PGN - NULIDAD - Por falta de competencia del presidente de la república para expedir decre

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 21 de octubre de 2009 Alegato No. 115 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejera Ponente: Doctora Martha Sofía Sanz Tobón Radicado: 110010324000200700386 00

Actor: ACIET

Asunto: Acción Pública de Nulidad.

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES La Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Educación Tecnológica “ACIET”, por medio de apoderada judicial, demandó, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., se declare la nulidad del Decreto 2566 de 2003, expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones” y la Directiva Ministerial No. 18 de 18 de diciembre de 2006, expedida por la Ministra de Educación Nacional dirigida a las Instituciones de Educación Superior cuyo asunto corresponde al registro calificado. Estima el actor que el Decreto parcialmente demandado desconoce las disposiciones contenidas en los artículos 150 numerales 8 y 23; 4º, 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la Carta, por cuanto es al Congreso de la República y no al 2

Presidente o sus Ministros al que compete expedir las leyes que en materia de educación se profieran. En relación con la Directiva Ministerial 18 de 18 de diciembre de 2006, considera que ésta es violatoria de los artículos 4º, 150 numerales 1, 8 y 23; 209, 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución Política. Desarrolla el concepto de violación con fundamento en los siguientes cargos: 1.- Violación del artículo 150 numerales 8 y 23, en cuanto aún no se han expedido las leyes que en materia de educación contengan un mínimo de materialidad legislativa sobre los registros calificados y las condiciones mínimas de calidad que sirvan de fundamento o de causa al ejercicio de la potestad reglamentaria del Ejecutivo. 2.- Violación del artículo 4º de la Carta, en cuanto el decreto acusado no tiene ley que lo fundamente o le sirva de causa y su contenido es de reserva de ley. 3.- Violación de los artículos 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la Constitución Política, porque la educación está sujeta a reserva de ley que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa, en esa medida la potestad reglamentaria solo es válida dentro de un mínimo de materialidad legislativa, sin que pueda invadir la órbita del legislador. En relación con la Directiva Ministerial 18 de 18 de diciembre de 2006, considera que desconoce los artículos 4º, 150 numerales 1, 8 y 23 de la Constitución Política pues sólo corresponde al legislativo la potestad de expedir las leyes y como aún no se ha expedido la ley que en materia de educación contenga un mínimo de

materialidad legislativa sobre los registros calificados y las condiciones mínimas de claridad que sirven de fundamento al ejercicio de la potestad reglamentaria del 3 Ejecutivo, no es de competencia de la Ministra de Educación interpretar el ordenamiento jurídico y expedir normas en tal sentido. En segundo lugar, estima violados el artículo 209 de la Carta, el artículo 3º del Decreto Ley 01 de 1984 y el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 literal c, y el parágrafo, en cuanto la Directiva Presidencial no fue publicada, lo cual afecta su vigencia y oponibilidad. En tercer término, estima como violados los artículos 67, 68 y 69, 189 numeral 21 de la Constitución Política, por cuanto existe reserva legal en materia educativa y la potestad reglamentaria sólo es válida en el marco de lo que se ha denominado un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al Gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución, corresponden al legislador, según lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-852 de 2005. b.- Contestación de la demanda El Ministerio de Educación Nacional, por medio de apoderada contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y como argumentos de defensa expresó los siguientes: 1.- El Decreto 2566 de 2003, fue expedido para unificar la normatividad y los trámites sobre creación de programas académicos; dar mayor transparencia al proceso y generar trámites en los que se verifique la calidad de los programas antes que el diligenciamiento de los formatos. 2.- Se equivoca el demandante en su apreciación, pues el Ministerio de

Educación Nacional como ente rector de la política educativa expidió la directiva acusada en ejercicio de la potestad reglamentaria, derecho propio otorgado constitucionalmente al Presidente de la República, con el fin de llevar a cabo una correcta aplicación de la ley y hacer efectiva la actuación de la administración. 4 3.- La facultad reglamentaria se ha desarrollado con la observancia de lo dispuesto por el legislador. De conformidad con el artículo 189 numerales 21 y 22, corresponde al Presidente de la República el ejercicio de la inspección y vigilancia de la enseñanza y de la prestación de los servicios públicos en materia de educación superior; con arreglo a lo señalado en el artículo 33 de la Ley 30 de 1992, el Presidente de la República, mediante el decreto 698 de 1993 delegó en el titular del Ministerio de Educación Nacional la competencia de ejercer la inspección y vigilancia en relación con la educación superior y conforme con lo que el legislador previó en los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992. 4.- El legislador en ejercicio de sus competencias constitucionales artículos 31 literal h) y 32 literales a), b), c) y d) ha señalado el derrotero normativo respecto del cual debe desarrollarse el fomento, la inspección y la vigilancia en la educación superior, orientados a propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de programas académicos de las instituciones de educación superior y a velar porque la calidad de la misma esté dentro del respeto a la autonomía universitaria, libertad de enseñanza, al cumplimiento de sus fines, a la mejor formación moral, intelectual y física

de los educandos, así como a su adecuado cubrimiento. 5.- Las disposiciones acusadas fueron expedidas en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, cuya fuente de competencia además fue analizada por el H. Consejo de Estado en sentencia de 12 de junio de 2008 por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade, en demanda promovida contra el citado decreto. De acuerdo con lo previsto en los artículos 350 y 366 de la Carta, la educación hace parte del gasto público social con miras a garantizar el 5 bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, razón por la cual el Estado debe procurar, desde el orden legislativo y la Rama Ejecutiva, cumplir con este cometido. 6.- La definición, identificación y los procesos mismos que se aplican para verificar las condiciones de calidad de los programas académicos de educación superior, no son extraños a la comunidad académica, pues ellos son los referentes básicos que con ella misma se han estructurado, para que en armonía con lo que es el desarrollo de la autonomía universitaria, se de cumplimiento por parte de las autoridades respectivas. Dichas condiciones se refieren a elementos esenciales de los programas académicos, con el objeto de establecer exigencias mínimas que garanticen al estudiante recibir información con calidad y atender la función social que tiene la educación. Finalmente propone como excepción la de cosa juzgada pues a su juicio están dados los elementos para declararla probada.

En cuanto a la Directiva Ministerial 18 de 2006, estima que ella sólo se limitó a orientar a las instituciones de educación superior porque si bien se conocía lo dispuesto en la sentencia C-852 de 2005, el tema de registro calificado tiene otros fundamentos constitucionales y legales que permitían cumplir el proceso en los términos indicados en las normas vigentes, entre ellos el Decreto 2566 de 2003. Por estas razones estima que la Directiva demandada si bien no creó, modificó o extinguió derechos particulares y concretos, puede ser objeto de revisión judicial pero no existe fundamento alguno para su nulidad. La directiva fue promulgada en la página WEB del Ministerio el mismo día de su expedición, por lo tanto cumplió con la formalidad de divulgación. 6 CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende la parte actora, por medio de apoderada judicial, se declare la nulidad del Decreto 2566 de 2003, expedido por el Gobierno “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones” y la Directiva Ministerial No. 18 de 18 de diciembre de 2006, expedida por la Ministra de Educación Nacional dirigida a las Instituciones de Educación Superior cuyo asunto corresponde al registro calificado. El problema jurídico que se plantea consiste en determinar si el Presidente de la República tenía competencia para establecer las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para establecer los programas académicos de educación superior, en ejercicio de la potestad reglamentaria, así como sí la Ministra de Educación tenía atribuciones para impartir directrices a las Instituciones de

Educación Superior cuando el asunto corresponda al registro calificado. El Decreto 2566 de Septiembre 10 de 2003, “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones”, fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, y CONSIDERANDO: Que la educación superior es un servicio público de carácter cultural con una función social que le es inherente y, que como tal, de acuerdo con el Artículo 67 de la Constitución Política y el Artículo 3 de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Estado velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines mediante el ejercicio de la inspección y vigilancia y mantener la regulación y el control sobre ella. Que de acuerdo al Artículo 31 de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Presidente de la República propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de educación superior. 7 Que de conformidad con el Artículo 32 de la Ley 30 de 1992, la suprema inspección y vigilancia de la educación, se ejerce a través de un proceso de evaluación, para velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y por la adecuada prestación del servicio. Que los programas en el área de educación, según lo establecido en el Artículo 113

de la Ley 115 de 1994, deben estar acreditados en forma previa. Que el Artículo 8 de la Ley 749 de 2002 dispone que para poder ofrecer y desarrollar un programa de formación técnica profesional, tecnológica, y profesional de pregrado o de especialización, nuevo o en funcionamiento, se requiere obtener registro calificado del mismo, correspondiendo al Gobierno Nacional su reglamentación Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. Dentro de este contexto, la disposición acusada fue expedida en ejercicio de la potestad reglamentaria y específicamente en desarrollo de los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992, según los cuales: CAPITULO VII Del fomento, de la inspección y vigilancia. Artículo 31. De conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a: a) Proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía universitaria. c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de Educación Superior conforme a la ley. d) Adoptar medidas para fortalecer la investigación en las instituciones de Educación Superior y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo. e) Facilitar a las personas aptas el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al arte y a los demás bienes de la cultura, así como los mecanismos financieros que

lo hagan viable. f) Crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes. g) Fomentar la producción del conocimiento y el acceso del país al dominio de la ciencia, la tecnología y la cultura. h) Propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de Educación Superior. i) Fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en Directivos y docentes de las instituciones de Educación Superior. Artículo 32. La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la 8 presente Ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, para velar por: a) La calidad de la Educación Superior dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. b) El cumplimiento de sus fines. c) La mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. d) El adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior. e) Que en las instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus fundadores. Por consiguiente, quien invierta dineros de propiedad de las entidades aquí señaladas, en actividades diferentes a las propias y exclusivas de cada institución será incurso en Peculado por Extensión.

f) Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente. El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente Ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación. Artículo 33. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Educación Nacional todas las funciones señaladas en los artículos 31 y 32 de la presente Ley. La suprema inspección y vigilancia de las instituciones de Educación Superior será ejercida por el Gobierno Nacional con la inmediata asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), de acuerdo con las disposiciones de la presente Ley y con la cooperación de las comunidades académicas, científicas y profesionales, de las entidades territoriales y de aquellas agencias del Estado para el desarrollo de la Ciencia, de la Tecnología, del Arte y de la Cultura.

El único cargo de la demanda: 1.- Falta de competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto acusado, porque de acuerdo con la Carta Política la regulación de la educación superior está sujeta a reserva legal.

De conformidad con lo establecido en los artículos 150 numeral 4, 151 y 288 de la Constitución Política, corresponde al Congreso hacer las leyes. El artículo 67 de la

Carta señala en el inciso quinto: 9 Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” En desarrollo de estas disposiciones se expidió la Ley 30 de 1992, que en el artículo 3º dispone que corresponde al Estado velar por la calidad de la educación mediante el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia. En sentencia C-782 de 2007, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «el Gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de educación superior», contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, con efectos diferidos hasta el 16 de diciembre de 2006. Consideró la Corte que en esta materia no existen parámetros legales generales, básicos y fundamentales respecto del registro calificado, los estándares mínimos de calidad, los exámenes de calidad y las instituciones de educación superior que puedan orientar la labor reglamentaria y de inspección y vigilancia del Ejecutivo. Al respecto señaló: “7.3 En este orden de ideas, concluye esta Sala, que lo que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 es delegar la regulación íntegra de las materias de que trata este

artículo al Gobierno Nacional, ya que no existe un referente mínimo legal sobre los asuntos en cuestión, lo cual connota una mayor gravedad por tratarse en este caso de una regulación requerida en materia de un servicio público, regulación legal básica que es necesaria para que pueda proceder con posterioridad y de conformidad con los parámetros constitucionales ya analizados, tanto la reglamentación de dichas materias por parte del Ejecutivo, como la inspección y vigilancia de las materias en educación de que trata el artículo demandado. Considera así esta Corte, que la habilitación que consagra el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional reglamente en su totalidad lo relacionado con el registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior, constituye una habilitación irregular e indebida, por cuanto como se ha anotado, no existe un referente legal mínimo y suficiente a partir del cual dicha reglamentación pueda llevarse a cabo y, en ese sentido, traspasa íntegramente al Ejecutivo la competencia de regulación general en esas materias sobre educación superior, las cuales corresponden al Congreso de la República, de conformidad con 10 la cláusula general de competencia legislativa y de la reserva general de ley por tratarse de un servicio público. Considera la Corte que esta transferencia inconstitucional no puede justificarse argumentado la facultad de inspección y vigilancia de la enseñanza y de los servicios públicos, conferida al Presidente de la República por los numerales 21 y 22 CP, que como se analizó, se encuentra

limitada al control de la conformidad con la Ley; ni argumentando el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente por el numeral 11 del artículo 189 CP, por cuanto esta potestad presupone la fijación de unos criterios y parámetros legales mínimos y esenciales definidos previamente por el Legislador. Por el contrario, considera la Corte que el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 da lugar a una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Gobierno Nacional. Por consiguiente, la delegación que hace el artículo 8 de la Ley 749 de 2002 para que el Gobierno Nacional realice la reglamentación en relación al registro de programas académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, resulta contraria a la Constitución Política y en razón de ello esta Corte la declarará inexequible”. Es un hecho cierto que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 8 de la Ley 749 de 2002, y que dicha norma servía de fundamento parcial del acto acusado. Sin embargo, es evidente que existen otras disposiciones que también sirvieron de fundamento para la expedición del decreto demandado, específicamente los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992, en los cuales el legislador contempló la acreditación y el registro de los programas como mecanismos para garantizar la calidad de la educación, y reiteró en el artículo 31 literal h) que compete al Presidente de la República propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las Instituciones de Educación Superior.

Dentro de este contexto normativo y jurisprudencial, a juicio de esta Agencia del Ministerio Público, el Presidente de la República sí tenía competencia para expedir el Decreto 2566 de 2003, en desarrollo de la Ley 30 de 1992 y en ejercicio de la potestad reglamentaria, así como de su función de inspección y vigilancia de la educación derivada de los artículos 67 y 189 numeral 21 de la Constitución Política. En estos términos, estima esta Procuraduría Delegada que el cargo de la demanda contra el Decreto 2566 de 10 de septiembre de 2003 no está llamado a prosperar. 11 Respecto de la excepción de cosa juzgada planteada por la entidad demandada, estima esta Agencia del Ministerio Público que en el proceso radicado con el número 200300492 001 que culminó con sentencia de 12 de junio de 2008, con ponencia del Consejero Camilo Arciniegas Andrade, el cargo de incompetencia se fundó en inexistencia de norma legal que sirviera de fundamento para la expedición del Decreto 2566 de 2003, en el presente caso, la causa petendi radica en que el Ejecutivo violó el principio de reserva legal en materia de educación, esto es, se arrogó la competencia del legislador, pues si bien resultan aplicables los argumentos relacionados con la potestad reglamentaria traídos en dicha sentencia, el fundamento de la demanda resulta distinto. (artículo 175 del C.C.A.). En esa oportunidad el Consejo de Estado señaló frente al ejercicio de la potestad reglamentaria:

Por sentencia C-852 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «y profesional de pregrado», contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 y difirió los efectos de su fallo hasta el 16 de diciembre de 2006, por considerar que esa expresión habilitaba al Gobierno para regular el registro calificado de los programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de las instituciones universitarias de educación, aspecto no comprendido en el ámbito material de la habilitación conferida. Dijo la Corte: «[…] Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11º del artículo 189 Superior, corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes. De este modo, toda regulación legislativa cuyo contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular transferencia de competencias legislativas al Gobierno, contraria a la Constitución. (…) En el presente caso, la norma que se ha encontrado contraria a la Constitución defería al gobierno la regulación del registro de programas académicos

de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior. Es claro que, por un lado, tal como se pudo constatar por la Corte, en desarrollo de esa habilitación se han expedido un conjunto de disposiciones reglamentarias y, por otro, las materias sobre las cuales versa la habilitación reguladora que resulta inconstitucional, se caracterizan por un alto dinamismo que exige la actuación permanente de la potestad reglamentaria. De este modo la declaratoria de inexequibilidad con efecto inmediato de esa norma de habilitación produciría un vacío normativo y de competencias de regulación con un impacto potencialmente muy considerable sobre un aspecto tan sensible como es el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Como quiera que, de acuerdo 12 con el artículo 67 de la Constitución, corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con, entre otros fines, el de velar por su calidad, la inexequibilidad inmediata de la disposición acusada tendría un impacto constitucional muy significativo, en la medida en que generaría un vacío normativo que produciría incertidumbre en el ámbito del aseguramiento de la calidad de la educación superior y podría interferir en la función de control y vigilancia que el Estado debe ejercer sobre la materia. Encuentra la Corte que, por otro lado, en el extremo opuesto, mantener temporalmente la norma en el ordenamiento no tiene tanta gravedad, por cuanto el problema de inconstitucionalidad que se ha encontrado tiene que ver con el ámbito de las competencias de regulación en materia educativa, sin que hayan surgido cuestionamientos en torno al contenido de las normas que en ejercicio de la habilitación legislativa se hayan expedido por el

gobierno. […]»1 En estos términos, esta Agencia del Ministerio Público estima que la excepción de cosa juzgada es improcedente y el cargo único por vicio de incompetencia no está llamado a prosperar y así solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se declare. En cuanto a la nulidad planteada contra la Directiva Ministerial No. 18 de 18 de diciembre de 2006, expedida por la Ministra de Educación, dirigida a las Instituciones de Educación Superior –IES-, se ocupa del Registro Calificado y, según se desprende de su propio texto, es una “respuesta a las consultas formuladas sobre el registro calificado y su otorgamiento como requisito previo para la oferta y desarrollo de los programas académicos de pregrado y sobre lo resuelto por la Honorable Corte constitucional en sentencia C-852 de 2005”. Las consultas, según lo prevé el artículo 25 del C.C.A., sólo son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto constituyan verdaderos actos administrativos que adopten una decisión, produzcan efectos vinculantes frente a los administrados, y hayan sido publicadas. La Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad de esta disposición concluyó: En este orden de cosas, la Corte Constitucional realiza una distinción y sienta algunas pautas. Confirma, de acuerdo con la interpretación que de lo dispuesto en 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA,

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil ocho (2008), Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00492-01.

13 el inciso tercero del artículo 25 del Código Contenciosos Administrativo ofrece también el Consejo de Estado, el carácter no obligatorio de las peticiones de consulta. Los conceptos no contienen, en principio, decisiones de la administración y no pueden considerarse, por consiguiente, actos administrativos. La Corte acepta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales los conceptos emitidos hacia el interior de la administración puedan ser vinculantes. (Sentencia de la Corte Constitucional C-487 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell). En el presente caso, el acto acusado se limita a reiterar las disposiciones que corresponden al Estado en materia de inspección y vigilancia de la educación, entre otros propósitos para velar por su calidad contenidos en la Ley 30 de 1992, artículos 31 literal h) y 32 literal a), así como en el decreto reglamentario 2566 de 2003 y de acuerdo con lo resuelto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-852 de 2005, sin que ello genere efectos distintos a los previstos en las normas allí señaladas para los administrados, lo que significa que la Directiva 18 de 2006, al no tener efecto vinculante no es susceptible de control jurisdiccional, razón por la cual frente a la pretensión de nulidad de la demanda procede declarar probada la excepción de inepta demanda. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.-