PGN - NULIDAD - Por inconstitucionalidad de un acto administrativo

Procurador General NULIDAD-Por inconstitucionalidad de un acto administrativo En los juicios de constitucionalidad, categoría de la cual hace parte el juicio de nulidad por inconstitucionalidad, en rigor, no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas. En este contexto, la administración, no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo. La presunción de validez de los actos administrativos no puede sostenerse en contra del principio de supremacía de la Constitución. Además, esta presunción no es absoluta, pues en algunas circunstancias, el principio de supremacía de la Constitución da lugar a lo que en la doctrina se conoce como excepción de inconstitucionalidad y, en todo caso, la presunción se mantiene hasta tanto el tribunal competente lo anule. De otra parte, los juicios de constitucionalidad resultan del ejercicio de acciones públicas, promovidas contra la validez de determinadas normas jurídicas generales. Por lo tanto, en el caso de los actos administrativos la nulidad por inconstitucionalidad se predica sólo de los decretos de carácter general, como lo precisa el primer inciso del artículo 135 de la Ley 1437 de 2010. Para tramitar la nulidad por ilegalidad de los actos administrativos, en especial si se trata de actos de carácter particular y concreto, existen otras instituciones procesales. Bogotá, D.C. , enero 11 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011.

Actor: FERNANDO YEPES GÓMEZ.

Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO. Expediente D-8820. Concepto 5282 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 1º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano FERNANDO YEPES GÓMEZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, cuyo texto, con lo demandado en negritas, se transcribe enseguida. Procurador General Concepto 5282

LEY 1437 DE 2010

(enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

MEDIOS DE CONTROL.

ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional

en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el parágrafo demandado, al establecer que el Consejo de Estado no está limitado a los cargos de la demanda para proferir su decisión y, por lo tanto, pueda pronunciarse sobre cualquier vulneración constitucional en la que incurra la norma demandada, con la posibilidad de conformar unidad normativa con otras normas, vulnera los principios de legalidad y de justicia rogada, y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia. Aduce que esta carencia de límites precisos, desborda el marco del litigio de anulación, pone en grave riesgo la presunción de validez del acto administrativo, rompe el equilibrio entre las partes y afecta el derecho de defensa de la administración pública.

2. Problema jurídico.

2 Procurador General

Concepto 5282 Corresponde determinar si el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2010, al fijar la competencia del Consejo de Estado para decidir sobre la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo, vulnera el principio de legalidad y los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia.

3. Análisis jurídico.

El principio de justicia rogada no es un principio constitucional. Por no serlo, no puede predicarse del control de constitucionalidad que realizan la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, dentro de sus respectivas competencias. Además, el principio de supremacía de la Constitución, que sí está reconocido por la Carta, implica que el tribunal constitucional no puede dejar de aplicar el ordenamiento superior, para efectos de declarar inexequibles o nulas normas de inferior rango y jerarquía, cuando verifica su vulneración, así el actor en su falta de prolijidad no haya hecho una referencia expresa y puntual a las mismas. En los juicios de constitucionalidad, categoría de la cual hace parte el juicio de nulidad por inconstitucionalidad, en rigor, no hay partes procesales y, por tanto, carece de sentido hablar de equilibrio entre las mismas. En este contexto, la administración, no es la parte demandada, ya que lo que se demanda es la nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo. La presunción de validez de los actos administrativos no puede sostenerse en contra del principio de supremacía de la Constitución. Además, esta presunción no es absoluta, pues en algunas circunstancias, el principio de supremacía de la Constitución da lugar a lo que en la doctrina se conoce

como excepción de inconstitucionalidad y, en todo caso, la presunción se mantiene hasta tanto el tribunal competente lo anule. 3 Procurador General Concepto 5282 De otra parte, los juicios de constitucionalidad resultan del ejercicio de acciones públicas, promovidas contra la validez de determinadas normas jurídicas generales. Por lo tanto, en el caso de los actos administrativos la nulidad por inconstitucionalidad se predica sólo de los decretos de carácter general, como lo precisa el primer inciso del artículo 135 de la Ley 1437 de 2010. Para tramitar la nulidad por ilegalidad de los actos administrativos, en especial si se trata de actos de carácter particular y concreto, existen otras instituciones procesales. El tribunal constitucional, al ejercer la competencia que la Carta le otorga, establece una comparación integral entre el texto de la norma demandada y el texto de la Constitución Política, en los términos previstos en el artículo 46 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Esta comparación, si bien está orientada por los cargos de la demanda, puede ameritar acudir a otros referentes relevantes, lo cual conduce tanto a una integración argumentativa como a una integración normativa. En la primera, el tribunal considera argumentos que si bien no se desarrollan de manera explícita en los cargos, surgen del análisis de constitucionalidad y son relevantes para la decisión, como puede ser, por ejemplo, la existencia de un precedente vinculante. En la segunda, el tribunal considera normas que si bien no se demandan, son necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo, dada su relación de conexidad con las normas

demandadas, como ocurre, por ejemplo, cuando el actor demanda una palabra contenida en la ley, que no tiene sentido por sí misma y que, para tenerlo, debe ser integrada con otras expresiones normativas. Ante la novedad del código que contiene la norma demandada, cuya vigencia no ha empezado, es menester considerar lo que ocurre en los procesos de constitucionalidad que se tramitan ante la Corte Constitucional, en los cuales se decide la exequibilidad de las leyes. En la

Sentencia C-126 de 2003, la Corte precisa:

4 Procurador General Concepto 5282 Este tribunal ha sostenido que en aplicación de las normas constitucionales, pero en especial de las normas estatutarias de la administración de justicia –Ley 270 de 1996, art. 46-, la Corte Constitucional ejerce el control de las normas legales frente a la totalidad del texto de la Constitución. Ello no exige, ha dicho la jurisprudencia, que la Corte deba hacer explícitos todos y cada uno de los argumentos justificativos de su decisión. En tales casos, opera lo que la Corporación ha denominado “presunción de control integral”, según lo cual, “habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta”. En la Sentencia C-477 de 2003, la Corte agrega: Según lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten ante la

Corte Constitucional, esta Corporación al ejercer el control constitucional debe confrontar el texto acusado con la totalidad de los preceptos de la Carta Política, pudiendo fundar su decisión en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso. En este sentido también se orienta el mandato del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justiciasegún el cual “En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”1. Al partir de un supuesto teórico inadecuado y, en consecuencia, atribuir al juicio de nulidad por inconstitucionalidad, características que no le corresponden, los cargos de la demanda no encuentran soporte en la realidad. Y no lo encuentran porque la norma demandada se limita a regular la práctica que es propia de los tribunales constitucionales en desarrollo del principio de supremacía de la Constitución, y el Consejo de Estado actúa como tribunal constitucional cuando se pronuncia sobre la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional.

4. Conclusión. 1 Ver, además, las Sentencias C-174 de 2001, C-207 de 2003 y C-1194 de 2008.

5 Procurador General Concepto 5282 Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en

relación con los cargos formulados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 6