PGN - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Contra acto administrativo que negó devoluc

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto administrativo que negó devolución de monto retenido por concepto de contribución especial por contrato de obra pública

CONTRIBUCION DE LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA-Marco

legal/CONTRIBUCION DE LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA-Elementos

CONTRIBUCION DE LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA-Carácter tributario

según Corte Constitucional CONTRIBUCION DE LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA-La entidad de derecho público contratante actúa como agente de retención del tributo TENSION ENTRE PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-En materia tributaria según Corte Constitucional/AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-En asuntos fiscales no es absoluta sino subsidiaria ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-No es procedente en el caso tributario en comento La contribución es legal y el municipio está facultado para recaudarla, razón por la cual lo retenido a la sociedad demandante en virtud del contrato de obra pública suscrito con el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, es legal y no constituye un pago de lo no debido SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Debe confirmar la sentencia del Ad Quo Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 N° 15-80 piso 19 Tel.: 5878750 Ext. 1193111933 www.procuraduria.gov.co Expediente 24801 2 Concepto 329 2019-627323 Bogotá, D.C., 1 de noviembre de 2019

Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Referencia: 68001233300020160020101

Radicado: 24801

Asunto: Devolución contribución por contrato de obra pública

Actor: CONALVÍAS CONSTRUCCIONES S.A.S.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y las Resoluciones 371 de 2005, 425 y 460 de 2019, expedidas por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto, dentro del trámite de la segunda instancia, en el asunto de la referencia. ANTECEDENTES 1.- La sociedad CONALVÍAS CONSTRUCCIONES S.A.S. suscribió el 21 de mayo de 2010 el contrato de obra pública 073 de 2010, con el ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA, en virtud del cual se realizaron pagos parciales desde el mes de julio de 2012. 2.- Frente a los pagos realizados entre el 11 de febrero y el 22 de octubre de 2014, el Acueducto efectuó retenciones por concepto de la contribución especial por contrato de obra pública, concesión de obra pública y adiciones, por la suma de $4.679.641.853.

3.- El 25 de marzo de 2015 la sociedad solicitó a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Bucaramanga, la devolución del pago de lo no debido de los valores retenidos por el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, por concepto de la contribución por contrato de obra pública. Esta petición fue negada a través de la Resolución 0816 del 22 de mayo de 2015, la cual fue recurrida en reconsideración y resuelto el recurso mediante la Resolución 1173 del 28 de agosto de 2015 que la confirmó. 4.- La sociedad CONALVÍAS CONSTRUCCIONES S.A.S., a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de las Resoluciones 0816 de 22 de mayo de 2015 y 1173 de 28 de agosto de 2015, por las cuales la Secretaría de Hacienda Municipal de Bucaramanga negó la devolución por pago de lo no debido, en relación con los valores retenidos por concepto de contribución especial por contrato de obra pública, retenciones practicadas con ocasión del Contrato de Obra Pública 073 de 2010. Expediente 24801 3 A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que el Municipio de Bucaramanga no es sujeto activo ni se encuentra habilitado legalmente para efectuar el cobro de la contribución especial por contrato de obra pública; que la devolución por pago de lo no debido es procedente y que se ordene al municipio devolver a CONALVÍAS la suma de $4.679.641.853, más intereses de mora. Citó como vulnerados los artículos 1, 29, 150 numeral 9, 287, 313 y 338 de la Constitución Política; 7 de la Ley 1421 de 2010; 3 y 37 del C.P.A.C.A.; 1° del

Decreto 0050 de 2006, toda vez que el Municipio de Bucaramanga, no incorporó en su estatuto tributario el pago de la misma y no se puso en conocimiento de la sociedad demandante que debía efectuarse su pago. 5.- Mediante sentencia de 6 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones: 5.1.- Incorporación del contenido del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 en el Estatuto Tributario Municipal. Revisado el contenido del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006, se encuentran identificados los elementos del tributo: Hecho Generador (suscripción o adición de contratos de obra pública); Sujeto Activo (Nación, departamento, distrito o municipio, de acuerdo con el nivel al que pertenezca la entidad con la que se celebre el contrato); Sujeto Pasivo (cualquier persona natural o jurídica); Base Gravable (valor total del respectivo contrato o de la adición) y Tarifa (5% sobre el valor de cada pago). La contribución especial por contrato de obra pública, es un tributo de orden nacional, frente al cual se determinaron los elementos esenciales de la obligación tributaria. Por este motivo, resulta aplicable su administración y cobro por parte de los entes territoriales, sin que sea necesaria la autorización expresa del concejo municipal para su implementación o una reglamentación especial. El legislador no estableció que su aplicación dependiera de la inclusión en las disposiciones proferidas por las asambleas departamentales o concejos municipales; sin perjuicio de las competencias conferidas a dichos entes territoriales en virtud del principio de autonomía, conforme lo expuesto en los artículos 300, 313 y 338 de la

Constitución Política. La regulación del tributo es una facultad que poseen los entes de acuerdo con el principio de autonomía fiscal, el cual procede en los casos en los que no se determinan los elementos esenciales del gravamen, situación no predicable frente al objeto de la Litis. 5.2.- Autorización del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga para recaudar sumas derivadas de la contribución a través de retención. El Acueducto es una empresa de servicios públicos domiciliarios de carácter mixto, frente a la cual es aplicable lo señalado en el artículo 24 de la Ley 142 de 1994, que dispone la sujeción al régimen tributario nacional y el de las entidades territoriales. En esta medida, es claro que resulta aplicable en este caso, lo Expediente 24801 4 contemplado en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 que crea un gravamen de orden nacional, sin restricción en cuanto a la generación del tributo. El Consejo de Estado1 ha reiterado que El texto del artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 permite identificar claramente los elementos esenciales de la contribución especial, como tributo a cargo de las personas naturales o jurídicas en general (sujetos pasivos); originado tanto por la suscripción de los contratos de obra pública y de concesión para la construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales, con entidades de derecho público, quienes actúan como agentes de retención del tributo, como por la adición del valor de los contratos existentes (hecho generador); y a favor de la Nación, Departamento o

Municipio según el nivel de la entidad pública contratante (sujeto activo), y con una tarifa del 5% del valor del respectivo contrato o adición o del 2.5 por mil en el caso específico de las concesiones. Así las cosas, las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios están sometidas al ordenamiento fiscal nacional, en el que se encuentra determinada la contribución especial de obra pública, sin que exista disposición alguna que señale que este tributo debe reglamentarse por los entes territoriales. Es claro que el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga estaba facultado para actuar como agente retenedor del mencionado gravamen, sin que fuera necesario contar con autorización del Concejo Municipal de Bucaramanga, vía acuerdo. 5.3.- Improcedencia del pago de contribución especial de contrato de obra pública y negativa en la devolución de dineros descontados. El Municipio de Bucaramanga fundamentó su decisión de negar la devolución de los dineros solicitados por cobro de lo no debido, en la medida en que dicho tributo se derivó del contenido de una disposición de orden nacional, aplicable al contrato de obra celebrado teniendo en cuenta que señaló los elementos esenciales del gravamen. Adicionalmente, determinó que, si bien los entes territoriales gozan de autonomía respecto a los impuestos de orden local, esta situación no es predicable frente a la contribución de obra pública, pues ésta es de orden nacional y su implementación se deriva de lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006. Entonces, los argumentos de improcedencia del pago de la contribución presentados por CONALVÍAS CONSTRUCCIONES SAS, si fueron controvertidos por el ente territorial demandado.

5.4.- Desconocimiento de los principios de imparcialidad y defensa y falta de competencia del funcionario que resolvió la solicitud y el recurso de reconsideración. En los términos del artículo 720 del Estatuto Tributario y los artículos 355 y 356 del Acuerdo 044 de 2008 (Estatuto Tributario del Municipio de Bucaramanga), y revisado el Decreto 0050 de 31 de marzo de 2006 que ajustó el Manual de Funciones y Competencia Laborales para los empleos de la planta de personal del 1 Sentencia de 22 de febrero de 2018, Sección Cuarta, Expediente 22538. Expediente 24801 5 Municipio de Bucaramanga, se observa como funciones del subsecretario de la Secretaría de Hacienda, atender y solucionar las peticiones, quejas, reclamos o recursos formulados por la ciudadanía a la secretaría; sin embargo, esta disposición no implica que exista falta de competencia del Secretario de Hacienda, para resolver solicitudes de devolución de dinero por concepto de tributos, toda vez que en su calidad de director del despacho, tiene la autoridad para asumir dicha función, en la aplicación de las normas de procedimiento fiscal en el ente territorial. Tanto las disposiciones de orden nacional como las de carácter local, se refieren a la discusión de los actos administrativos y a que el recurso de reconsideración debe interponerse y decidirse por el mismo funcionario que profirió el acto administrativo relacionado con la determinación de impuestos o las solicitudes afines a los mismos. Por lo anterior, no existe falta de competencia de la Secretaría de Hacienda del Municipio de Bucaramanga, para resolver el recurso de reconsideración que nos

ocupa, pues fue la misma que expidió la Resolución 0816 de 2015. Tampoco existe falta de objetividad, pues el acto administrativo demandado se fundamentó en la ley que soporta la procedencia del pago de la contribución especial de obra pública. 6.- La sociedad CONALVÍAS CONSTRUCCIONES S.A.S., mediante apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal, manifestando su inconformidad en los siguientes términos: 6.1.- Es deber del municipio incorporar la contribución, pues es necesario para dar uso a la norma. La ley estableció como sujetos activos de la contribución a la Nación, el departamento o el municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, en relación con la obra en la cual es causada la contribución. Entonces, las entidades territoriales están posibilitadas para cobrar a los sujetos pasivos la contribución correspondiente al 5% del valor total del contrato. Sin embargo, el municipio de Bucaramanga omitió el deber constitucional de incorporar la contribución de obra pública dentro del ordenamiento jurídico del municipio, a efectos de revestir de legalidad el pago de la misma y otorgar seguridad jurídica a los contribuyentes. Erró el Tribunal, pues las entidades territoriales tienen la obligación de incorporar y fijar de manera directa los tributos que pretenden ser cobrados dentro de sus jurisdicciones, como lo han hecho otros municipios del país (Medellín, Cali, Cartagena y Pereira) que han incorporado y reglamentado esta contribución especial. El artículo 24 de la Ley 142 de 1994, establece que todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de

las entidades territoriales. Por lo tanto, al estar sujetas a reglas tributarias para efectos territoriales, si el municipio no incorpora mediante acuerdo los tributos, Expediente 24801 6 contribuciones o tasas que pretende exigir a los posibles contribuyentes, no es dable exigir, ni retener monto alguno por un tributo que no ha sido incorporado dentro de su ordenamiento interno. La sola creación de un tributo a través de la ley, no implica la posibilidad de que todos los municipios lo exijan a sus contribuyentes sin que medie un acuerdo u ordenanza que lo incorpore dentro de su ordenamiento tributario interno, esto en virtud de una orden constitucional. Entonces, el municipio de Bucaramanga no contaba con las facultades para cobrar la contribución y erró el Tribunal al avalar un cobro sin que mediara el cumplimiento de presupuestos necesarios para tal fin, esto es, la existencia de un acuerdo que introdujera y estableciera los parámetros para el cobro de la retención por contribución de alumbrado público. Al no estar fundados en un acuerdo municipal que determine en cabeza de la sociedad la obligación de pagar la contribución al municipio de Bucaramanga, los actos acusados deben ser declarados nulos y ha de ser revocado el fallo de primera instancia. 6.2.- Los actos administrativos demandados son nulos por violación de la ley, al encontrarse en contravía de los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política. El municipio de Bucaramanga no se encontraba habilitado para cobrar la contribución especial a CONALVÍAS, al no haber incorporado la misma dentro de su estatuto tributario. Del contenido de los mencionados artículos constitucionales, se evidencia que las

entidades territoriales tienen la obligación de incorporar dentro de su normatividad local los tributos que pretenden administrar y recaudar, a efectos de cumplir con lo dispuesto sobre el principio de autonomía de las entidades territoriales. Al no haber sido incorporada la contribución a la normatividad local, no era posible que el municipio recaudara, vía retención, la contribución de obra pública; por tal razón, las sumas retenidas a CONALVIAS constituyen un pago de lo no debido que debe ser devuelto, con los correspondientes intereses de mora. El numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política ordena a los Concejos Municipales incorporar dentro del ordenamiento tributario municipal aquellos impuestos territoriales, al ordenarles que deben votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. Una interpretación sistemática de los artículos 150 numeral 12, 287, 313 y 338 de la Constitución Política permite concluir que los municipios en aplicación de principio de autonomía territorial deben establecer los tributos creados en la ley (artículos 150 y 287) correspondiéndoles a los concejos municipales votarlos (artículo 313) para garantizar el principio de reserva de ley según el cual son los órganos de representación popular los encargados de incorporarlos dentro del ordenamiento jurídico (artículo 338). La autonomía de las entidades territoriales se manifiesta ejerciendo la opción de establecer o no un tributo local y configurando los elementos de la obligación Expediente 24801 7 tributaria en la medida que si bien las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales se reputan actos administrativos desde el punto de vista formal,

materialmente crean derecho y en eso se distinguen de la potestad reglamentaria del ejecutivo. Los argumentos indicados encuentran respaldo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3, que han determinado la obligación de las entidades territoriales de incorporar dentro de su normatividad interna los tributos que pretenden ser cobrados. 6.3.- El Tribunal realiza una interpretación inadecuada de las normas que regulan la contribución por contrato de obra pública. De acuerdo con la ley, los fondos que se recauden por concepto del cobro de esta contribución, deberán ser invertidos por las entidades territoriales en inversiones relacionadas con la seguridad y el orden público, en relación con las necesidades que sobre esta materia presenten las diferentes entidades. Entonces, los fondos que se recauden serán invertidos de manera autónoma por cada una de las entidades territoriales, sin que el Gobierno tenga injerencia alguna en cuanto al uso o destinación de los mismos. En este sentido, los recursos recaudados no deben ser transferidos al Gobierno Central, por lo que no resulta cierto indicar que la ley que creaba la contribución obligaba a todas las entidades territoriales a implementar su cobro, toda vez que los recursos recaudados serán ejecutados por cada entidad según sus necesidades. En virtud del principio de autonomía tributaria, las entidades territoriales debían definir los elementos esenciales y la destinación de los dineros recaudados, de acuerdo con la ley. Por lo tanto, el hecho de que el municipio no incorpore dentro de su normatividad la contribución especial por obra pública, indica que la Administración Municipal consideró que no era necesario el cobro de la misma para suplir gastos de seguridad y orden público.

6.4.- El contribuyente tiene derecho a conocer de manera previa la carga tributaria de la que será sujeto, información con la cual podrá definir si resulta rentable realizar actividades dentro de la jurisdicción. Si este derecho no resulta garantizado por la entidad territorial, estará frente a una total arbitrariedad al cobrar el tributo que no goza de la incorporación a la normatividad interna y, por tanto, no es de conocimiento previo de los contribuyentes. 2 Sentencias C-579 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-227 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-035 de 2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-605 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 3 Sentencia de 22 de febrero de 2002, expediente 12591; Sentencia de 5 de marzo de 2004, expediente 13584; Sentencia de 7 de junio de 2011, expediente 17623; Sentencia de 14 de junio de 2012, expediente 18159. Expediente 24801 8 Con posterioridad a la firma del contrato, CONALVÍAS, sin previo conocimiento, fue objeto de retenciones por parte del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, a título de la contribución por contrato de obra pública, sin que ésta gozara de tratamiento jurídico en el municipio de Bucaramanga. De esta manera, se le está obligando a la sociedad al pago de una contribución de la que no se conoce ninguno de sus elementos esenciales, siendo este un cobro no autorizado por la ley, por lo que los actos acusados deben ser declarados

nulos. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En los términos en que se interpuso el recurso de apelación, se debe determinar si procede la devolución, a favor de CONALVÍAS CONSTRUCCIONES S.A.S., del valor pagado por concepto de la contribución especial por contrato de obra pública, que a título de retención le efectuó el ACUEDUCTO METROPOLITANO DE BUCARAMANGA, en los pagos realizados entre el 11 de febrero y el 22 de octubre de 2014, en virtud del Contrato de Obra Pública 073 de 2010, suscrito entre la mencionada sociedad y el Acueducto. Precisado lo anterior, esta agencia del Ministerio Público emite concepto en los siguientes términos: 1.- Insiste la sociedad apelante en que el municipio de Bucaramanga debió incorporar la contribución por contrato de obra pública al ordenamiento municipal y que al omitir este deber, no estaba facultado el municipio para retener monto alguno por este tributo, pues no estaba determinada en cabeza de la sociedad la obligación de pagar la contribución. Por lo tanto, considera que los actos administrativos que negaron la devolución de lo retenido en virtud de la contribución por contrato de obra pública, vulneraron la ley y los artículos 287, 313, y 338 constitucionales. 2.- Es importante partir de la norma que se refiere a la contribución por contrato de obra pública, en este caso la Ley 1106 de 2006, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones.

El inciso primero del artículo 6° de la Ley 1106, se refirió a la contribución que nos ocupa, en los siguientes términos: DE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA O CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y OTRAS CONCESIONES. El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así: Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. (Negrillas fuera del texto) Expediente 24801 9 Se observa que la ley determinó los elementos de la contribución de los contratos de obra pública, así: .- Hecho generador: suscripción o adición del contrato de obra pública; .- Sujeto activo: la Nación, departamento o municipio, dependiendo del nivel al que pertenezca la entidad contratante; .- Sujeto pasivo: toda persona natural o jurídica que suscriba el contrato de obra pública con entidad de derecho público; .- Base gravable: valor total del contrato o de la adición y .- Tarifa: el 5% del valor del contrato. La Corte Constitucional así lo ha reconocido en la Sentencia C930 de 2007, en la cual consignó: CONTRIBUCION SOBRE LOS CONTRATOS DE OBRA PUBLICA Y OTRAS CONCESIONES-Carácter tributario.- La Corte estima que el carácter tributario de la

contribución sobre los contratos de obra pública y otras concesiones se mantiene en la actualidad y, sin perjuicio de que más adelante se consignen datos que contribuyan a perfilar su índole, por el momento es suficiente destacar que esa condición tributaria se deriva con facilidad del origen legal de la contribución, de su obligatoriedad y de su finalidad que consiste en proporcionar presupuestos de orden jurídico y económico para garantizar la preservación del orden público y de la seguridad y convivencia ciudadanas. El artículo acusado regula en forma directa los elementos del tributo y se ocupa de algunos otros aspectos, motivo por el cual, es factible concluir que la ley 1106 de 2006, que lo contiene, ha debido iniciar su trámite en la Cámara de Representantes, conforme lo exige el artículo 154 de la Constitución. Además de afirmar la Corte que el artículo 6° de la Ley 1106 regula directamente los elementos de la contribución por contrato de obra pública, destaca que la condición tributaria de la contribución se deriva de su obligatoriedad y de su finalidad, cual es proporcionar presupuestos de orden jurídico y económico para garantizar la preservación del orden público y de la seguridad y convivencia ciudadanas. Adicionalmente, el Consejo de Estado4, también ha reiterado que en el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 se identifican los elementos esenciales de la contribución y que la entidad de derecho público contratante, actúa como agente de retención del tributo. Por lo anterior, no cabe concluir, como lo hace la sociedad apelante, que para que el municipio de Bucaramanga pudiera exigir el pago de la contribución, ésta debía ser incorporada por acuerdo municipal al estatuto tributario local.

3.- En cuanto a la autonomía territorial, en este caso para fijar mediante acuerdo los elementos esenciales, no se ve afectada, pues no es necesario que el municipio fije los elementos que ya por ley están fijados, teniendo en cuenta que la contribución es de carácter nacional y que dependiendo del nivel al que pertenezca la entidad de derecho público contratante, los recursos serán recaudados por la Nación o la entidad territorial correspondiente. 4 Sentencia de 22 de febrero de 2018, Expediente 22538. Expediente 24801 10 Mal podrían los actos acusados vulnerar el artículo 338 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que en cumplimiento de esta norma es que el Congreso impuso la contribución fiscal y fijó directamente los sujetos activos y pasivos, el hecho gravable y la tarifa. Es por esta razón, que no es necesario que el municipio de Bucaramanga lo haga, vía acuerdo, cuando la ley se encargó de determinar todos los elementos de la contribución especial por contratos de obra pública y más aún de fijar su finalidad, cual es la de garantizar la preservación del orden público y de la seguridad y convivencia ciudadanas. Así las cosas, la contribución y su exigibilidad, una vez suscrito el contrato de obra pública, no requieren que esté incorporado el artículo 6° de la Ley 1106 de 2006 en un acuerdo municipal, pues de su retención se encarga la entidad pública contratante, en los términos definidos en la ley, sin que con ello esté vulnerando la autonomía de las entidades territoriales. La Corte Constitucional5 ha consignado que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta, sino subsidiaria cuando se trata de asuntos fiscales,

por cuanto éstas carecen de soberanía fiscal pero son habilitadas por el legislador para la fijación de tributos, es decir que adquieren la potestad de regular los aspectos particulares del tributo teniendo como base una ley que autorice su creación. En el caso que nos ocupa, el legislador definió los aspectos particulares del tributo; por tal razón, no era necesario definirlos por acuerdo toda vez que no dejó el legislador a potestad del municipio la regulación de los elementos de la contribución especial por contrato de obra pública. No debe olvidarse que no todas las leyes sobre tributos territoriales son iguales. Unos los establece con carácter obligatorio y fijan todos los elementos esenciales del tributo, como aquí ocurrió, y por ende no requieren de regulación adicional ni de incorporación a la normatividad local. Otra cosa es que en algunos casos las autoridades municipales incluyan este tipo de tributos en sus estatutos tributarios. Esto lo hacen para fines de ilustración de los contribuyentes y claridad de los deberes de la administración, pero no porque ello sea necesario para que puedan cobrar los respectivos tributos. En otros casos, las leyes facultan a las entidades territoriales para cobrar determinado tributo sin establecer el régimen aplicable salvo de manera muy general (y dentro del marco regulatorio expedido por el gobierno nacional), para lo cual deben regularlo en todos sus aspectos esenciales en su propia órbita de competencia. Tal ocurre con el impuesto de alumbrado público creado en la Ley 97 de 21913, extendido en la Ley 84 de 1915 y posteriormente regulado en la Ley 1819 de 2016. Lo propio ocurre con las distintas estampillas establecidas con

posterioridad a la Ley 27 de 1949. Y en otros más, como en el impuesto predial o el ICA, la ley establece parámetros para la fijación de la tarifa del gravamen, dentro de los cuales deben moverse las autoridades locales al incorporar este impuesto a su propia normativa (Ley 44 de 1990 y Ley 1819 de 2016). 5 Sentencia C-615 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Expediente 24801 11 Por lo expuesto, la contribución es legal y el municipio está facultado para recaudarla, razón por la cual lo retenido a la sociedad demandante en virtud del contrato de obra pública suscrito con el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga, es legal y no constituye un pago de lo no debido. Así las cosas, la Procuraduría Delegada solicita a la Honorable Sala proceder a confirmar la sentencia de 6 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. De los señores consejeros,

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Clara Martínez