PGN - NULIDAD SIMPLE - Contra el acuerdo número 005 de 2019 expedido por el concejo de gac

NULIDAD SIMPLE-Contra el acuerdo número 005 de 2019 expedido por el Concejo de Gachantivá a través del cual se prohibieron actividades de exploración, explotación minera y de hidrocarburos en ese municipio ACTO ADMINISTRATIVO-Concepto según sentencia de la Corte Constitucional AUTORIDAD MUNICIPAL-Puede desarrollar función de vigilancia consistente en tomar medidas para el control, preservación y defensa del medio ambiente, según regulación legal ENTES TERRITORIALES-Atribuciones de vigilancia ambiental de estos según regulación legal ENTES TERRITORIALES-Pueden ejercer atribución legal para inspeccionar hechos irregulares según sentencia del Consejo de Estado Así entonces, los entes territoriales, como la Alcaldía o el Concejo de Gachantivá pueden, al enterarse de actividades generadoras de contaminación en sus fuentes hídricas ejercer la atribución legal para inspeccionar los hechos irregulares e implementar sistemas de control, planes de visitas, evaluaciones, muestreos o exigencias para verificar si la explotación minera ubicada en el municipio cumple con la normativa de no contaminación y, de ser necesario, tendrá la posibilidad de imponer medidas restrictivas o sancionatorias concretas sobre los agentes generadores de la contaminación CONCEJO MUNICIPAL-No tiene derechos absolutos sobre el suelo y subsuelo del municipio/AUTORIDAD MUNICIPAL-Equivocó el mecanismo jurídico con la expedición de acuerdo municipal asumiendo atribuciones legales y constitucionales que no posee Conforme lo expuesto, este Agente del Ministerio Público considera que le asiste razón a la

parte demandante, dado que el Concejo Municipal de Gachantivá no tiene derechos absolutos sobre el suelo y el subsuelo del municipio y, por consiguiente, mal podría prohibir con una orden directa, la exploración y explotación minera y de hidrocarburos en el territorio de su jurisdicción. Para este agente del Ministerio Público, debe prosperar el contencioso objetivo de nulidad estudiado, porque la autoridad municipal ha equivocado el mecanismo jurídico, con la expedición de un acuerdo municipal, para materializar su objetivo de preservación de los recursos naturales del Municipio, asumiendo atribuciones legales y constitucionales que no tiene. Si bien la posición de las comunidades afectadas y de la región puede ser determinante para la viabilidad de proyectos de explotación y exploración minera, no es viable la injerencia directa de la población en las decisiones sobre la explotación de hidrocarburos porque se vulnerarían los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Carta relacionados con el subsuelo ACTO ADMINISTRATIVO-No es viable la expedición de este por autoridad municipal prohibiendo exploración y explotación del subsuelo NULIDAD-Debe prosperar declarándose inválido acuerdo expedido por Concejo de Gachantivá PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 1

PROCURADURÍA DELEGADA

CON FUNCIONES MIXTAS 6

CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

CONCEPTO N° 093/2023.

Bogotá, D.C., 24de mayo de 2023. Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: Dr. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

E. S. D.

Ref.: 11001-03-26-000-2019-00101-00 (64247)

Medio de control: Nulidad Simple

Actor: Agencia Nacional de Minería Demandado: Municipio de Gachantivá Alegatos de conclusión Honorable Magistrado: En mi condición de agente de la Procuradora General de la Nación para intervenir en el trámite de la referencia1,dentro del término previsto en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, procedo a rendir concepto dentro del proceso de nulidad en referencia.

Síntesis: Corresponde conceptuar en etapa de alegaciones sobre el medio de control de nulidad simple interpuesto por La Nación-Ministerio de Minas y Energía contra el Acuerdo n°. 005 de 2019 expedido por el Concejo de Gachantivá, a través del cual se prohibieron las actividades de exploración y explotación minera y de hidrocarburos en ese municipio. En este momento el acto administrativo se encuentra suspendido provisionalmente por decisión de fecha veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019) emitida por el Juez Tercero Administrativo de Tunja.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones del Ministerio Público. 3.

Conclusiones.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda. 1.1.1. Pretensión. 1.1.2. Hechos. 1.2. La defensa. 1.3.

Trámite de la solicitud de la medida cautelar. 1.4. Acumulación de procesos. 1.1 La demanda. 1 Con fundamento en las competencias previstas en los artículos 277-7 de la Constitución Política y 30-2 del Decreto Ley 262 de 2000.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 2 El medio de control se interpuso inicialmente ante los juzgados administrativos de Tunja el dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019)2, la demanda de la Agencia Nacional de Minería tiene fecha de radicación tres (3) de julio de dos mil diecinueve (2019)3. 1.1.1. Pretensión El actor solicitó4 que se declare la nulidad, en su totalidad, del Acuerdo No. 005 del 27 de febrero de 2019, "Por el cual se establecen unas prohibiciones en defensa del patrimonio ecológico, cultural alimenticio y del recurso hídrico del municipio de Gachantivá y se adoptan otras determinaciones", proferido por el Concejo Municipal de

Gachantivá - Boyacá y sancionado por su Alcalde Municipal5. 1.1.2. Hechos Sostuvo la parte demandante que, el once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018), la Corte Constitucional expidió la sentencia de unificación SU-095 de 2018, por medio de la cual se establecieron los parámetros de competencias en temas de suelo y subsuelo, que deben aplicar las autoridades del orden nacional y territorial basadas en los principios de coordinación y concurrencia6. Indicó que el día veintisiete (27) de febrero del año dos mil diecinueve (2019), el Concejo Municipal de Gachantivá - Boyacá, en cabeza del señor Presidente de dicha corporación, el doctor Rodrigo Pinilla Reyes, expidió el Acuerdo No. 005 de 2019, "Por el cual se establecen unas prohibiciones en defensa del patrimonio ecológico, cultural y alimenticio y del recurso hídrico del municipio de Gachantivá y se adoptan otras determinaciones". Señaló que el cinco (5) de marzo del año dos mil diecinueve (2019), el señor Alcalde Municipal de Gachantivá - Boyacá, el doctor Jorge Edicson Saavedra Velasco, sancionó el Acuerdo No. 005 de 2019 proferido por el Concejo. Precisó que el cinco (5) de marzo de dos mil diecinueve (2019), el Acuerdo No. 005 de 2019 se fijó en la en la cartelera de la Secretaría de la Alcaldía Municipal de Gachantivá, según constancia secretarial y al día siguiente se fijó en la en la cartelera

del Palacio Municipal, según constancia de fijación. El Acuerdo en cuestión, prescribe lo siguiente: “[P]rohibir en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá, Boyacá la realización de actividades de exploración minera, pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del patrimonio ecológico, cultural, alimenticio y del recurso hídrico del Municipio”7. 2 Folio 1 del expediente físico. Fecha visible en el expediente digitalizado en archivo PDF: D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231. 3 Revisado en SAMAI, disponible en: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx? guid=110010326000201900101001100103. 4 La misma pretensión se repite en los procesos acumulados150001333300320190007800, 15001333300820190014200 y 11001032600020190010100. 5 Folio 7 del expediente físico y página 19 del expediente digitalizado disponible en PDF: D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231. 6 Hechos coincidentes en las demandas acumuladas. 7 Expediente digitalizado, página 65 en el archivo PDF: 107_110010326000201900101001RECIBEMEMORIAL20230515163401.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico:

lescandon@procuraduria.gov.co 3 También estableció el Acuerdo en su parte resolutiva que: “[P]arágrafo 1. En virtud de lo dispuesto en el presente artículo, en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá no se podrán adelantar actividades de prospección, exploración, construcción, montaje y explotación de minerales, ni exploración, ni explotación de hidrocarburos. […] Parágrafo 2. Lo dispuesto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de que la Administración Municipal adelante las gestiones correspondientes a fin de obtener, sea en la jurisdicción del Municipio de Gachantivá o en otro ente territorial, las fuentes de materiales de construcción y demás minerales que se requieran para la construcción, mejoramiento, adecuación y/o rehabilitación de vías públicas cargo del municipio o los habitantes de Gachantivá y los desarrollos urbanísticos. En virtud de lo anterior, se exceptúa de la prohibición que se adopta mediante este Acuerdo, la exploración y explotación a pequeña escala de materiales de construcción los cuales sólo podrán ser destinados para los fines previstos en este parágrafo […] Artículo segundo. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de sus sanción y publicación”8. 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación Fueron citadas9 como normas vulneradas por el acto demandado, las siguientes: Los artículos 1, 4, 25, 26, 51, 58. 79, 80, 83, 95.8, 115, 121, 150 (numerales 1, 4 y 23), 189

(numerales 10 y 11), 209, 215, 237, 287, 288, 298, 332, 333, 334, 360, 367 y 368 de la Constitución; la Ley 99 de 1993; los artículos 13, 34 y 35 del Código de Minas -Ley 685 de 2001; Ley 142 de 1993; Ley 143 de 1994; Ley 2 de 1978; artículo 1, 2, 3, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 1454 de 2011; artículos 16, 17 y 18 de la Ley 56 de 1981; Decreto Ley 1056 de 1953; Decreto 1768 de 1944; Decreto 1728 de 2002; y Decreto 2041 de 2014. Como fundamento de su pretensión de anulación, el accionante argumentó que el medio de control de nulidad simple, puede ser promovido por cualquier persona, sin embargo, aclaró que el Ministerio de Minas y Energía es el organismo rector de las políticas generales del sector minero y su objeto, a la luz de lo señalado por el artículo 1° del Decreto 0381 del 16 de febrero 2012, adicionado por el Decreto 1617 de 2013, y recopilado en el decreto 1073 de 2015. Arguyó que el Decreto 0381 del 16 de febrero 2012 estableció como objeto del Minminas "[f]ormular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía", y en este sentido agregó que, al haber sido despojado de

la atribución antes compartida con los entes territoriales de participar en el establecimiento de las políticas para señalar y delimitar los usos del suelo y el subsuelo en lo referente al desarrollo de proyectos mineros, el Ministerio se vio directamente afectado por el Acuerdo N° 005 de 2019. Sostuvo que, de acuerdo con la Corte Constitucional, el acto administrativo como manifestación de voluntad de la administración, tiende a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados. 8 Respaldo del folio 7 del expediente físico y página 18 del expediente digitalizado disponible en PDF: D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231. También en la página 65 del PDF: 107_110010326000201900101001RECIBEMEMORIAL20230515163401. 9 Folio 7 y ss. del expediente físico y página 19 y ss. del expediente digitalizado disponible en PDF: D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 4 Indicó que estos actos, como expresión del poder estatal y como garantía para los

administrados, en el marco del Estado de Derecho, se exige que el acto administrativo esté conforme no sólo a las normas de carácter constitucional sino con aquellas jerárquicamente inferiores a ésta. Agregó que es el principio de legalidad, el fundamento de las actuaciones administrativas a través del cual se le garantiza a los administrados que en ejercicio de sus potestades, la administración actúa dentro de los parámetros fijados por el Constituyente y por el legislador razón que hace obligatorio el acto desde su expedición pues se presume su legalidad. Señaló que la presunción de legalidad encuentra su contrapeso en el control que sobre él puede efectuar la jurisdicción. Así. la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con efectos vinculantes sobre la misma. Puntualizó que cualquier vía que persiga la invalidez del acto, debe demostrar la existencia de irregularidades y vicios de la decisión administrativa, que se enmarquen dentro de una causal genérica susceptible de ser denominada como "violación al bloque de legalidad". Estas causales fueron resumidas así: “[…] 1.) Falta de competencia. 2.) Expedición con infracción de las normas en que debía fundarse. 3.) Por aplicación indebida o falta de aplicación de diversas normas del ordenamiento jurídico nacional. 4.) Falsa motivación. 5.) Expedición del acto administrativo en forma irregular”. A partir

de las anteriores causales formuló lo siguiente. Que el acto demandado está viciado por falta de competencia de la autoridad emisora, porque vulnera los preceptos superiores señalados en este capítulo y fue expedido en un ejercicio excesivo de competencias por parte del Concejo Municipal, en la medida en que la materia que regula, no es del resorte exclusivo de la entidad territorial. Además, argumentó que las entidades territoriales no tienen competencia para prohibir actividades minero energéticas en su territorio unilateralmente, porque dicha potestad está en cabeza de las autoridades del orden nacional. Precisó que el acto administrativo objeto de la demanda, estuvo falsamente motivado porque el Concejo Municipal de Gachantivá y el Alcalde en su posterior sanción, omitieron tener en cuenta que, de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional SU – 095 de 2018, no existe la posibilidad de veto por parte de las autoridades territoriales frente a la exploración y explotación del subsuelo10. Consideró finalmente que la expedición del Acuerdo demandado se dio de manera irregular porque el ente territorial no tuvo en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional SU – 095 de 2018, hasta el punto de no haberla mencionado dentro de sus fundamentos jurisprudenciales. 1.2. La defensa Con fecha treinta (30) de agosto de dos mil diecinueve (2019), fue contestada la demanda por parte del Municipio de Gachantivá en el proceso llevado ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja. 10 Folio 17 y respaldo, del expediente físico y páginas 39 y 40 del expediente digitalizado disponible en PDF: D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 5 Se opuso a la pretensión única y adujo al respecto que el Ministerio de Minas y Energía interpuso una acción improcedente dado que su propósito es continuar ejerciendo una actividad irregular que requiere el concierto de la comunidad directamente afectada con la actividad minera11. Argumentó que la acción de nulidad simple interpuesta por la Agencia Nacional de Minería esconde pretensiones relacionadas con un beneficio directo por parte del ente gubernamental y por tanto pretende revivir los términos vencidos de una posible demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Indicó que el gobierno central no puede imponer proyectos mineros o petroleros y que la política minero-energética recae en cabeza del gobierno, pero ello no se puede dar de manera desarticulada, sino que debe hacerse en coordinación y concurrencia con las entidades territoriales. Sostuvo que la función de autoridad minera debe cumplirse con base en el principio de subsidiariedad, el cual, a su juicio, el subsuelo es propiedad del Estado y no sólo de la Nación y que el principio de subsidiaridad da prevalencia a las competencias de las autoridades locales por conocer directamente las necesidades de la población12. Precisó que de no lograrse una concertación entre los distintos niveles decisorios prima la competencia de las autoridades locales y que los municipios pueden prohibir la actividad minera en sus territorios en ejercicio de su competencia de protección del

medio ambiente y reglamentación del uso del suelo. Esgrimió las excepciones de falta de competencia13, dado que el organismo demandante es de orden nacional y el asunto trata una materia eminentemente minera y, en consecuencia, el conocimiento correspondería al Consejo de Estado. También la de falta de causa y principio de primacía de la realidad sobre las formalidades14, fundamentado en que resulta falso que la demanda de nulidad interpuesta busque la protección de la normatividad legal sino que pretende la salvaguarda de intereses económicos de las autoridades mineras. 1.3. Resolución de la medida cautelar. El actor, en escrito separado presentado el dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019)15, pidió la suspensión provisional del acto administrativo demandado, basado en la violación directa de los artículo 80, 332 y 360 de la Constitución16. Con fecha once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019), el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, en el proceso identificado con el radicado 150001333300320190007800, negó la medida cautelar de suspensión provisional basado en que la confrontación entre la decisión demandada y las normas superiores invocadas, sumado al análisis de pruebas allegadas no arrojaron razones para acceder a la medida17. 11 Folio 98 del expediente físico del proceso rad. 150001333300320190007800. 12 Folio 98 del expediente físico del proceso rad. 150001333300320190007800. 13 Folio 101 y ss. del expediente físico del proceso rad. 150001333300320190007800. 14 Ídem. 15 Folio 1 de expediente físico, digitalizado en archivo PDF disponible en SAMAI:

D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231. 16 Medida cautelar que en términos similares fue solicitada por el accionante Hugo Alberto Marín Hernandez en el proceso identificado con el radicado 15001333300820190014200. 17 D110010326000201900101001RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO2020102675231.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 6 Posteriormente, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la ANM contra la negativa de suspensión provisional, y profirió Auto del veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019), mediante el cual suspendió provisionalmente el Acuerdo 005 de 201918. Contra la decisión anterior, el apoderado del Municipio de Gachantivá interpuso recurso de apelación obteniendo como resultado la confirmación del decreto de la medida cautelar por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de fecha nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019)19. Finalmente, a través de providencia del quince (15) de junio de dos mil veintiuno (2021), proferida en el proceso con radicado 11001032600020190010100 (64247), el

Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo n°. 005 del 27 de febrero de 2019, por no ser viable respecto de un acto que ya había sido suspendido. En conclusión, el Consejo de Estado mantuvo la suspensión provisional del Acuerdo 005 del veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019)20. 1.4. Decreto de la acumulación de procesos Mediante Auto de fecha diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) fue admitida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, la acumulación de los procesos identificados con radicados 150001333300320190007800 y 15001333300820190014200. Más adelante, con providencia del trece (13) de febrero de dos mil veinte (2020) el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja, al percatarse de la existencia de una demanda de nulidad, con las mismas pretensiones y objeto en el Consejo de Estado, proceso con radicado 11001032600020190010100, decretó la suspensión del trámite de los procesos bajo su conocimiento, hasta que el máximo juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronunciara sobre la competencia y pertinencia de la acumulación21. Finalmente, a través de providencia del quince (15) de junio de dos mil veintiuno (2021), proferida en el proceso con radicado 11001032600020190010100 (64247), el Consejo de Estado decretó la acumulación de procesos y asumió el conocimiento del trámite en cuestión22.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Contenido: 2.1. Problema jurídico. 2.2 Marco legal y jurisprudencial aplicado al caso. 2.2.1. De la planificación normativa a la explotación de los recursos naturales nacionales. 2..2.2. Los entes territoriales y el ordenamiento del territorio como medio de protección medio ambiental. 2.2.3. Atribuciones de vigilancia ambiental de los entes

18 Página 8 del PDF disponible en el expediente digitalizado: 36_110010326000201900101001RECIBEMEMORIAL2020116174155. 19 Ídem. 20 La providencia se encuentra en el documento WORD del expediente digital: 61_110010326000201900101001AUTOQUEORDENA20210730121729. 21 Páginas 5 y ss. del PDF disponible en el expediente digitalizado: 36_110010326000201900101001RECIBEMEMORIAL2020116174155. 22 Documento WORD disponible en el expediente digital: 61_110010326000201900101001AUTOQUEORDENA20210730121729.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 7 territoriales. 2.3. Caso concreto: Sí procede la nulidad del acuerdo 005 del 27 de febrero de 2019 por falta de competencia y falsa motivación. 2.1. Problema jurídico Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico a resolver es el

siguiente: ¿Procede la nulidad judicial del Acuerdo 005 de 2019, expedido por el Consejo de Gachantivá, por haber violado el marco normativo que regula su objeto al prohibir la realización de actividades de exploración minera, pequeña, mediana y gran escala; así como las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en el municipio? 2.2. Marco legal y jurisprudencial aplicado al caso La Constitución ha fijado las competencias conferidas a las entidades territoriales, en sus diferentes niveles y funciones, siendo esta distribución de competencias, una expresión del sistema adoptado en la Carta como Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Los artículos 79, 80 y 334 de la Constitución, son normas que ponen de presente la relevancia que reviste para nuestro sistema jurídico la protección del derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. Estos artículos regulan entre otros temas, las garantías erigidas a favor de la participación de la comunidad en las decisiones de la autoridad que puedan afectar el medioambiente, a fin de proteger, entre otros aspectos, la biodiversidad, y las áreas de importancia ecológica23. 2.2.1. De la planificación normativa a la explotación de los recursos naturales nacionales La Constitución también garantiza el desarrollo sostenible a través de la planificación que debe hacer el Estado sobre el manejo de los recursos naturales para prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Se destaca entre los artículos aludidos, el 334 de la norma superior, el cual señala que la explotación de los recursos naturales en

el uso del suelo estará a cargo del Estado, lo que en materia normativa, ha sido traducido en que las directrices que conciernen a la dirección general de la economía y por consiguiente la administración de recursos y bienes directamente ligados a la calidad de vida de los habitantes del territorio está en manos del gobierno central24. 23 “[A]rtículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. […] Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. […] Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. […] Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. […] Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas […] Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes… para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y

la preservación de un ambiente sano”. 24 Decreto 2811 de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.

PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Calle 16 No. 4-75 Torre C Piso 4° Bogotá D.C. PBX: (1) 5878750 Ext: 1370113703. Correo electrónico: lescandon@procuraduria.gov.co 8 En los distintos órdenes de la organización del Estado colombiano se encuentran entes facultados para proteger el medio ambiente a través de mecanismos jurídicos diversos por cuenta de las diferencias jerárquicas, organizacionales y de territorio. Esta diferencia de funciones será esencial para evitar la colisión de sus competencias dejando claro que, aunque el objetivo de protección de los recursos naturales del país, es común a todas las autoridades, las formas de salvaguardarlo tendrán diferencias partir de los medios y procedimientos aplicables para cada caso. Ejemplo de la distribución de funciones y competencias aludida, es la facultad de regulación de los Planes de Ordenamiento Territorial que ostentan los órganos pertenecientes al ejecutivo, atribución que se convierte en una herramienta útil para la preservación medio ambiente25. En efecto, la Constitución dispone que los municipios están encargados de ordenar el desarrollo de su territorio, dado su carácter de ente fundamental de la división político administrativa del Estado26. La misma norma superior contempla que, entre las potestades de las que goza el Concejo está la de reglamentar los usos de suelo con el objetivo de preservar y defender el patrimonio ecológico y

cultural del municipio27. La preservación de un ambiente sano hace parte de las funciones prioritarias de los organismos que componen el Estado y de esa forma se ve reflejado en normas como la Ley 99 de 199328, la cual definió lo que se debía entender como ordenamiento ambiental del territorio29. De acuerdo con esa definición, se trata de una función atribuida al gobierno central destinada a orientar el diseño y planificación de uso del territorio y sus recursos naturales. 2.2.2. Los entes territoriales y el ordenamiento del territorio como medio de protección medio ambiental Sobre la misma definición, la Ley 388 de 1997 se refirió al ordenamiento territorial como una confluencia de acciones administrativas concertadas en torno a la planificación de estrategias tendientes al desarrollo socioeconómico del territorio en armonía con el medio ambiente30. Los entes territoriales ejercen control para la conservación y vigilancia ambiental 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2392 del dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018), Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas. 26 El artículo 311 dice: “[…] Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. 27 Artículo 313, numeral 9 de la C.N: “[…] Dictar las normas neces