PGN - NULIDAD SIMPLE - Contra art. 2 de la resolución 4548 de noviembre de 2013 por la cua

NULIDAD SIMPLE-Contra art. 2 de la resolución 4548 de noviembre de 2013 por la cual se reglamentan artículos del Ministerio de Transporte UNIVERSIDADES PUBLICAS-Naturaleza Jurídica UNIVERSIDADES PUBLICAS-Son entes autónomos e independientes CONGRESO DE LA REPÚBLICA-Tiene competencia para expedir leyes según la Constitución Política LEGISLADOR-Tiene la facultad de expedir leyes y establecer procedimientos aplicables en materia judicial y administrativa MINISTERIO DE TRANSPORTE-Al expedir norma acusada desconoció competencia para modificar ley 1310 de 2.009 Para esta agencia del Ministerio Público, es claro que el Ministerio de Transporte con la expedición de la norma acusada desconoció la competencia para modificar la Ley 1310 de 2009, al determinar, sin competencia, que cualquier institución de educación superior o institución para el trabajo y desarrollo humano podía impartir los programas de formación técnica y académica de los agentes de tránsito. Por consiguiente, es evidente el desconocimiento de la Ley 1310 de 2009 por el acto acusado en lo demandado MINISTERIO DE TRANSPORTE-Excedió y desconoció el límite impuesto por la ley 1310 de 2.009 ….más allá de la racionalidad de la norma acusada, al ampliar el espectro de las entidades de educaciòn superior llamadas a prestar esta clase de educación, lo cierto es que el Ministerio de Transporte excedió y desconoció el límite impuesto por la Ley 1310 de 2009. En consecuencia, es claro que la mencionada cartera ministerial estaba

facultada para precisar y detallar la ley para su adecuada ejecución, en especial para determinar el pensum para esta formación, pero no para modificar la ley que buscaba hacer operativa. En ese orden, se debe entender que, en este caso, el Ministerio de Transporte tenía competencia para establecer el pensum o fijar los parámetros para su actualización, como expresamente lo indicó el legislador en la Ley 1310 de 2009, en tanto aquella estaba facultada para determinar las áreas del plan de estudio del programa académico, pero no para ampliar las instituciones de educación superior llamadas a prestar esta, en tanto el legislador determinó que solo lo fueran las universidades públicas. En consecuencia, en criterio del Ministerio Público, le asiste la razón a los demandantes al considerar que el Ministerio de Tránsito excedió sus competencias al regular un punto que era claro y preciso en la ley Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409– 11955

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Bogotá D.C., 27 de mayo de 2019 Concepto No.00012 Doctor

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Magistrado Ponente Consejo de Estado-Sección Primera

E. S. D.

RADICACIÓN NÚMERO: 110010324000-2014-00396-00

DEMANDANTE: ASOCIACIÓN SINDICAL DE AGENTES DE TRÁNSITOASAGETRANDEMANDADO: MINISTERIO DE TRANSPORTE

ASUNTO: NULIDAD SIMPLE

Respetado señor Magistrado:

Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, como Agente del Ministerio Público ante esa Sección1, presento concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda Los ciudadanos WILDER BALANTA MAÑUNGA Y HÉCTOR MAURICIO ÁLVAREZ LENIS, obrando en calidades de Presidente y Secretario de la Asociación Sindical de Agentes de Tránsito-ASAGETRAN, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, demandaron el artículo segundo de la Resolución No. 4548 del 01 de noviembre de 2013 “Por la cual se reglamenta el artículo 3 y el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1310 de 2009”, expedido por el Ministerio de Transporte. 1.2. Norma acusada Se demanda la Resolución No. 4548 del 01 de noviembre de 2013, artículo 2 “Por la cual se reglamenta el artículo 3, numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1310 de 2009”, expedido por el Ministerio de Transporte. “ARTICULO 2. Instituciones para impartir educación. La formación de qué trata el artículo 4 de la presente resolución, podrá ser impartida por instituciones de educación superior o instituciones para el trabajo y desarrollo humano, legalmente constituidas y aprobadas por la entidad respectiva.” 1.3. Cargos de violación y normas en que se fundamenta 1La Resolución No. 425 de abril 9 de 2019 suscrita por el Procurador General de la Nación, artículo 1, modificó el artículo 23 de la Resolución 017 de 2000 y otorgó a la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado la función de

intervención ante la Sección Primera, además de la Sección Quinta que ya tenía asignada. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 2 Los demandantes consideran que la norma acusada desconoce los artículos 121 y 150 de la Constitución Política. Se afirma que el Ministerio de Transporte con la expedición de la Resolución No. 4548 de 2013, específicamente el artículo 2, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al invadir la órbita constitucional del Congreso y modificar sin competencia el artículo 3° de la Ley 1310 del 26 de junio de 2009 “Por medio de la cual se unifica normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de la entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, lo que a juicio del actor constituye una vía de hecho que implica la ilegalidad de la norma acusada. 1.4. Fijación del litigio En la audiencia inicial celebrada el pasado 3 de mayo de 2019, el litigio se fijó de la siguiente manera: Si el Ministerio de Transporte con ocasión a la expedición del artículo 2° de la Resolución 4548 de noviembre 1° de 2013 “Por la cual se reglamenta el articulo 3 y el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1310 de 2009”, quebrantó los artículos 150 numeral 1° y 189, numeral 11 de la Constitución Política, por extralimitación en el

ejercicio de la potestad reglamentaria, al modificar en el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1310 de junio 26 de 2009, “mediante la cual se unifica normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de controlo vial de la entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2.1. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público analizar si con la expedición de la norma acusada desconoció el articulo 3 de la Ley 1310 de 2009 al exceder su contenido normativo. Para resolver los interrogantes planteados se propone el siguiente análisis: i) competencia del Congreso de la República en la expedición de leyes, ii) facultad reglamentaria del Ministerio de Transporte, iii), análisis de la norma demandada frente a las disposiciones legales que se consideran violadas, para finalmente iv) dar respuesta a los interrogantes planteados. 2.2. Competencia del Congreso de la República para expedir leyes. La Constitución Política estableció en el artículo 150, numeral que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas expedir Interpretar, reformar y derogar las leyes. La Corte Constitucional en sentencia C-180 de 2006, ratificó que es el legislador quien tiene la facultad de expedir las leyes y la facultad de establecer todos los procedimientos y regímenes aplicables en materia judicial y administrativa, y, por Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C.

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 3 consiguiente, goza de amplio margen de autonomía para regular esas materias y así lo estableció: «Esta corporación ha manifestado numerosas veces que con fundamento en lo previsto en los Arts. 29, 114, 150 y 228 de la Constitución el legislador tiene una libertad de configuración amplia en materia de procedimientos judiciales, siempre y cuando respete los valores y principios constitucionales y los derechos y garantías fundamentales y obre también con un criterio de razonabilidad y proporcionalidad.

En este sentido ha indicado: «Conforme lo ha sostenido la Corte en reiterada jurisprudencia, en virtud de la cláusula general de competencia contemplada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador configurar la totalidad de los procedimientos y regímenes aplicables en las actuaciones judiciales y administrativas. Para el ejercicio de dicha competencia goza de un amplio margen de autonomía y libertad de configuración política que lo legitima para evaluar y definir con independencia las etapas, características, formas, plazos, términos, y en general lo relativo a las condiciones de acceso, trámite y conclusión de esas actuaciones. (Subrayado externo).» La Constitución Política, en el artículo 150, numeral 10, dispone que el Congreso puede revestir al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.

En el caso bajo examen, la disposición acusada no fue expedida por el Presidente

de la República ni en ejercicio de su facultad reglamentaria ni de facultades extraordinarias. 2.3. Facultad reglamentaria del Ministerio de Transporte El Decreto No. 087 del 17 de enero de 2000, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias, establece en el artículo 6 numerales 6.1 y 6.3, lo siguiente: “Artículo 6°. Funciones del Despacho del Ministro de Transporte. Son funciones del Despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes: “6.1. Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos. (…), “6.3. Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.” Por su parte, la Ley 1310 de 2009, “Por medio de la cual se unifica normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 3° parágrafo primero facultó expresamente al Ministerio de Transporte para establecer el pensum para la formación técnica en materia de formación a agentes de tránsito como se desprende de la misma norma acusada. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 4 “Para efectos de la formación técnica en la materia, exigida para el desempeñarse como autoridad de tránsito y trasporte, los órganos de tránsito con jurisdicción en las capitales de departamento podrán crear escuelas no formales encargadas de dicha formación académica, con el pensum reglamentado por el Ministerio de Transporte o en su defecto para esta capacitación o la tecnología se contratará con Universidades Públicas reconocidas”. (Negrillas externas).

En el parágrafo 1° de la norma citada, se indica que el Ministerio de Transporte dentro de los seis meses siguientes a la publicación fijará los parámetros para actualizar el pénsum de capacitación, inducción, reinducción y formación técnica para ser agente de tránsito. 2.4. Análisis de la norma demandada frente a las disposiciones que se consideran violadas El objetivo principal de la Resolución No. 4548 del 1 de noviembre de 2013 hoy acusada, era determinar las áreas del plan de estudio del programa académico, técnico o tecnológico requerido para garantizar la idoneidad de los agentes de tránsito como lo señala el artículo primero. En el artículo 2 en relación con las instituciones llamadas a impartir la formación de los agentes de tránsito, señaló que esta podría ser impartida por las instituciones de educación superior o instituciones para el trabajo y desarrollo humano. Los demandantes consideran que, con esa regulación, se está modificando el inciso primero del artículo 3° de la Ley 1310 de 2009 por cuanto en esta hizo referencia a las universidades públicas reconocidas.

Para efectos de definir si la norma acusada es contraria a lo estipulado en la Ley 1310 de 2009, es necesario analizar el contenido del precepto que se dice desconocido. El artículo 3 dispone: “La actividad de Agente de Tránsito y Transporte es una profesión y como tal deberán recibir una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral, física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario. “Para efectos de la formación técnica en la materia, exigida para desempeñarse como autoridad de tránsito y transporte, los organismos de tránsito con jurisdicción en las capitales de departamento podrán crear escuelas no formales encargadas de dicha formación académica, cumpliendo con el pénsum reglamentado por el Ministerio de Transporte o en su defecto para esta capacitación o la tecnológica se contratará con Universidades Públicas reconocidas.” Como se evidencia del texto transcrito, se tiene que para efectos de la formación técnica los organismos de tránsito podrán crear escuelas no formales. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 5 La Ley 115 de 1994 reguló la educación no formal para diferenciarla de la formal como aquella que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar,

suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados propios de la educación formal. En vigencia de la Ley 1604 de 2006 su nombre se modificó a educación para el trabajo y el desarrollo humano y las certificaciones que se ofrecen por parte de estas instituciones sirven, a partir de esta ley, para demostrar los requisitos de educación técnica que se exige en el sector público para acceso a los cargos en el Estado. Ahora bien, la menciona ley señaló en su inciso final que en el evento en que dicha formación, refiriéndose a la técnica y a la académica no pueda ser prestada por escuelas no formales o para la educación para el trabajo y el desarrollo humano, lo debe ser por universidades públicas. Por su parte, la norma acusada indica que la mencionada formación podrá ser impartida por institucionaes de educación superior o instituciones para el trabajo y desarrollo humano, legalmente constituidas y aprobadas por la entidad respectiva. En principio, podría señalarse que el precepto acusado no hace más que repetir el artículo 3 de la Ley 1310 de 2009. Sin embargo, es importante indicar que, de conformidad con la Ley 30 de 1992, artículo 16, las instituciones de educación superior se dividen en i) instituciones Técnicas Profesionales; ii) instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas y iii) las universidades. En ese sentido las universidades si bien son instituciones de educación superior -IEStienen otro nivel frente a las instituciones técnicas o las instituciones universitarias o esculas tecnólogicas, y su nota característica está en la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o

disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional, artículo 19 de la Ley 30 de 1992. Igualmente, las universidades pueden ofrecer, además de programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, que no están llamadas a ofrecer las otras instituciones de educación superior. Según su naturaleza jurídica, las univerdidades se dividen en públicas y privadas. Las primeras, están constituidas o financiadas por el patrimonio público mientras las segundas por el privado. Las universidades, por mandato constitucional, artículo 60, son entes autónomos y está garantía constitucional permite señalar que las universidades públicas a diferencia de lo que ocurría en vigencia de la Constitución de 1886, no hacen parte del Ejecutivo nacional o departamental. Lo expuesto, permite advertir que la norma acusada amplió el espectro de las instituciones de educación superior -IESllamadas a prestar la formación acádemica y técnica de los agentes de tránsito en el evento en que los organismos de tránsito no pudieran crear las escuelas no formales o de Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 6 educación para el trabajo y el desarrollo, encargadas de la formación académica de los agentes de tránsito.

En efecto, mientras el legislador en la Ley 1310 de 2009 indicó que ante la

imposibilidad de crear escuelas de educación para el trabajo y el desarrollo humano creadas por los organismos de tránsito, serían las universidades públicas las llamadas a prestar la formación académica y técnica, la norma acusada amplió esa autorización a todas las instituciones de educación superior, es decir, no solo las universidades públicas sino las privadas, como las instituciones técnicas profesionales y las universitarias o escuelas tecnológicas, asunto que, sin lugar a dudas, excede lo que que señaló el legislador en la Ley 1310 de 2009, en tanto, cada una de estos entes de educación superior son diversos y, en el caso de la formación de los agentes de tránsito, el legislador decidió que, si los organismos de tránsito no podían crear sus escuelas de educación para el trabajo y el desarrollo, esa formación solo podría ser contratada con las universidades públicas. En ese sentido, más allá de la racionalidad de la norma acusada, al ampliar el espectro de las entidades de educaciòn superior llamadas a prestar esta clase de educación, lo cierto es que el Ministerio de Transporte excedió y desconoció el límite impuesto por la Ley 1310 de 2009. En consecuencia, es claro que la mencionada cartera ministerial estaba facultada para precisar y detallar la ley para su adecuada ejecución, en especial para determinar el pensum para esta formación, pero no para modificar la ley que buscaba hacer operativa. En ese orden, se debe entender que, en este caso, el Ministerio de Transporte tenía competencia para establecer el pensum o fijar los parámetros para su actualización, como expresamente lo indicó el legislador en la Ley 1310 de 2009,

en tanto aquella estaba facultada para determinar las áreas del plan de estudio del programa académico, pero no para ampliar las instituciones de educación superior llamadas a prestar esta, en tanto el legislador determinó que solo lo fueran las universidades públicas. En consecuencia, en criterio del Ministerio Público, le asiste la razón a los demandantes al considerar que el Ministerio de Tránsito excedió sus competencias al regular un punto que era claro y preciso en la ley. 2.4. Respuesta a los interrogantes planteados en la fijación de litigio Para esta agencia del Ministerio Público, es claro que el Ministerio de Transporte con la expedición de la norma acusada desconoció la competencia para modificar la Ley 1310 de 2009, al determinar, sin competencia, que cualquier institución de educación superior o institución para el trabajo y desarrollo humano podía impartir los programas de formación técnica y académica de los agentes de tránsito. Por consiguiente, es evidente el desconocimiento de la Ley 1310 de 2009 por el acto acusado en lo demandado Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 7 Por lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la Sección Primera del Consejo de Estado, acceder a las pretensiones de la demanda.

III. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta delegada del Ministerio Público solicita

declarar la NULIDAD artículo segundo de la Resolución No. 4548 del 01 de noviembre de 2013 “Por la cual se reglamenta el artículo 3 y el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 1310 de 2009”, expedido por el Ministerio de Transporte, por desconocer lo estipulado en el artículo 3 de la Ley 1310 de 2009. Del honorable Magistrado Ponente, respetuosamente. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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