Contencioso Administrativo  El artículo 316 de la Constitución Política  Artículo 111 del Código Electoral  Artículo 258 de la Constitución Política El concepto de violación el actor los presentó en tres grupos o cargos:

 Irregularidades en el censo electoral, en la inscripción de cédulas y en la residencia de los sufragantes Manifestó el actor que en la formación del censo electoral se tuvieron en cuenta cédulas de ciudadanía que para la fecha de las elecciones no habían sido reclamadas, así como también cédulas pertenecientes a miembros de las fuerzas armadas y personas inhabilitadas para el ejercicio de derechos y funciones públicas, lo que contribuyó a inflar, de manera irregular, el censo, circunstancia que afectó las reglas de juego de esos procesos eleccionarios. Respecto del proceso de inscripción de las cédulas, afirmó que adoleció de vicios porque dichas cédulas irregularmente inscritas aparecieron incorporadas como aptas para votar en el formulario E-10 o lista de sufragantes. Las huellas de los inscritos no eran legibles o no pertenecían a la persona inscrita, lo que determinaba la inscripción fraudulenta de personas que no acudieron personalmente al acto de inscripción de la cédula. 4 En cuanto a la residencia de los sufragantes, se apoyó el actor en el artículo 316 de la Constitución, desarrollado por la ley 136 de 1994, y señaló que en el caso del municipio de Soacha hubo conocimiento que muchos de los que votantes que eligieron al Alcalde no residían en el municipio de Soacha.  Vicio de nulidad del acto demandado por reducción de la jornada de votación En las elecciones del 26 de octubre se presentó una reducción del horario de votación en los puestos de votación 8 y 9 de la zona 2, por circunstancias atribuibles a la

Registraduría, debido a la falta de algunos tarjetones electorales. Esa violación está demostrada por cuanto el día 26 de octubre no llego completo el kit electoral en la zona 2. En el presente asunto hubo evidencia de que efectivamente en las elecciones del 26 de octubre de 2003, se presentó una reducción del horario de votación fijado en el artículo 111 del Código Electoral, de manera que el acto administrativo demandado se produjo irregularmente porque no expresó la libre, espontánea y auténtica voluntad de las personas aptas para participar en las elecciones de autoridades locales en el municipio de Soacha; contrario sensu lo que representa el acta censurada era la expresión de una flagrante violación de las normas superiores antes reseñadas contenidas en la Constitución Política y en la legislación electoral. 5  Ausencia de control de las tarjetas electorales. Con apoyo en el artículo 258 de la Carta, el actor afirmó que los ciudadanos debían votar con tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad; en el caso concreto, dijo, las tarjetas no se enumeraron, ni se controlaron los tarjetones electorales para la elección de Alcalde, con lo cual se transgredió el artículo 258 de la C.P. Agregó que muchos de los testigos electorales acreditados por los diferentes partidos y movimientos no pudieron ejercer vigilancia durante la jornada electoral, ni tampoco en los escrutinios de la mayoría de los puestos de votación. De ahí que ni en el escrutinio de los jurados de mesa, ni en el escrutinio municipal quedó constancia de que se hubieran verificado los tarjetones registrados como votos blancos, ni la existencia real

de la causal de anulación de los 1804 votos; tampoco se verificó que a las tarjetas no marcadas se les hubiera colocado el correspondiente autoadhesivo. Si bien era cierto que se debía presumir la buena fe de los jurados de votación, la ocurrencia de irregularidades, como las reseñadas en esta demanda, podían desvirtuar esa conducta y por eso era necesario establecer el por qué aparecieron unos registros en el acta parcial de escrutinio de los votos para Alcaldía Municipal según los cuales se presentaron 6.953 votos en blanco, 1.804 votos nulos y 7.091 votos no marcados que representaron 15.848 votos.

2. Admisión de la demandan El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de auto de fecha 21 de enero de 2004, admitió la demanda y ordenó hacer las notificaciones de ley.

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3. Contestación de la demanda El señor Carlos Arturo Bello Molina, por medio de apoderado judicial, procedió a contestar la demanda y se opuso a todas las pretensiones de la parte actora, como también a sus hechos u omisiones.

Lo que afirmara el actor, en cuanto a que en el censo electoral se tuvieron en cuenta las cédulas vigentes que no habían sido reclamadas, afirmó que eran apreciaciones subjetivas y hasta temerarias, porque no se allegó ni siquiera prueba sumaria de dicha afirmación. Dijo que si el demandante notó alguna irregularidad, su deber civil era haber impugnado la inscripción de cédulas ante la Registraduría local dentro de los 5 días siguientes al vencimiento de la inscripción.

También se opuso a la confrontación de la lista de sufragantes con el censo efectuado por el DANE en el año 2003, considerando para el efecto que se trata de una prueba inconducente e impertinente, pues dicho censo fue de naturaleza experimental. En cuanto a duración de la jornada electoral, afirmó que la demora en la llegada de los tarjetones, imputable a la empresa de mensajería correspondiente, sólo afecto temporalmente a los sufragantes para elegir ediles y no sufragantes para elegir Alcalde. Respecto del hecho que no hubo control de los tarjetones electorales, afirmó que era necesario decir que la Registraduría, acompañada de la Comisión de coordinación y seguimiento, de la Comisión Escrutadora y demás autoridades involucradas en el proceso electoral, obraron con diligencia y transparencia, cuidaron del procedimiento y 7 resolvieron las quejas y recursos interpuestos, de tal manera que documentalmente no es posible rebatir lo contrario. En cuanto a los jurados de mesa y vigilancia en las mesas de votación, se dijo que carecía de una argumentación medianamente seria y que era totalmente subjetiva. Sobre los escrutinios de mesa y comunicación de resultados, manifestó que eran apreciaciones personales, presuponiendo hechos alejados de la realidad objetiva lo que sería absurdo pretender que fueren convalidados a través de una acción judicial. Propuso como excepciones, las siguientes: La de inepta demanda porque los hechos no guardaban relación con las pretensiones de la demanda, ni con la realidad de los hechos ni con los fundamentos de derechos invocados. La de incongruencia entre las causales de nulidad invocadas frente a los hechos.

Inexistencia, pues en ninguna parte se apreciaba que los hechos base de la presente demanda encajaran con las causales invocadas como de nulidad, por lo que era difícil que se concluyera que los hechos que dan base a la solicitud de nulidad.

4. Coadyuvancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoció a la señora Nesmy Emírida Rojas Díaz como coadyuvante, por medio de auto fechado el día 29 de abril de 2004.

8 Los hechos y fundamentos de la intervención adhesiva se fundaron en similares hechos a los de la demanda. Con todo fue complementada diciendo que esos hechos irregulares era lo que la jurisprudencia había denominado nulidad objetiva, porque se refirieron a las alteraciones para afectar las actas electorales.

5. Alegatos de conclusión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de auto de fecha 3 de mayo de 2005, corrió traslado a las partes para alegar en conclusión por el término de 5 días.

La parte actora reiteró los cargos formulados en la demanda y agregó que en relación con la prueba pericial practicada, ésta reflejó irregularidades en la inscripción de las cédulas, existiendo muchas probabilidades de que por lo menos del 51% del total de universo de cédulas inscritas para votar en la elección del 26 de octubre de 2003 en Soacha, pudieron presentar anomalías. También que se podía predicar la expedición irregular del acto declaratorio de la elección de Alcalde, debido a las múltiples fallas que presentó el proceso eleccionario en Soacha, como lo fue no haber preparado a los jurados de votación, no tener

organizado el traslado de las urnas después de los escrutinios de mesa, no controlar las tarjetas electorales sobrantes el autoadhesivo y haber demorado la entrega de información sobre los resultados de la jornada. El 100% de los cotejos realizados mostraron la existencia de las siguientes novedades respecto de las cédulas inscritas: canceladas por muerte; baja por perdidas de derechos políticos; el número de cédulas no correspondía etc. demostrándose la 9 existencia de elementos apócrifos como son los actos de inscripción de cédulas reflejadas en el formulario E-3. En cuanto al debido proceso electoral, señaló como violado el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo al haberse impedido a los testigos electorales el ejercicio de la vigilancia de los comicios del 26 de octubre de 2003, de lo cual era demostrativa la prueba testimonial. El demandado afirmó que en cuanto a las novedades en los cotejos por reseñas dactilares, aquellas sobre las cuales fue imposible su cotejo, lo que de ninguna manera podría afectar la elección, por ser el número del barrido de muestra irrisorio y, por lo tanto, inocuo. Era claro, entonces, que no le asistía responsabilidad a ninguno de los candidatos. Respecto del informe por la Dirección Nacional de Identificación, adujo falta de conducencia del mismo, en la medida en que el porcentaje de la muestra aleatoria en nada afectaba la situación de los candidatos al cargo de Alcalde Municipal de Soacha. Por lo demás, afirmo que los hechos no guardaban relación con las pretensiones de la demanda, ni con realidad objetiva de los hechos, ni tampoco con los fundamentos de

derecho invocados; así mismo en ninguna parte se apreció que los hechos encajaran medianamente con las causales invocadas como de nulidad. Por último, solicitó declarar la caducidad de la acción, porque la oportunidad para demostrar una eventual irregular inscripción de cédulas, al tenor del artículo 78 del 10 Código Electoral, ya había precluido, en la medida que disponía sólo de los 5 días siguientes al vencimiento de la inscripción, para impugnar esa actuación. El Procurador Segundo Judicial Administrativo, dentro de la oportunidad legal, afirmó que se debían desestimar las súplicas de la demanda porque hubo caducidad de la acción, pues al momento de la presentación de la demanda (Enero 13 de 2004), la acción se hallaba caducada, pues los 20 días consagrados en el artículo 136-12 del Código Contencioso Administrativo para incoarla se cumplieron el 22 de diciembre siguiente y la notificación de la elección debía entenderse surtida el mismo día de la audiencia según lo preceptúa el artículo 325 del Código de Procedimiento Civil.

7. Fallo del Tribunal El Tribunal, en providencia del 18 de agosto del 2005, declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado y denegó las pretensiones de la demanda porque analizados los hechos propuestos y la prueba de los mismos que se allegaron al proceso, se tiene que ninguno de los cargos de nulidad esgrimidos fue demostrado.

Frente a los cargos de nulidad formulados, expresó el juez de primera instancia, que no era viable aceptar los razonamientos hechos por el actor cuando afirmó que era muy probable que el 51% del total del universo de inscritos para votar en dichas elecciones

pudieran presentar irregularidades, en la medida en que fue un planteamiento apenas hipotético, que no fue demostrado en el proceso. En cuanto a la trashumancia electoral, la Sala desestimó lo plantado por el actor, porque era absolutamente necesario que se probara que los ciudadanos inscritos en el censo electoral no residían en ese municipio, que esos ciudadanos votaron en el 11 municipio y que el número de votos cuestionados fuere de tal magnitud que alterara el resultado electoral. En cuanto a la reducción de la jornada electoral, se dijo que no se presentó irregularidad alguna en materia de la entrega de los respectivos formularios electorales, por lo que aquel hecho no supuso limitaciones al derecho del voto a los ciudadanos de Soacha para la elección de Alcalde Municipal. Con respecto a la ausencia de control de las tarjetas electorales, no tenía vocación de prosperar, en la medida en que existió ausencia total de material probatorio, que hubiere permitido concluir la existencia de ese suceso en la jornada electoral del 26 de octubre. En cuanto a la violación del debido proceso electoral, por restricciones que habrían sufrido los testigos electorales en la jornada del 26 de octubre de 2003, que se sustentó en los testimonios que no fueron objeto de tacha por la parte demandada, manifestó que de la prueba testimonial se podía inferir que no existió ningún impedimento o dificultad que cercenara a los testigos electorales ejercer su misión, circunstancia que conducía, necesariamente, a desestimar este otro cargo aducido por la parte demandante. Finalmente, el Tribunal consideró que aunque sed hubieren demostrado ciertas inconsistencias relativas a la falta de congruencia de las inscripciones, una vez se

cotejaron las reseñas de los formularios E-3 (Inscripción para la elección) con el archivo nacional de identificación, las mismas no ostentaban el suficiente grado y entidad para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo acusado. 12

8. Recurso de apelación El demandante presentó recurso de apelación para obtener la revocatoria del fallo de primera instancia. Insistió en la irregularidad en el censo electoral y de las inscripciones, que argumentó en los mismos términos que en la demanda y agregó que el motivo principal de la inconformidad era que el Tribunal hubiere tenido en cuenta solamente los resultados de la muestra aleatoria sobre los 5.335 cotejos y no los 6.133 casos de imposible cotejo. El actor, basándose en el artículo 78 del Código Electoral, afirmó que las 6.133 reseñas no pudieron ser cotejadas porque estaban incompletas como se podía verificar en el respectivo E-3, de tal manera, que correspondían a situaciones que no solamente constituían una omisión del requisito legal de legibilidad sino que podían encerrar comportamientos de simulación u ocultamientos de la identificación de quienes hicieron esas inscripciones. Estas circunstancias permitían anular esos registros, bien fuere bajo la causal 2ª. del artículo 223 del C:C.A. o por violación del artículo 84 del mismo código.

También dijo el recurrente que podían estos casos por sí mismos no constituir una prueba de falsedad dolosa, pero dado el antecedente de irregularidades en las reseñas cotejadas, si eran un indicio grave de apocrifidad provocada por los funcionarios que adelantaron esta etapa preelectoral.

En cuanto a la suplantación de votantes, expresó no se compartía la decisión que el Aquo hizo respecto de esta clase de irregularidades, en el sentido que consideró que no tenía la entidad suficiente para alterar el resultado. El hecho de que se hubieran contabilizado en los puestos de votación 104 casos de inconsistencia por suplantación, 13 no justificaba la valoración aislada de esa irregularidad, porque conocidas las maniobras fraudulentas en la inscripción de sufragantes y las demás manifestaciones que se dieron de falta de transparencia, se consideraba que el acervo probatorio del expediente ameritaba un análisis en conjunto, y no individual. Con respecto a la reducción de la jornada electoral, que fue de más de cuatro horas, se afirmó lo dicho en la demanda y se agregó que tomando como base los hechos que recortaron la jornada electoral y haciendo un ejercicio de interpretación de las normas que con ellos se violaron, este hecho constituía una irregularidad que viciaría de nulidad los registros electorales de aquellas mesas de votación, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia como la producida el 16 de agosto de 2002. En consecuencia, los registros electorales correspondientes a dichas mesas de votación, se consideraron irregularmente expedidos, en la medida en que la jornada electoral prevista en el artículo 111 de C.E. fue recortada, sin justificación válida, lo que entrañaba el desconocimiento del debido proceso que legalmente obligaba y, además, transgredió los artículos 40 de la carta y 258 íbidem. Esta disminución del tiempo para votar implicó la ilegítima restricción de uno de los más importantes derechos en un estado democrático de derecho, y tuvo directa incidencia en el resultado electoral en los

comicios para concejo, resultado que pudo haber sido distinto al obtenido. En relación con la nulidad por violación al debido proceso electoral, afirmó que, como se trata de establecer la validez del acto de elección del Alcalde de Soacha, el hecho de impedir que los testigos electorales acreditados ante la Registraduría por los diferentes movimientos políticos pudieran ejercer plenamente sus derechos de vigilancia de los 14 comicios del 26 de octubre de 2003, viciaba el acto declaratorio de la elección, por violación del principio constitucional del debido proceso y por incumplir el mandato constitucional y legal de rodear de garantías a los partidos y candidatos en contienda.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO De manera previa a la consideración del asunto fondo, resulta pertinente analizar las excepciones que propusiera el apoderado de la parte opositora.

1. De las excepciones propuestas A) Inepta demanda Solicitó la parte demandada que se declarara la ineptitud de la demanda con fundamento en la consideración de que los supuestos de hecho que señalaba el actor en su demanda no guardaban relación con la pretensión.

Sea lo primero advertir que la ineptitud de la demanda es una excepción de carácter previa, que como tal no tiene cabida en el proceso contencioso administrativo, no obstante lo cual se impone su consideración bajo el concepto de impedimento procesal. Considera esta Agencia del Ministerio Público que la excepción propuesta no está llamada a prosperar, en primer término, porque el supuesto al que aludió el opositor no

se encuentra enlistado dentro de las excepciones que refiere el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al asunto por razón de la remisión que consagra el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, de conformidad con el cual en los 15 aspectos no contemplados en el Código Contencioso Administrativo se aplican las disposiciones del Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, constituye un requisito de la demanda, que se impone al actor el señalamiento del supuesto de hecho en que funda su pretensión, y de su precisión y demostración dependerá la prosperidad o no de la pretensión, por manera que si los hechos que refiere el actor en su libelo no tienen relación alguna con la pretensión, o no resultan congruentes, las consecuencias derivadas de este hecho las asume el actor como propias. B) Incongruencia entre las causales de nulidad invocadas frente a los hechos. Inexistencia Afirmó la demandada que los hechos no encajaban en ninguna de las causales que invocó el actor en pro de su petitum de nulidad. Esta excepción, en consideración de este Despacho, tampoco está llamada a prosperar. Es claro que en la demanda el actor debe precisar los hechos, las normas infringidas y las causales en las que funda su pretensión. La inobservancia de estos supuestos hace inepta la demanda y la proposición de los mismos en forma indebida, con carencia de congruencia tornaran inane la pretensión y esta consecuencia la asume como propia el actor a quien corresponde la carga de la señalización en debida forma de los hechos,

las normas violadas y la causal de nulidad invocada. 16 En el caso de autos, se encuentra que sí hubo una precisión de hechos y de fundamentos de derecho, como se observa a folios 2 a 14 del Cuaderno No. 1. Ya si éstos y aquellos fueren equivocados, será una consideración que deberá hacerse en el estudio de la demanda, por lo que no hay motivo para la prosperidad de la excepción. C) Caducidad de la acción El Agente del Ministerio Público de primera instancia solicitó que se decretara la caducidad de la pretensión, al considerar que entre la fecha de presentación de la demanda y la fecha de expedición del acto habían transcurrido los veinte (20) días a que se refiere la norma para presentar la demanda dentro del término legal. En sentir de este Despacho, esta circunstancia tampoco tiene vocación de prosperidad, habida consideración que el cómputo de los términos se efectúo de manera inadecuada, toda vez que se consideraron los días como si fueran calendario y como es sabido en el cómputo de este término, dado que el legislador no calificó los días, se sigue la regla general de conformidad con la cual se excluyen los días feriados y los de vacancia.

2. El asunto de fondo A) Consideración preliminar: El carácter rogado de la justicia contenciosa administrativa De manera previa al estudio de mérito propuesto por el actor con el ejercicio de la acción de nulidad de contenido electoral, considera esta Agencia del Ministerio Publico 17 que resulta pertinente traer a colación lo que ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con el carácter rogado de la justicia y las obligaciones que

asume y deberes que impone al actor tal consideración. La H. Sección Quinta de esa Corporación, ha señalado que: “Esta jurisdicción, en punto del control de legalidad de los actos administrativos, incluidos los de contenido electoral por supuesto, se rige por lo normado en el artículo 137 del C.C.A., en cuyo numeral 4º se precisa que la demanda debe contener “Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación” (Resalta la Sala); esto es, corre por cuanto de la parte accionante indicarle al operador jurídico cuáles fueron las normas jurídicas que en su opinión resultaron vulneradas con la expedición del acto cuestionado, deber que resulta razonable en la medida que la legalidad de un acto administrativo depende de un sinnúmero de normas, que van desde aspectos formales hasta puntos sustanciales, sin excluir desde luego la competencia que ha de tener el funcionario que lo expida. “Fue esa la razón, entre otras, que tuvo en cuenta la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad condicionada de dicho precepto, condicionamiento que no da la razón al apelante, puesto que el examen de legalidad de los actos administrativos puede desbordar el marco normativo dado en la demanda solamente si se advierte la violación o amenaza de violación de un derecho fundamental. Así discernió la Corporación: “La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas

procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de violación. En efecto: 18 Si el acto administrativo, como expresión de la voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que tenga que buscar oficiosamente la posible causal de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la limitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto

de la violación”1 “Además, el principio de la congruencia, entrelazado con el derecho fundamental al debido proceso que incluye la garantía de la defensa, obligan al juzgador a realizar el examen de constitucionalidad ceñidos al preciso marco normativo indicado por el accionante en su demanda, ya que solo así se garantiza el derecho de defensa del accionado, cuyos argumentos defensivos deben estar encaminados a desvirtuar los cargos esgrimidos en su contra; admitir que al momento de fallar se pueda acudir a disposiciones jurídicas frente a las cuales la parte demandada no tuvo la oportunidad de pronunciarse y defenderse, sería tanto como prohijar un fallo incongruente y atentatorio de los derechos fundamentales del accionad