PGN - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Contra el acto por el ministerio de educaci

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra el acto por el Ministerio de Educación Nacional confirmó la resolución que negó la convalidación del título de Alta Especialidad en Medicina Neumológica Oncológica, otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Definición legal CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EN EL MEN-Noción CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EN EL MEN-Criterios de títulos universitarios otorgados en el extranjero La convalidación de los títulos otorgados por institución de educación superior extrajera, es un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento a un título expedido por una institución de educación superior extranjera. Esto es, en virtud de un examen de legalidad del título y de la institución que la otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, se determina su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional, dentro del propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el extranjero. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EN EL MEN-Procedimiento Adicionalmente, es menester destacar que, la Corte Constitucional recalcó que el Ministerio debe proceder a efectuar la evaluación académica de todo “título propio”, de manera que se logre establecer materialmente respecto de cada caso sí cumple con la calidad e idoneidad suficiente para ser homologado con un diplomado, una especialización, una maestría o un doctorado.

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., mayo 2 de 2022 Doctor(a)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Concepto 22 - 138 Número de expediente 110010324000 2017-00029-00 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Jovani Osorio Serna Demandado Ministerio de Educación Nacional Tramite Resolver demanda de nulidad Honorable Señora Consejera: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo contra la resolución 018234 del 9 de noviembre de 2015 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación” expedida por el Ministerio de Educación Nacional con base en las argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda Mediante escrito la parte demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, en _______________________________________

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IUS-E-2022-240162 2 contra del Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que se acceda a las siguientes

pretensiones: “A titulo de nulidad: que se declare nula la resolución 018234 del 9 de noviembre de 2015 expedida por la Dra. Yannette Gilede Gonzales Subdirectora de aseguramiento de Calidad para la Educación Nacional “por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”. Se declare la nulidad de la resolución No. 07241 del 15 de abril de 2016 expedida por la Dra. Yannette Gonzales Subdirectora de Aseguramiento de Calidad para la Educación Nacional “por medio de la cual se decidió el recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra la resolución 018234 del 9 de noviembre de 2015. Se decrete la nulidad de la resolución no. 14643 del 18 de julio de 2016 expedida por la Dra. Kelly Johana Sterling Plazas, Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional “Por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación A titulo de restablecimiento del derecho: ordenar al Ministerio de Educación Nacional convalidar el titulo de Alta Especialidad en Medicina Neumológica Oncológica, otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México, el 6 de febrero de 2015 convalidación que fue negada por el Ministerio de Educación Nacional dentro del trámite 2015-ER-062492-59261/15”. Hechos Como soporte de sus pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que a continuación se sintetizan:

1. El 6 de febrero de 2016 el señor Jovani Osorio Serna presentó ante el Ministerio de Educación Nacional, solicitud de convalidación de alta especialidad en medicina _______________________________________

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3 Neumológica Oncológica, otorgado por la Universidad Nacional Autónoma de México.

2. La Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, resolvió la solicitud de convalidación expidiendo la resolución 018234 del 9 de noviembre de 2015 “por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”, decidiendo negar la convalidación presentada por el señor Jovani Osorio.

3. El demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución 018234 de 2015. La Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, resolvió el recurso de alzada confirmando la resolución acusada.

4. El 5 de diciembre de 2016 se llevo a cabo audiencia de conciliación extrajudicial, la cual fue fallida por no existir animo conciliatorio por parte del Ministerio de Educación Nacional, expidiéndose acta de no acuerdo, agotadotandose el requisito de procedibilidad.

Contestación Ministerio de Educación Nacional Dentro de la oportunidad correspondiente el Ministerio contestó la demanda argumentando que el título de especialista en Neumología Oncológica, titulo proferido por la Universidad Nacional Autónoma de México el día 28 de febrero de 2015 era un curso de

perfeccionamiento y escenarios de práctica no un especialidad médica. El Ministerio de Educación Nacional para mantener en firme la negativa de convalidación, consideró que la especialidad en Neumología Oncológica no es ofrecida por las Instituciones de Educación Superior en Colombia generaría una nueva denominación para segundas o tercera especialidad, que de ser aprobadas podrían limitar el ejercicio de especialistas como oncólogos clínicos y neumólogos que se encuentran capacitados para abordar el campo de la neumología oncológica. _______________________________________

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4 Adujo que lo cursado por el convalidante no es conducente a título de especialista, es un curso de perfeccionamiento ofrecido por la universidad y los escenarios de práctica. La Universidad Nacional Autónoma de México realiza las definiciones sobre los cursos sobre de Alta Especialidad en Medicina y aclara que dichos cursos no son conducentes a títulos de especialistas. Según la misma universidad son los cursos de profundización con un programa académico formal los que conducen a un título de especialista, haciendo la diferenciación con los diplomados y los cursos de posgrado de Alta especialidad en Medicina. Recurso de reposición En el trámite del recurso de reposición contra el acto administrativo que niega la convalidación, el señor JOVANI OSORNO SERNA presentó ante el Ministerio de

Educación Nacional una comunicación oficial de fecha 23 de noviembre de 2015 de la Universidad Nacional Autónoma de México en la que da cuenta de los requisitos cumplidos por el egresado como los son 12 meses de estudios presenciales, trabajo de grado, que lo cursado por el Dr. JOVANI OSORNO SERNA es una subespecialidad; y además presentó una certificación del Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias de México Ismael Casio Villegas en donde hace constar que los curso de posgrado alta especialidad en medicina son de carácter tutelar no son diplomados ni cursos de profundización y que cuentan con un programa académico formal reconocidos por la UNAM. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: 1. ¿Es responsable el Ministerio de Educación Nacional por la vulneración del derecho al debido proceso durante el trámite de convalidación del título de Alta Especialidad en Neumología Oncológica presentado por el señor Jovani Osorio Serna? _______________________________________

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5 Marco Jurídico Conforme a lo previsto en el artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le

restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de

pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso. Por otro lado, en el año 2005 el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución No. 5547 del 10 de diciembre de 2005 "Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior" en esta Resolución se definen entre otras los criterios de convalidación de títulos universitarios otorgado en el extranjero. _______________________________________

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IUS-E-2022-240162 6 "(..,) Artículo tercero, Convalidación de Títulos de pregrado y posgrado. Para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de postgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma proceder al trámite correspondiente:

1. Convenio de reconocimiento de Títulos. Si el título procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha ratificado convenios de convalidación de títulos, éstos serán convalidados en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

2. Programa o Institución Acreditados, o su equivalente en su país de procedencia.

Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a convalidar el título. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

3. Caso similar. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

Una convalidación realizada por caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación.

4. Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el _______________________________________

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IUS-E-2022-240162 7 nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica. Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco (5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida”. Dicha normatividad, establece que para el año 2005 existían 4 criterios de convalidación de títulos universitarios otorgados en el extranjero, a saber, i) convenio de reconocimiento de títulos, ii) programa o institución acreditados, o su equivalente en el país de procedencia, iii) caso similar, iv) evaluación académica. Asimismo, la resolución No. 010687 del 9 de octubre de 2019 “Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la resolución 20797 de 2017” establece el procedimiento a seguir para convalidar un titulo de posgrado realizado en el exterior en Colombia. Debe realizarse un examen exhaustivo teniendo en cuenta el contenido del programa, la intensidad horaria, el número de créditos, trabajos realizados, entre otros. Adicionalmente, es menester destacar que, la Corte Constitucional recalcó que el 1Ministerio debe proceder a efectuar la evaluación académica de todo “título propio”, de manera que se logre establecer materialmente respecto de cada caso sí cumple con la calidad e idoneidad suficiente para ser homologado con un diplomado, una especialización, una maestría o un doctorado.

De igual manera, Los artículos 67 a 70 de la Constitución Política, prevén que al Estado le corresponde ejercer la inspección y vigilancia del servicio de educación, dentro del propósito de garantizar la calidad del mismo, y la adecuada la formación moral, intelectual y física de los educandos. En desarrollo de dichas funciones, debe el Estado vigilar que los programas académicos ofrecidos por los centros de educación, en particular a nivel de pregrado y de postgrado, cumplan con los propósitos de formación. En el caso que nos ocupa, para efectos de convalidación de títulos en el área de la salud, todos estos deberán someterse a evaluación académica por parte de la Sala del Área de Ciencias de la Salud de la Comisión Nacional Intersectorial para Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior -CONACES – sin perjuicio de que el Ministerio pueda 1 Sentencia T-430 de 2014, Corte Constitucional. _______________________________________

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IUS-E-2022-240162 8 solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera. Aplicación del marco jurídico al caso concreto La parte accionante argumentó los motivos de la nulidad invocada, en la medida que se desconocieron en el caso sub judice, una serie de normas de rango legal y constitucional,

desconociendo el derecho fundamental del procesado al debido proceso, por parte del Ministerio de Educación Nacional al negar su solicitud convalidación de la subespecialidad de Neumología Oncológica (Alta Especialidad en Neumología Oncológica) utilizando únicamente el criterio de convalidación denominada evaluación académica obviando y desconociendo lo establecido en el artículo 178 del Decreto 019 de 2012, que permite la convalidación de títulos de universidades extranjeras sin hacer distinción en el área de formación Es pertinente traer a colación que el señor demandante es un medico y cirujano egresado de la Universidad Metropolitana, especialista en medicina interna y neumología de la Universidad Militar Nueva Granada y presentó como proceso de convalidación el titulo de Alta Especialidad en Medicina – Neumológica otorgado por la Universidad Autónoma de México, sin embargo el Ministerio de Educación Nacional decidió no convalidar dicho título afirmando que este diploma no obedece a un título de especialista, sino a un curso de posgrado, toda vez que en Colombia el ejercicio laboral de la oncología clínica refiere la formación previa en la especialización de oncología – hemato-oncologia con una duración de dos a tres años. La convalidación de los títulos otorgados por institución de educación superior extrajera, es un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento a un título expedido por una institución de educación superior extranjera. Esto es, en virtud de un examen de legalidad del título y de la institución que la otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, se

determina su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional, dentro del propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el extranjero. _______________________________________

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9 Sobre la dicha labor en cabeza del estado, La Corte Constitucional, en Sentencia, T232/13, precisó: “(…) La Corte se ha pronunciado acerca de la importancia de dicho procedimiento, resaltando que se trata de parte del deber de vigilar las instituciones de educación nacional; puesto que sólo así el Estado logra garantizar la idoneidad de la preparación que recibieron quienes ejercen determinado oficio en Colombia. Adicionalmente, se ha resaltado que el trámite de la convalidación garantiza la igualdad entre quienes ejercen una misma profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto que los mismos requisitos de nivel académico les serán exigidos. En palabras de la Corporación, “debe precisarse que por el ámbito de aplicación territorial del derecho colombiano, en lo atinente a la expedición de títulos profesionales y a la garantía estatal de la calidad del servicio de educación superior, hay una diferencia entre lo que ocurre en Colombia y lo que sucede en el exterior. ¿Cuál? Que obviamente sólo en nuestro país, el Estado, con arreglo a la

ley 30 de 1992, puede velar “por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior” (artículo 3o.). Esto quiere decir que únicamente en el territorio nacional, el Estado colombiano puede vigilar que los programas de pregrado y postgrado (artículo 8o. ibídem) cumplan con sus propósitos de formación, es decir, “el desempeño de ocupaciones para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada” (artículo 9o. ibídem), “el perfeccionamiento en la misma ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias” (artículo 11o. ibídem), la investigación y la formación de investigadores (artículos 12 y 13 ibídem). Precisamente, el continuo control que las autoridades educativas colombianas ejercen sobre los centros de educación superior, imprime seriedad a sus títulos, haciendo innecesaria la presencia del Estado en el trámite de su expedición. Pero como al Estado colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de _______________________________________

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10 sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concebido a las personas con similares títulos de origen nacional. Lo dicho ilustra suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas deben homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior.”2 Dichas consideraciones llevaron a que se declarara inexequible las normas que disponían que “no se requerirá homologar el título de pregrado o postgrado obtenido en una institución de educación superior del exterior, cuando ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada y existan convenios de intercambio educativo y cultural con el Estado colombiano.” Dicho todo lo anterior y analizando el caso que nos ocupa, es menester resaltar que el Instituto de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosió Villegas, envío comunicación al Ministerio de Educación Nacional de Colombia en el que expresó que el curso de posgrado de Alta Especialidad en Medicina, Neumología Oncológica, es conducente a la obtención del título de Especialista en el área del saber, es decir, Neumología Oncológica, en igual sentido se pronunció la universidad autónoma de México. En este orden de ideas, se puede plantear que el título obtenido por el señor Jovani tuvo una intensidad horaria y de créditos exigidos para este tipo de especializaciones, además de cumplir con requisitos que exigen en Colombia, como lo es que sea medico interno y especialista en neumología. Conforme a lo solicitado por la parte demandante, se puede afirmar que esta convalidación de titulo puede favorecer a muchas personas que padezcan enfermedades relacionadas con la especialidad, además de la importancia de la universalización del conocimiento para el

individuo y para la sociedad a la que regresa, 3La Corte Constitucional ha sido enfática en este tema precisando la necesidad, en todo caso, de que los títulos de idoneidad busquen certificar “la cualificación del sujeto para ejercer una tarea”, afirmando la regla de que “las normas que regulen tal calificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas.” 2 Sentencia C-050 de 1997, Corte Constitucional. 3 Sentencia C-442/19, Corte Constitucional. _______________________________________

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11 De lo anteriormente dicho se desprende que, esta especialización va dirigida a una población especial que padecen una enfermedad devastadora en los pulmones, la cual no puede ser tratado por un médico interno, sino que necesita de nuevos conocimientos enfocados en el cáncer en los pulmones, por lo cual se puede afirmar que el señor Jovani Osorio en el plan de estudios dentro del Curso de Posgrado de Alta Especialidad en Medicina – Neumología Oncológica, el cual tuvo una dedicación exclusiva de un año que se traduce en 251 créditos, para un total de dos mil seiscientas ochenta y ocho horas dedicadas, adquirió los conocimientos necesarios para tratar a personas que padezcan dicha enfermedad.

En la presente oportunidad, esta Delegada evidencia que para la solicitud de convalidación se reúne los requisitos exigidos en las normas aplicables al caso, toda vez que cumplió con el examen de legalidad, en el que se analiza, entre otros factores, la naturaleza jurídica de la institución que expide el título y del título mismo, la “existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación de la institución o del título que se solicita convalidar”, y la existencia de convenios o tratados internacionales aplicables. Por otro lado, de acuerdo con la Ley 596 de 2000 por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos", suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998), los estados de Colombia y México se comprometieron Animados por el deseo de que sus pueblos continúen estrechando sus relaciones mediante el establecimiento de acciones de colaboración en las áreas de la educación, la cultura y la ciencia. De tal modo que, la cooperación educativa entre ambos países ha rendido frutos satisfactorios para ambas comunidades, motivando a los profesionales a continuar estudiando y preparándose académicamente con el fin de aplicar todos esos conocimientos en el ámbito de la salud, contribuyendo a la pronta mejora de personas que padezcan este tipo de enfermedades. _______________________________________

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12 En consecuencia, para esta Procuraduría Delegada atendiendo lo contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política y demás normas reguladoras de la materia, se dio cumplimiento al procedimiento establecido para la convalidación de un titulo otorgado en el extranjero. Por ese motivo, comparte esta Delegada las consideraciones de la parte demandante, en cuanto se le dio cabal cumplimiento al procedimiento surtido para la solicitud de convalidación, a fin de que se le reconozca al señor Jovani Osorio su titulo otorgado en la universidad de México como especialista en neumología oncológica. En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente, CONCLUSIÓN De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia y teniendo en cuenta los cargos de la demanda, para esta Procuraduría Delegada existen elementos de juicio para declarar la nulidad de las resoluciones demandadas. Por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando acceder a las pretensiones de la parte demandante, declarando la nulidad de las resoluciones demandadas. De la señora Consejera, atentamente, JAIME ALEJANDRO DIAZ VARGAS Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado _______________________________________

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