PGN - NULIDAD PARCIAL - Decreto 1805 de 2010

NULIDAD PARCIAL-Decreto 1805 de 2010 EXCENCIÓN DE IMPUESTOS-Servicios prestados dentro del territorio nacional El artículo 420 del E.T. establece el impuesto a las ventas - IVA - sobre “la prestación de servicios en el territorio nacional” y el parágrafo tercero prevé como regla general que el servicio se considera prestado en la sede del prestador, salvo las excepciones allí indicadas. Es decir, que mediante el literal e) del artículo 481 del E.T. el propio legislador estableció como exigencia para la exención del IVA en la exportación de servicios prestados en el país, que estos debían ser utilizados ‘exclusivamente en el exterior por quienes no tuvieran negocios o actividades en Colombia’. En criterio del Ministerio Público esa exigencia de la ‘exclusiva utilización del servicio en el exterior’ por quien lo contrata - persona natural o jurídica - permite otorgar el carácter de exportación al servicio contratado. Sin embargo, no puede afirmarse que un servicio contratado y utilizado en el exterior es realmente exportado y está exento del IVA, si el contratante o beneficiario del mismo tiene ‘negocios o actividades en Colombia’, puesto que por definición, la exportación del servicio implica su salida real y efectiva del país, la cual no se configuraría completamente porque aquellos nacionales con quienes el contratante extranjero tiene negocios, resultarían beneficiados del servicio y de la exención, lo cual impediría que se cumpliera la exclusividad de la utilización del mismo en el exterior por quien lo contrato y la ausencia de negocios en Colombia por parte de éste. De tal manera que cuando la norma reglamentaria establece que la exención del literal e)

del artículo 481 del E.T. no se aplica cuando el beneficiario del servicio en todo o en parte, sea la filial, subsidiaria, sucursal, oficina de representación, casa matriz o cualquier otro tipo de vinculación económica en el país, del extranjero contratante del servicio, no hace más que ratificar la exigencia prevista en la citada norma legal. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Corresponde al legislador estimular actividades que ameriten la excención El citado principio atañe a que por mandato del artículo 338 Constitucional el tributo debe ser creado por la ley, esto es, la expedida por el Congreso de la República en desarrollo de sus funciones legislativas. Igualmente, la concesión de exenciones corresponde al legislador con base en la política tributaria que traza, al evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención. POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición de decretos, resoluciones y órdenes Según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Lo anterior permite concluir que mediante la norma reglamentaria demandada el Gobierno hace posible el cumplimiento correcto de la exención prevista en la ley, pues de lo

contrario, la exención beneficiaría a quienes tuvieran negocios en Colombia a través de cualquiera de los vínculos anotados, en contra de lo dispuesto por el legislador, razón por Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado gbueno@procuraduria.gov.co Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 878750 Ext. 11932/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 18407 2 la cual la norma reglamentaria demandada no vulneró el principio de legalidad ni excedió la potestad reglamentaria. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Ponderación de cargas y beneficios entre los contribuyentes Ese principio corresponde a un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas tributarias y de los beneficios entre los contribuyentes para evitar que aquellas sean excesivas y éstos exagerados, del cual se resaltan la equidad vertical, según la cual las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida, y la equidad horizontal, referida a que las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual manera. Concepto 021 – 2011 – 12856 Bogotá D.C., 28 de enero de 2011 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor WILLIAM GIRALDO GIRALDO Referencia: 11001032700020100004000

Radicado: 18407

Asunto: Nulidad (parcial) Decreto 1805 de 2010 – Exportación de servicios exenta del IVA Actor: MARIO JOSE ANDRADE PERILLA Y OTRO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la

Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000; y en la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de única instancia en el asunto de la referencia. ANTECEDENTES Expediente 18407 3

1. La demanda.

Los ciudadanos Mario José Andrade Perilla y César Camilo Cermeño Cristancho acuden al Consejo de Estado en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A. y solicitan la nulidad del inciso 2° (en negrilla en la transcripción que se hace en seguida) del parágrafo del artículo 1° del Decreto 1805 de 2010, Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario y se modifica el artículo 6° del Decreto 2681 de 1999, del siguiente tenor: “Artículo 1°. Conforme con lo previsto en el literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario las modalidades de exportación de servicios que se consideran exentas del impuesto sobre las ventas son:

1. Los servicios prestados en Colombia para ser utilizados o consumidos exclusivamente en el exterior, por empresas o personas sin negocios o actividades en el país, sin desplazamiento del prestador o proveedor del servicio, y (…) Parágrafo. En el caso de los servicios a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, se entiende por empresas sin negocios o actividades en Colombia las empresas o personas domiciliadas o residentes en el

exterior que, no obstante tener algún tipo de vinculación económica en el país, son beneficiarios directos de los servicios prestados en el país para ser utilizados o consumidos exclusivamente en el exterior. En consecuencia, la exención del literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario a que hace referencia el numeral 1 del presente artículo, en ningún caso se aplicará cuando el beneficiario del servicio en todo o en parte, sea la filial, subsidiaria, sucursal, oficina de representación, casa matriz o cualquier otro tipo de vinculado económico en el país, de la persona o empresa residente o domiciliada en el exterior que contrate la prestación de los servicios prestados desde Colombia.” Citan como quebrantados los artículos 95 numeral 9, 13, 100, 189, 363, 338 Constitucionales; 481 del E.T.; 2 del C.C.A.; ley 1 de 1991; y el Decreto 2080 de 2000. En el concepto de violación exponen que la única interpretación armónica del artículo 481 literal e) del E.T. que precisa los bienes exentos de IVA, es que la prestación de servicios por residentes o domiciliados en el país a personas o Expediente 18407 4 empresas sin actividades en Colombia, están exentos si se utilizan exclusivamente en el exterior, la cual está sujeta sólo a los requisitos de forma del artículo 6° del Decreto 1689 de 1999 (sic), sin que se hubieran establecido restricciones sobre los servicios exportados a vinculados, teniendo en cuenta que la intención del legislador es la exención de servicios efectivamente exportados a otros países, razón por la que el decreto acusado excedió la ley al incluir el tema de la

vinculación. Indican que se vulnera el principio de legalidad porque corresponde al Congreso establecer los tributos mediante la ley, sin que el Gobierno pueda disponer medidas que la excedan al reglamentarla, como ocurrió en este caso con la norma acusada, por cuanto el artículo 481 literal e) citado, no previó ninguna prohibición ni hizo referencia a la procedencia o no de la exención del IVA en relación con los vinculados, aparte de la utilización del servicio por el beneficiario del mismo exclusivamente fuera de Colombia. También consideran vulnerados los principios de equidad y de igualdad tributaria al no conceder la exención a extranjeros vinculados con empresas colombianas así como a los extranjeros que no tienen vínculos, pues el prestador de servicios nacional, los vende al cliente para su uso en el exterior, pero no es responsable por el destinatario final de los mismos, seguimiento que resulta imposible; además, corresponde a la Administración desvirtuar la buena fe con que obra el contribuyente. Finalmente, destacan la vulneración al régimen de inversión extranjera por la desventaja en que se encontrarían los inversionistas extranjeros al no poder prestar servicios a sus relacionados sin que se genere el IVA, a diferencia de otros países, razón por la que el decreto acusado no puede dejar sin sustento el beneficio concedido en la ley, con lo cual restringe y pone en riesgo dicha inversión.

2. La contestación.

El Ministerio de Hacienda sostiene que el artículo 481 literal e) del E.T., impone como requisitos de la exención (i) la prestación del servicio en Colombia, (ii) un Expediente 18407 5

contrato escrito y (iii) la utilización del servicio exclusivamente en el exterior; que la ley dejó que el reglamento definiera los sujetos sin actividades en el país, lo cual desarrolló en el artículo 1° del decreto acusado, pues de lo contrario los vinculados económicos podrían contratar el servicio en el exterior y utilizarlo en el país; y que el inciso demandado simplemente es una conclusión que concuerda con la condición prevista en la ley para obtener la exención del IVA. Añade que no se presenta vulneración al principio de legalidad porque la demanda parte de una interpretación errada y el Gobierno desarrolló el artículo 481 literal e) del E.T. dentro de los límites que le impone la Constitución, razón por la que el inciso demandado no excedió los parámetros señalados en la ley para obtener la exención del IVA a la exportación de servicios; simplemente reiteró que no opera respecto del beneficiario que los utilice en el país. Aduce que la demanda incluye aspectos relacionados con la comprobación que hace la Administración de Impuestos sobre el servicio exportado para efectos del IVA, que no tiene relación con el aparte demandado, lo cual configura una falta de concordancia que impide un pronunciamiento de fondo, pero que en todo caso, el contrato constituye un mecanismo efectivo de control para efectos de la exención. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Procede esta Agencia del Ministerio Público a pronunciarse respecto a si el precepto acusado infringe las normas invocadas como vulneradas al prohibir la exención del IVA en la prestación de servicios, cuando el beneficiario de los mismos sea cualquier tipo de vinculado económico en el país, del contratante en el

exterior.

1. El IVA sobre los servicios y su exención.

El artículo 420 del E.T. establece el impuesto a las ventas - IVA - sobre “la prestación de servicios en el territorio nacional” y el parágrafo tercero1 prevé como 1 Adicionado por el artículo 33 de la ley 383 de 1997. Expediente 18407 6 regla general que el servicio se considera prestado en la sede del prestador, salvo las excepciones allí indicadas.2 Por su parte, los artículos 477 y siguientes del Estatuto Tributario determinan los bienes que se encuentran exentos del IVA de acuerdo con el arancel de aduanas y, en particular, en el artículo 481 literal e) prevé que conservan esa calidad “los servicios que sean prestados en el país en desarrollo de un contrato escrito y se utilicen exclusivamente en el exterior, por empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los requisitos que señale el reglamento.”(…) (Subraya esta Delegada) Del literal e) citado, se desprenden como requisitos para la exención, (i) la prestación del servicio en el país, (ii) la existencia de un contrato escrito, (iii) la utilización del servicio exclusivamente en el exterior por quien no tenga negocios ni actividades en Colombia, y (iv) el cumplimiento de los requisitos que señale el reglamento. Ahora bien, mediante el Decreto 2681 de 19993 se reglamentó el Registro Nacional de Exportadores de Bienes y Servicios, el cual dispuso en el artículo 1° que este registro era ‘indispensable’, entre otros, para la exención del IVA en la exportación de servicios a que se refiere el literal e) en cita.

En el artículo 6° establecía4 que, además de dicha inscripción, debía radicarse en la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio la declaración escrita de los contratos de ‘exportación de servicios’, previa al reintegro de divisas, la cual debía contener, entre otras, (i) información que certifique bajo la gravedad el juramento que el servicio contrato es utilizado total y exclusivamente fuera de Colombia, (ii) el valor del contrato o a reintegrar, (iii) que la empresa contratante no tiene negocios ni actividades en Colombia, (iv) que el servicio prestado está exento del IVA acorde con el literal e) del artículo 481 del E.T., (v) que no se 2 Atañen a los relacionados con (i) inmuebles, por su ubicación, (ii) por el lugar de realización material en el caso de los culturales y artísticos, carga y descarga, transbordo y almacenaje, y (iii) los ejecutados desde el exterior a favor de destinatarios ubicados en Colombia, donde se entienden prestados, respecto de los servicios allí indicados. 3 Los demandantes citan el artículo 6 del Decreto 1689 de 1999, pero el texto corresponde a ese artículo del Decreto 2681 de 1999. 4 Modificado por el Decreto 1805 de 2010, cuya norma se demanda. Expediente 18407 7 efectúa la retención en la fuente prevista en el parágrafo 1° del artículo 366-1 del E.T., y (vi) la declaración del impuesto de timbre, si es del caso. El artículo 3° del Decreto 1805 de 2010 que lo modificó, mantuvo en general los mismos requisitos, salvo la modificación al requisito relacionado en el numeral (iii)

en cuanto dispuso que la empresa contratante no desarrollara directamente negocios ni actividades en Colombia, así como en lo relativo a la declaración del impuesto de timbre, que la suprimió. Es decir, que mediante el literal e) del artículo 481 del E.T. el propio legislador estableció como exigencia para la exención del IVA en la exportación de servicios prestados en el país, que estos debían ser utilizados ‘exclusivamente en el exterior por quienes no tuvieran negocios o actividades en Colombia’. En criterio del Ministerio Público esa exigencia de la ‘exclusiva utilización del servicio en el exterior’ por quien lo contrata - persona natural o jurídica - permite otorgar el carácter de exportación al servicio contratado. Si bien la exportación está definida como la ‘salida de mercancías’ del territorio aduanero nacional con destino a otro país5, en el caso de la ‘exportación de servicios’ no hay diferencia conceptual en términos tributarios, de manera que se permite entender que los servicios son exportados solamente cuando salen de Colombia con destino a otro país. Igualmente, el servicio no sólo debe ser utilizado exclusivamente en el exterior, sino que esta exclusividad está ligada al hecho de que el beneficiario del mismo, esto es, quien lo contrató, ‘no tenga negocios o actividades en el país’. Los demandantes sostienen que el artículo 481 literal e) del E.T. se refirió solamente a que las personas o entidades contratantes del servicio en el exterior 5 Artículo 1 del Decreto 2685 de 1999 -Estatuto Aduanero-. Expediente 18407 8 lo utilizaran exclusivamente allí y no tuvieran negocios en Colombia, pero no estableció restricciones sobre los servicios exportados a sus vinculados. Sin embargo, no puede afirmarse que un servicio contratado y utilizado en el

exterior es realmente exportado y está exento del IVA, si el contratante o beneficiario del mismo tiene ‘negocios o actividades en Colombia’, puesto que por definición, la exportación del servicio implica su salida real y efectiva del país, la cual no se configuraría completamente porque aquellos nacionales con quienes el contratante extranjero tiene negocios, resultarían beneficiados del servicio y de la exención, lo cual impediría que se cumpliera la exclusividad de la utilización del mismo en el exterior por quien lo contrato y la ausencia de negocios en Colombia por parte de éste. En efecto, el hecho de tener negocios en Colombia significa que existe algún tipo de convenio o vínculo entre el contratante del servicio en el exterior y la sociedad o persona natural en Colombia para producir un resultado económico que interesa a ambos. El Código de Comercio6, al definir los casos de subordinación de las sociedades (filial o subsidiaria), prevé algunos de los casos en que se configura y, particularmente, establece que “se entiende que hay vinculación de dos o más sociedades cuando existan intereses económicos, financieros o administrativos entre ellas, comunes o recíprocos, así como cualquier situación de control o dependencia.” De tal manera que cuando la norma reglamentaria establece que la exención del literal e) del artículo 481 del E.T. no se aplica cuando el beneficiario del servicio en todo o en parte, sea la filial, subsidiaria, sucursal, oficina de representación, casa matriz o cualquier otro tipo de vinculación económica en el país, del extranjero contratante del servicio, no hace más que ratificar la exigencia prevista en la citada norma legal. El hecho de que el artículo 481 literal e) del E.T. no hubiera hecho referencia

específica respecto de esos vinculados descritos en el reglamento, no significa 6 Artículos 260 y 261. Expediente 18407 9 que estén exentos como lo sugieren los demandantes, puesto que se entiende que tales formas de vinculación son propias del extranjero que tiene negocios en el país, aspecto que tuvo en cuenta el legislador para restringir la exención del IVA a que se refiere dicha norma legal. Del citado artículo 481 literal e) no se desprende que la intención del legislador esté relacionada con la efectividad de las exportaciones, sino en favorecer a quienes no tienen vínculos económicos con Colombia para efectos de la exención, ya que en desarrollo del principio de territorialidad, el IVA se aplica a quienes realizan el hecho generador en el país, en donde se considera prestado por regla general (art. 420 numeral 3 y parágrafo 3 E.T.), de donde resultaría inequitativo aplicarlo respecto del utilizado exclusivamente en el exterior por quienes no tienen negocios en Colombia.

2. El principio de legalidad y la potestad reglamentaria.

El citado principio atañe a que por mandato del artículo 338 Constitucional el tributo debe ser creado por la ley, esto es, la expedida por el Congreso de la República7 en desarrollo de sus funciones legislativas. Igualmente, la concesión de exenciones corresponde al legislador con base en la política tributaria que traza, al evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de los impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos o con el propósito de reconocer situaciones de carácter

económico o social que ameriten la exención.8 En el presente caso, esa prerrogativa del legislador se concretó en el literal e) del artículo 481 del E.T. al consagrar como exento del IVA la exportación de servicios, con la condición de su utilización exclusiva en el exterior y la ausencia de negocios en Colombia por parte del contratante extranjero. 7 El artículo 150 de la Carta atribuye al Congreso la función de hacer las leyes y por medio de ellas establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.(numeral 12). 8 En tal sentido, la sentencia C-188 de 1998 de la Corte Constitucional. Expediente 18407 10 Ahora bien, según el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. La Corte ha señalado9 que por virtud de esa potestad el Presidente de la República está autorizado para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley, la cual se ve restringida "en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos", pues el legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al Ejecutivo el detalle.

También ha indicado que esa facultad constitucional está sujeta a la Constitución y a la ley reglamentada y que no puede en este último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir, que las normas reglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusiva la cabal ejecución de ella, pues cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbito material del reglamento. Agregó que el reglamento es entonces un complemento indispensable para que la ley se torne ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos e indica allí la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley. Ratificó10 que el único objeto del reglamento era lograr el cumplimiento y efectividad de la ley, razón por la que no le era posible al Presidente, so pretexto 9 Sentencia C-302 de 1999 de la Corte Constitucional. 10 C-509 de 1999. Expediente 18407 11 de reglamentarla, introducir en ella mutaciones o alteraciones que desvirtuaran la voluntad del legislador. En el presente caso, es evidente que fue el propio legislador quien estableció las restricciones a la exención del IVA en la exportación de servicios y que el reglamento sólo especificó aspectos de esa norma legal. En efecto, el hecho de que la norma legal (art. 481 literal e) se refiriera a que el

contratante extranjero no podía tener negocios en Colombia para tener derecho a la exención del IVA y que el reglamento (inciso 2 demandado) especificara que ésta no se aplica cuando el beneficiario sea una filial, subsidiaria, sucursal, oficina de representación, casa matriz o cualquier tipo de vinculado económico, no significa que hubiera usurpado la función del legislador. Esa clase de beneficiarios corresponden a las diversas formas en que la persona o empresa radicada en el extranjero que contrata el servicio puede desarrollar negocios en Colombia, al tenor de lo previsto en el Código de Comercio, conforme se anotó antes. Lo anterior permite concluir que mediante la norma reglamentaria demandada el Gobierno hace posible el cumplimiento correcto de la exención prevista en la ley, pues de lo contrario, la exención beneficiaría a quienes tuvieran negocios en Colombia a través de cualquiera de los vínculos anotados, en contra de lo dispuesto por el legislador, razón por la cual la norma reglamentaria demandada no vulneró el principio de legalidad ni excedió la potestad reglamentaria.

3. El principio de equidad tributaria.

Ese principio corresponde a un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas tributarias y de los beneficios entre los contribuyentes para evitar que aquellas sean excesivas y éstos exagerados, del cual se resaltan Expediente 18407 12 la equidad vertical, según la cual las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida, y la equidad horizontal, referida a que las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual manera.11 Advirtió la Corte Constitucional que la capacidad contributiva no era el único

principio a valorar en el sistema tributario, pues era necesario proteger otros valores Constitucionales como los derechos fundamentales al trabajo, a la familia, a la libertad personal, todo complementado con los principios del Estado Social, que no deben ser antagónicos a los de las libertades personales y patrimoniales, sino moderadores de ellas; y que la equidad, eficiencia y progresividad tributarias hacen alusión al sistema en su conjunto y en su contexto, no a un determinado tributo aisladamente considerado.12 De acuerdo con lo anterior, la norma reglamentaria acusada no tiene el alcance para vulnerar dicho principio, el cual es propio de las leyes que establecen los tributos, función que no fue la que se desarrolló en dicha norma.

4. La ley de inversión.

Se observa que los demandantes no señalaron en forma concreta los artículos que consideran vulnerados de la ley 1ª.de 1991 que invocan en la demanda, conforme lo exige el numeral 4° del artículo 137 del C.C.A., razón por la que no procede un pronunciamiento al respecto. En efecto, no es posible establecer las normas ni los motivos de nulidad relacionados con las mismas, con base en los cuales se debe realizar el examen de legalidad que corresponde a la presente acción, pues las consideraciones expuestas en la demanda son generales. Al juez no le está dado sustituir la obligación legal del demandante en tal sentido, en virtud del carácter de justicia rogada que rige la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual no puede tratar de establecer a cuáles artículos de esa ley se refieren a los argumentos expuestos en la demanda. 11 Sentencia C-734 de 2002.

12 Sentencia C-776 de 2003. Expediente 18407 13 Con fundamento en la exigencia legal anotada, el Consejo de Estado13 ha señalado que “(…) no es suficiente que se enumeren disposiciones, si sobre ellas no se efectúa un análisis jurídico, frente a los supuestos fácticos del proceso, vale decir, que no basta para dar cumplida la exigencia, con que el demandante enuncie las normas que a su juicio fueron quebrantadas, sino que además debe manifestar respecto de cada una de ellas, las razones por las que considera fueron infringidas. De tal suerte que, ni los poderes de interpretación de la demanda, pueden subsanar este defecto, toda vez que la jurisdicción contencioso administrativa es de naturaleza rogada y por ello al juzgador no le está permitido adicionar o corregir el libelo con conceptos no expresados por el actor, máxime cuando se pretende la nulidad de actos administrativos amparados en la presunción de legalidad, la que corresponde desvirtuar al actor.” Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, negar las pretensiones. Señores Consejeros, con toda atención, GUILLERMO BUENO MIRANDA Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado 13 Sentencia del 4 de agosto de 1995, expediente 7171, Sección Cuarta.