PGN - NULIDAD - En contra de artículos del decreto1073 de 2015 por presunta vulneración de

NULIDAD-En contra de artículos del Decreto1073 de 2015 por presunta vulneración del art. 380 de la Constitución, de los principios del debido proceso, legalidad y tipicidad de sanciones en materia administrativa NULIDAD-Características y causales según regulación legal NULIDAD-Presupuestos legales necesarios para acceder a cargos debido a esta según regulación legal FACULTAD REGLAMENTARIA-Sentido y alcance de la que está prevista en el numeral 11 del art. 189 de la Constitución Política según sentencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-En el derecho administrativo sancionatorio según jurisprudencia de la Corte Constitucional ACTO ADMINISTRATIVO-Su expedición se dio con apego a disposiciones constitucionales y normativas de que trata el ordenamiento jurídico sin suponer usurpación de funciones por el Presidente y Ministro de Minas y Energía ….. considera el Ministerio Público, que la expedición del Decreto Único Reglamentario 1073 de 2015 se dio con apego a las disposiciones constitucionales y normativas de que trata el ordenamiento jurídico, sin que ello supusiera una usurpación de funciones y competencias por parte del señor Presidente ni mucho menos del Jefe de la cartera ministerial de Minas y Energía. En tal sentido, reitera el Ministerio Público que no puede prosperar el decreto de nulidad alguna, pues no se está contraviniendo ninguna norma del ordenamiento jurídico y tampoco se advierte el acaecimiento de daño concreto, lo que lleva a concluir que no hay perjuicio que resulte en violación al principio de legalidad como

tampoco constitucional. Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co J.Cruz R. Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) CONCEPTO No. 098 / 2022 Bogotá D. C., 4 de octubre de 2022 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente: Doctora Martha Nubia Velásquez Rico

E. S. D.

Expediente: 110010326000202100207-00 (67621) Medio de control: NULIDAD - LEY 1437

Actor: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Demandados: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTROS Sentido del concepto: Solicitud de DENEGAR las pretensiones de solicitud de nulidad, exceptuando los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1., literal f) y 2.2.3.5.2.2.1.4., literal a) del Decreto 1073 de 2015, sobre los cuales considera el Ministerio Público si debe prosperar la solicitud de nulidad / Potestad reglamentaria del Presidente / El contenido de los Artículos demandados no vulneran normas superiores / Potestad del Ejecutivo, vía reglamento, de dictar todos los decretos necesarios de carácter eminentemente técnicos, para consagrar todos y cada uno de los requisitos necesarios para la buena

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la prestación del servicio público (derivados del petróleo). referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación, de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 11 de octubre de 20211, el señor William Esteban Gómez Molina interpuso demanda de nulidad en contra del presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes artículos del Decreto 1073 de 2015 (se transcribe de forma literal, incluso con eventuales errores): “el parágrafo 2° (parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9., el artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. (parcial), el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. y el literal g (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.68., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.71., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. (parcial),

el parágrafo 3 (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96., el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.108., el literal b del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., los numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6., el parágrafo (parcial) y el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11. (parcial), el numeral 4° (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13., el artículo 2.2.1.1.2.2.6.15. (parcial), el artículo 2.2.1.2.1.3. y el artículo 2.2.1.2.1.5., el parágrafo 2° del artículo 2.2.1.2.2.21., los artículos 2.2.1.2.4.9. a 2.2.1.2.4.12., el artículo 2.2.1.2.4.13., 1 Índices 1 y 2 del en el registro del SAMAI 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1., y 2.2.2.6.1.1.5.1., y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4., el

parágrafo 5° del artículo 2.2.3.2.6.1.4., el literal f del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y el literal a del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4., el numeral 4° del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., el artículo 2.2.3.7.2.6., el artículo 2.2.3.7.3.3. (parcial), del Decreto 1073 de 2015 […] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía””. El actor consideró que las normas impugnadas vulneraron el artículo 380 de la Constitución Política de 1991, así como los principios del debido proceso, legalidad y tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa, contenidos en los artículos 29, 150 y 189 de la Constitución Política de 1991. En desarrollo de lo anterior señaló que, en la medida en que el artículo 380 de la Constitución Política de 1991 derogó la Carta Política de 1886, las normas que se dictaron en virtud de la segunda fuente de derecho corrieron la misma suerte y fueron derogadas. También alegó que los principios del debido proceso, legalidad y tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa se refieren a aspectos tales como la garantía de un procedimiento justo, fundado en normas preexistentes y dispuestas por el legislador. Adujo que las normas impugnadas contravinieron la reserva de ley en materia administrativa sancionatoria, pues, entre otros, el Gobierno Nacional no estaba habilitado

para crear procedimientos sancionatorios especiales en contra de las personas públicas y privadas que interactúan con el sector minero energético. En particular, se indicó que la normativa impugnada incurrió en una incompetencia por i) derogación; ii) descripción sin ley previa de la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; iii) determinación de la sanción sin ley previa; iv) determinación sin ley previa de la autoridad competente para aplicarla; y v) determinación sin ley previa del procedimiento de imposición de la sanción. Seguidamente, el actor analizó lo anterior frente a cada artículo así: - Parágrafo 2° (parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9.: se expidió sin que se describiera en la Constitución y la ley la conducta que da lugar a la sanción, ni la posible sanción, ni la autoridad competente para aplicarla. - Apartes “establecer” y “el régimen sancionatorio” del artículo 2.2.1.1.2.2.1.1.: se fundamentaron en normas que se encuentran derogadas y/o que no regularon el régimen sancionatorio de los agentes de la cadena de distribución de combustibles derivados del petróleo. Parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41.: se entiende derogado por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. - Artículos 2.2.1.1.2.2.3.65., 2.2.1.1.2.2.3.68. literal g, y 2.2.1.1.2.2.3.71.: se

fundamentaron en normas que se encuentran derogadas y/o que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. - Artículo 2.2.1.1.2.2.3.73.: se fundamentó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. - Artículos 2.2.1.1.2.2.3.96. - parágrafo 3 y 2.2.1.1.2.2.3.99 - parágrafo: se fundamentaron en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. 3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) - Artículo 2.2.1.1.2.2.3.108.: se fundamentó en normas que se encuentran derogadas y que no otorgaron la potestad al presidente para regular, sino solo para reglamentar. - Literal b) del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13.: se fundamentó en normas que se encuentran derogadas y que no determinaron la autoridad competente para aplicar sanción alguna. - Numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6.: se fundaron en normas derogadas y/o que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. - Apartes de los artículos 2.2.1.1.2.2.6.11., 2.2.1.1.2.2.6.13. numeral 4 y

2.2.1.1.2.2.6.15.: se fundamentaron en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. - Artículos 2.2.1.2.1.3. y 2.2.1.2.1.5.: se entienden derogados por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. - Parágrafo 2 del artículo 2.2.1.2.2.21.: se fundamentó en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción. - Artículos 2.2.1.2.4.9., 2.2.1.2.4.10., 2.2.1.2.4.11. y 2.2.1.2.4.12.: se fundamentaron en normas que se encuentran derogadas y/o que no previeron la conducta que da lugar a la sanción, ni la sanción, ni el régimen aplicable contra Ecopetrol, ni el procedimiento para las sanciones. - Artículo 2.2.1.2.4.13.: se entiende derogado por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. Artículos 2.2.2.6.1.1.2.1., 2.2.2.6.1.1.5.1., 2.2.2.6.1.1.6.1., 2.2.2.6.1.1.6.2., 2.2.2.6.1.1.6.3. y 2.2.2.6.1.1.6.4.: se fundamentaron en normas que no previeron la conducta que da lugar a la sanción, ni la autoridad competente para aplicar sanción

alguna, ni la sanción. - Parágrafo 5 del artículo 2.2.3.2.6.1.4.: se fundamentó en normas que se encuentran derogadas. - Literal f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y literal a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4.: no se determinó en la Constitución y la ley la autoridad competente para aplicar sanción alguna. - Numeral 4° del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5.: se entiende derogado por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. - Artículo 2.2.3.7.2.6. y aparte del artículo 2.2.3.7.3.3.: se entienden derogados por el artículo 380 de la Constitución Política de 1991. La parte demandante no solicitó pruebas, por tratarse de un asunto de puro derecho. Adicionalmente, junto con la demanda, se solicitó la suspensión provisional de las normas impugnadas, por considerarse que “de continuar ejecutándose se causa un perjuicio irremediable”. 1.2. Admisión de la demanda. - El 10 de noviembre de 2021, el despacho conocedor admitió la demanda, por encontrar reunidos los requisitos de ley, decisión que fue 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) notificada debidamente. En la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar al extremo pasivo de la litis, actuación que también se notificó. El 13 de diciembre de 2021 se publicó aviso a la comunidad sobre la existencia del proceso. 1.3. Contestaciones a la demanda 1.3.1. Ministerio de Minas y Energía. - El 16 de febrero de 2022 contestó la demanda, escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones del libelo introductorio, alegó la excepción de inepta demanda y manifestó que las normas impugnadas no incurrieron en ninguna ilegalidad. Lo anterior, teniendo en cuenta que fueron proferidas de acuerdo con las facultades establecidas en el Decreto Legislativo 1056 de 1953 y en las Leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 que, entre otras, habilitaron al Gobierno Nacional para que determinara la forma en que se llevaría a cabo la distribución de combustibles derivados del petróleo y las sanciones a que haya lugar para quienes no observen esa normativa. Adujo que los artículos impugnados se fundaron en disposiciones legales vigentes y en la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional en materia de aspectos técnicos sobre los derivados del petróleo. También precisó que otras disposiciones impugnadas se expidieron con base en las facultades extraordinarias otorgadas al presidente en las Leyes 75 de 1986 y 43 de 1987 y que también se desarrollaron aspectos concernientes a la intervención del Estado en la economía, el régimen especial de las zonas de frontera, la

protección al consumidor y aspectos ambientales con sustento en la ley. Finalmente, solicitó que se tuviera en cuenta la aplicación del “principio de flexibilidad de la tipicidad” en los artículos demandados y, además, formuló la excepción de inepta demanda "por ausencia de confrontación de los actos administrativos [...] con los preceptos constitucionales y legales”. No se aportaron pruebas junto con la contestación. 1.3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.- El 16 de febrero de 2022 contestó la demanda, escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la parte actora, por considerar que las normas impugnadas no incurrieron en ninguna vulneración de la Constitución y la ley, sino que se fundaron en la Carta Política de 1991, la Ley 155 de 1959, el Decreto 3466 de 1982, la Ley 39 de 1987, el Decreto Ley 1056 de 1953, la Ley 26 de 1989, la Ley 681 de 2001, la Ley 142 de 1994, la Ley 51 de 1986, la Ley 19 de 1990 y la Ley 56 de 1981, y se dictaron en ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente. No se aportaron pruebas, ni se formularon excepciones. 1.3.3. Ministerio de Transporte.- El 18 de febrero de 2022 contestó demanda, escrito mediante el que se opuso a las pretensiones del libelo introductorio, con sustento en que los artículos objeto de la demanda se expidieron en virtud de la potestad reglamentaria del presidente de la república y de manera conjunta con el ministerio respectivo, con base en

normas como la Ley 812 de 2003. No se presentaron pruebas, ni se formularon excepciones. 1.4. El señor William Esteban Gómez Molina se pronunció frente a la excepción de inepta demanda, propuesta por el Ministerio de Minas y Energía, frente a lo cual alegó que en el escrito inicial se individualizaron todas las normas impugnadas y frente a cada una se señaló el concepto de la violación. 1.5. La decisión sobre medidas cautelares 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) El 22 de febrero de 2022, se resolvió suspender el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015 y la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto”, incorporada en los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015. Ello dado que la primera norma no previó los elementos exigibles en materia de derecho sancionatorio y, en cuanto a las segundas disposiciones, porque se fundaron en normas derogadas. Se denegó la suspensión de las otras normas impugnadas. 1.6. Los recursos de reposición y súplica en contra de la decisión de medidas

cautelares 1.6.1. El 27 de febrero de 2022, la parte actora interpuso recurso de reposición en contra de la decisión que resolvió la medida cautelar, en el que reiteró, entre otros, que las demás disposiciones impugnadas debieron suspenderse debido a que se fundaron en normas derogadas, dado el cambio constitucional en 1991. 1.6.2. El 2 de marzo de 2022, el Ministerio de Minas y Energía presentó recurso de súplica en contra de la decisión de medidas cautelares, por considerar que las normas frente a las cuales se ordenó su suspensión se ajustaron a derecho, pues fueron desarrollo de leyes vigentes y de la potestad reglamentaria. En particular, señaló que el inciso 10 del artículo 2.2.1.1.1.9 del Decreto 1073 de 2015 está vinculado al funcionamiento del servicio público de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo (CLDP), se fundó en la Ley 26 de 1989 y se ajustó a derecho. También manifestó que la expresión “de conformidad con las normas previstas en este Decreto” contenida en los artículos 2.2.3.5.2.2.1.1. y 2.2.3.5.2.2.1.4 del Decreto 1073 de 2015 no se basó en ninguna norma derogada. 1.6.3. El 14 de marzo de 2022, se resolvió el recurso de reposición presentado por la parte actora y se confirmó la decisión impugnada. El 19 de marzo de 2022, el demandante

interpuso recurso de súplica en contra de la actuación en comento, en el que reiteró los mismos argumentos del recurso de reposición. 1.6.4. El 8 de junio de 2022, se resolvieron los recursos de súplica presentados por el Ministerio de Minas y Energía y la parte actora, en contra del auto que resolvió las medidas cautelares y el que denegó el recurso de reposición, en el sentido de revocar el ordinal primero de la primera decisión, mediante la cual se había suspendido el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015 y, en su lugar, se denegó la medida cautelar en ese punto. El segundo ordinal fue modificado y se ordenó suspender “los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del Decreto 1073 de 2015”. Ello, debido a que la Ley 697 de 2001 le concedió al Gobierno Nacional cierta facultad sancionatoria y a que la Ley 39 de 1987 también contiene un mandato habilitante en esa materia, por lo que no había mérito para suspender el inciso 10 del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.1.1.9. del Decreto 1073 de 2015. Por el contrario, se razonó que las normas en que se fundaron los literales f) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y a) del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4. del

Decreto 1073 de 2015 se declararon inexequibles, lo que justificó su suspensión provisional. 1.7. El 22 de agosto de 2022, el despacho resolvió declarar no probada la excepción previa de inepta demanda, pues no se encontró ninguna falencia en el escrito inicial, en tanto se 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) enunciaron debidamente las normas impugnadas, así como el concepto de la violación. La decisión fue notificada por estado electrónico el 30 de agosto de 2022, por lo que el término de ejecutoria corrió entre el 31 de agoste y el 2 de septiembre de 2022. 1.8. Sobre la Audiencia inicial se dijo: Mediante auto de fecha 16 de septiembre de 2022, el Despacho de la Magistrada Martha Nubia Velásquez Rico, señaló que: “En virtud de lo anterior, se configuran las causales a) y b) del numeral 1 del artículo 182A del CPACA, toda vez que la controversia gira en torno a un asunto de puro derecho, en tanto la única pretensión es la nulidad de las disposiciones demandadas, y dado que no se debe practicar ninguna prueba, pues las partes no aportaron ni solicitaron ningún medio probatorio. Como consecuencia, el despacho prescindirá de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada.

Se precisa que el demandante no aportó la norma impugnada como prueba, sino que presentó el enlace para su consulta. En virtud de la publicación del Decreto 1073 de 2015 en el diario oficial, el despacho observa que es una norma de carácter nacional y de conocimiento público, por lo que no hay lugar a su decreto como prueba, en concordancia con lo previsto en el artículo 17724 del CGP.” (Resalta y subraya del Ministerio Público) 1.9. Fijación del litigio Teniendo en cuenta los antecedentes, corresponde a esta Corporación determinar si el presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte incurrieron en una falta de competencia y en un exceso de la potestad reglamentaria, al expedir los artículos impugnados del Decreto 1073 de 2015, por haberse fundado en normas derogadas y por haberse descrito sin ley previa la sanción, la conducta o el comportamiento que da lugar a su aplicación, la autoridad competente y su procedimiento, o si por el contrario tales disposiciones se ajustaron a derecho.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si se cumplen los presupuestos legales necesarios para acceder a los cargos de nulidad de lo dispuesto en los siguientes artículos que se transcriben contenidos en el Decreto 1073 de 2015 “Por la cual medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía”; “el parágrafo 2°

(parcial) del artículo 2.2.1.1.1.9., el artículo 2.2.1.1.2.2.1.1. (parcial), el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.41., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.65. y el literal g (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.68., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.71., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.73. (parcial), el parágrafo 3 (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.3.96., el parágrafo del artículo 2.2.1.1.2.2.3.99., el artículo 2.2.1.1.2.2.3.108., el literal b del artículo 2.2.1.1.2.2.4.13., los numerales 4 y 5 del artículo 2.2.1.1.2.2.6.6., el parágrafo (parcial) y el artículo 2.2.1.1.2.2.6.11. (parcial), el numeral 4° (parcial) del artículo 2.2.1.1.2.2.6.13., el artículo 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) 2.2.1.1.2.2.6.15. (parcial), el artículo 2.2.1.2.1.3. y el artículo 2.2.1.2.1.5., el parágrafo 2°

del artículo 2.2.1.2.2.21., los artículos 2.2.1.2.4.9. a 2.2.1.2.4.12., el artículo 2.2.1.2.4.13., el artículo 2.2.2.6.1.1.2.1., y 2.2.2.6.1.1.5.1., y 2.2.2.6.1.1.6.1. a 2.2.2.6.1.1.6.4., el parágrafo 5° del artículo 2.2.3.2.6.1.4., el literal f del artículo 2.2.3.5.2.2.1.1. y el literal a del artículo 2.2.3.5.2.2.1.4., el numeral 4° del artículo 2.2.3.5.2.2.6.5., el artículo 2.2.3.7.2.6., el artículo 2.2.3.7.3.3. (parcial)), para lo cual habrá de analizarse si de la previa confrontación de dichas normas con lo dispuesto en el artículo 3802 de la Constitución Política de 1991, así como de los principios del debido proceso, legalidad y tipicidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa, contenidos en los artículos 29, 150 y 189 de la Constitución Política de 1991, puede determinar si la normativa impugnada incurrió en una incompetencia por i) derogación; ii) descripción sin ley previa de la conducta o el comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; iii) determinación de la sanción sin ley previa; iv) determinación sin ley previa de la autoridad competente para aplicarla; y

1. determinación sin ley previa del procedimiento de imposición de la sanción. 2.2. Marco jurídico 2.2.1. El medio de control de nulidad.3 Características y causales de nulidad4.

La pretensión de nulidad desarrollada en el artículo 137 CPACA5 es una acción de naturaleza objetiva, pública, popular, intemporal, general e indesistible a través de la cual cualquier persona podrá solicitar directamente o por medio de su representante, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que un acto administrativo, incurso en alguna de las causales establecidas en la ley, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial de nulidad en beneficio del ordenamiento jurídico y la legalidad6. Se califica de objetiva, en la medida en que a través de su ejercicio sólo se puede pretender la preservación del ordenamiento jurídico y el principio de legalidad7. Implica, por 2 “Artículo 380. Queda derogada la Constitución hasta ahora vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación.” 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa – Sentencia del 10 diez de octubre de 2016. Radicación: 11001032600020150016500 (55813). 4 Acápite tomado de SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Contencioso Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 134-140. Se ajustaron las referencias normativas pertinentes acorde a las disposiciones vigentes, esto es, la Ley 1437 de 2011, Código

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sin alterar la esencia de lo allí expuesto. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2003. exp. 8302, C.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola: “En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado […] En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo […] En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene erga omnes, si la decisión es anulatoria; en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora […] la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda”. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-513 de 1994, M.P.: Antonio Barrera Carbonell: “La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-15-6 y 238).” 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de mayo de 1998, exp. S719, C.P.: Juan de Dios Montes Hernández: “No procede la excepción denominada carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, porque siendo incoada la de nulidad de simple, cuyo propósito según lo establece la ley y lo repite la jurisprudencia es el control de la legalidad objetiva, interés de carácter general por esencia, cualquier persona está legitimada para ejercitarla”. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

J. Cruz R.

Expediente No. 56165 - (110010326000201600015-00) lo tanto, el desarrollo de una pretensión de carácter general dirigida a restablecer la juridicidad en interés de la comunidad y el Estado de derecho. De aquí que así mismo se predique su carácter de pública y popular, en la medida en que la preservación del ordenamiento jurídico no puede ser exclusivamente de interés de unos pocos o una carga funcional privativa de las autoridades. (…) Lo objetivo de la acción implica así mismo una especial técnica de impugnación por parte del ciudadano interesado y de análisis jurídico por el juzgador. Se trata de la confrontación entre una norma superior que se argumenta trasgredida o violentada, y un acto administrativo al cual se le atribuye la infortunada virtud de ser causante de la trasgresión o violación; confrontación de la cual debe surgir una decisión declarativa de la existencia o no de violación al ordenamiento jurídico, en caso afirmativo sancionando la manifestación

de voluntad de la administración con nulidad. (…). A partir de la anterior breve consideración, el Ministerio Público realizará el análisis correspondiente a los cargos de nulidad de las normas ya referidas. 2.2.2. Fuente normativa y jurisprudencial aplicable del tema objeto de análisis. El tema objeto de este acápite ha sido regulado en el ordenamiento jurídico colombiano, inicialmente por el Decreto 1056 de 19538 y, posteriormente, con mayor detalle, por las Leyes 39 de 19879 y 26 de 198910 –con sus modificaciones y normas complementarias11–, binomio este último en relación con el cual esta Corporación12 ha indicado que el ámbito de aplicación de la primera resulta extensivo a la segunda que la adicionó. El artículo 212 del Decreto 1056 de 1953 estableció que, dado que el transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un servicio público, las personas o entidades dedicadas a esa actividad deberán ejercitarla de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno en guarda de los intereses generales13, previsión que debe leerse en concordancia con el Decreto 381 de 201214, en particular las funciones que este le atribuye al Ministerio de Minas y Energía, entre otras, la de “[e]xpedir los reglamentos del sector para la exploración, explotación, transporte, refinación, distribución, procesamiento, beneficio, comercialización y exportación de recursos naturales no renovables y biocombustibles”. 8 “Por el cual se expide el Código de Petróleos”. Según lo recordó la sentencia C-537/98 [MP. Alfredo Beltrán Sierra] de

la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 9 de febrero de 1960 [G.J. 2221-2222. MP. Hernando Morales M.], determinó que dicho decreto corresponde a los otrora previstos en el artículo 76.11 de la Constitución de 1886, mediante el cual se conferían al gobierno autorizaciones especiales. 9 “Por la cual se dictan disposiciones sobre la distribución del petróleo y sus derivados.” 10 “Por medio de la cual se adiciona la Ley 39 de 1987 y se dictan otras disposiciones sobre la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo.” 11 Así, por ejemplo, el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”, disposición que ha sido modificada por los artículos 1 de la Ley 681 de 2001, 9 de la Ley 1430 de 2010, 173 de la Ley 1607 de 2012 y 220 de la Ley 1819 de 2016, contentiva de reglas concretas para la distribución de CLDP en los departamentos y municipios ubi