PGN - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Marco legal

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOResolución 4359 del 22 de diciembre de 2014, con la cual se reconoció y ordenó el pago de las sumas de dinero correspondientes a las mejoras que de la entidad demandada debía reconocer a algunas personas en cumplimiento a decisión judicial al igual que otras resoluciones que resolvieron negativamente los recursos de reposición contra la resolución inicial NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOProcedencia según la ley

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOMarco legal

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C, 3 de noviembre de 2020 Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20 - 170

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 68001-23-33-000-2015-00619-01

Actor: Carmen Juliana García Zapata y otros

Demandado: Municipio de Floridablanca Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión de primera instancia, con base en las

argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES  La demanda Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora CARMEN JULIANA

ZAPATA GARCÍA y otros, presentaron demanda contra el municipio de Floridablanca (Santander), con el objetivo de que se declarara la nulidad de la resolución 4359 del 22 de Diciembre de 2014, con la cual se 2 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-573389 reconoció y ordenó el pago de las sumas de dinero correspondientes a las mejoras que de la entidad demandada debía reconocer a algunas personas en cumplimiento a decisión judicial, al igual que de las resoluciones 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738 y 739 del 4 de marzo de 2015, con las cuales se resolvieron de manera negativa los recursos de reposición interpuestos contra el acto administrativo inicial. Como consecuencia de lo anterior, se solicitó que se condenara al pago de 11.340,37 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de mejoras en favor de los demandantes, al igual que 2564,81 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de intereses desde que se emitió la sentencia T-210 de 2010 por parte de la Corte Constitucional.  Contestación El municipio de Floridablanca se opuso a las pretensiones de la demanda, indicó que los actos administrativos atacados no estaban incursos en causal de nulidad, que como no existió consenso en el valor de las mejoras que debían reconocerse a los demandantes, el Juzgado 20 Penal Municipal con funciones de Conocimiento de Bucaramanga designó un perito para que estableciera su monto, y que el mismo fue el que se ordenó y pago

a los beneficiarios. Agregó que si los demandantes estaban inconformes con las sumas contenidas en el peritazgo debieron interponer recursos y formular las observaciones correspondientes dentro de la actuación procesal que se adelantó para verificar el pago de las mejoras, y que ya no era el escenario adecuado para hacerlo.  Sentencia de primera instancia 3 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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Con decisión del 10 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones que la parte actora formuló contra los actos administrativos demandados, por considerar que no existía en ellos ilegalidad alguna, pues lo que se hizo fue reconocer y autorizar el pago de una cuenta de conformidad con el peritaje ordenado por el juzgado que tuvo a su cargo el trámite del incidente de desacato. Del mismo modo, señaló que lo que ordenó la H. Corte Constitucional en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia T-210 de 2010, fue incluir las mejoras que se hubiesen hechos sobre los inmuebles, y que como dichos valores fueron ordenados y pagados a los demandantes conforme al peritaje debidamente decretado y practicado, las pretensiones de la demanda estaban llamadas al fracaso.  Recurso de Apelación El apoderado de la parte actora solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia por considerar que la conclusión a la que arribó el tribunal no correspondía a lo que se había demostrado en el proceso, ya que los actos demandados se emitieron violando el principio de buena

fe, la confianza legítima, la moralidad administrativa y el debido proceso. Agregó que como en el trámite incidental las partes no llegaron a un acuerdo sobre el monto que se debía reconocer a los poseedores, la administración no podía a motu proprio a establecer el valor de las mejoras realizadas en los predios que iban a ser devueltos, y que el peritaje realizado en el trámite incidental no era vinculante. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: 4 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-573389 ¿La resolución 4359 del 22 de Diciembre de 2014, con la cual se reconoció y ordenó el pago de las sumas de dinero correspondientes a las mejoras que el municipio de Floridablanca debía reconocer a los hoy demandantes en cumplimiento de decisión judicial emitida por la Corte Constitucional, al igual que las resoluciones 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738 y 739 del 4 de marzo de 2015, con las cuales se resolvieron de manera negativa los recursos de reposición interpuestos contra el acto administrativo inicial, se encuentran inmersas en las causales previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para declarar su nulidad? Análisis Jurídico Conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que

se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, la cual procederá según el artículo 137 del mismo código, “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Caso concreto En el presente asunto se pretende establecer si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución 4359 del 22 de diciembre de 2014, al igual que la de las resoluciones 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738 y 739 del 4 de marzo de 2015, con las cuales se resolvieron de 5 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-573389 manera negativa los recursos de reposición interpuestos contra el acto administrativo inicial. Los hechos en los que se soportó la parte actora para solicitar la nulidad de los actos atacados fueron descritos en la decisión de primera instancia en los siguientes términos: “Refiere que desde el año 1992 los demandantes han venido ejerciendo de manera permanente y pública, actos de señor y dueño en la parcela “Villa Carolina”, donde algunas de las actividades que han desarrollado son el mantenimiento del Césped, la erradicación de la maleza, la construcción de una vivienda, el sembrado de múltiples especies de árboles frutales

y su cerramiento. Manifiesta que por medio de escritura pública No. 1037 del 30 de junio de 1995, la empresa Marval Ltda. cedió gratuitamente el inmueble ocupado por los demandantes al Fondo de Inmuebles Urbanos del Área Metropolitana de Floridablanca, por ese motivo adquirió la calidad de bien de uso público. Añade que mediante resolución 0484 del 16 de julio de 2008 expedida por la Inspección Segunda de Floridablanca, por medio del proceso policivo No. 106 de 2006, se ordenó a las personas determinadas e indeterminadas la restitución del bien de uso público ocupado. En virtud de lo anterior, refiere que el señor Enrique Eudoro Villegas Salazar, en su condición de poseedor de parte del bien, interpuso acción de tutela contra el municipio de Floridablanca y la Inspección Segunda de Floridablanca, con el fin de proteger su derecho fundamental al debido proceso, defensa, igualdad, vivienda digna, buena fe, mínimo vital y principio de confianza legítima vulnerados como consecuencia del desalojo del bien inmueble dentro del proceso policivo de restitución de bien de uso público. Se indica en la demanda que la Honorable Corte Constitucional en sentencia T-210-2010 de fecha 23 de marzo de 2010 en el resuelve numeral tercero ordenó a la alcaldía municipal de Floridablanca, que antes de proceder al desalojo, llegue a un acuerdo con el accionante, se le reconozcan las mejoras que éste hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin de proteger sus

derechos al trabajo y al mínimo vital. Que el 14 de marzo de 2012 el demandante ENRIQUE EUDORO VILLEGAS SALAZAR interpone incidente de desacato contra la Alcaldía Municipal de Floridablanca por el incumplimiento a la Sentencia T-210-2010, posteriormente en el mes de agosto de 2014 el accionante desistió del incidente de desacato, por haberse iniciado el acuerdo entre la parte accionante y la parte accionada. 6 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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Que el día 22 de diciembre del 2014 la Alcaldía de Floridablanca por medio de la Resolución No. 4359, que fue notificada electrónicamente el día 8 de enero de 2015, concedió 10 días para su reposición el cual interpuso el señor ENRIQUE EDUARDO VILLEGAS SALZAR el día 10 de enero de 2015. Posteriormente, señala que el señor GERMAN ANTONIO MENESES y MISAEL VELANDIA FIGUEROA el 22 de enero de 2015; JHON MARTÍNEZ PORRAS, JOSIMAR JAI GONZÁLEZ PINEDA y JAIRO MACAREO ARENAS el día 23 de enero de 2015; CARMEN JULIANA GARCÍA DE ZAPATA y RODRIGO ROJAS PALOMINO el día 24 de enero de 2015; y EFRAIN DÍAZ DÍAZ el día 27 de enero de 2015, interpusieron recurso de reposición contra el acto administrativo 4359 de 22 de

diciembre de 2014, estos demandantes tuvieron que recurrir a terceros para su conocimiento y así aplicar su derecho de defensa frente al acto administrativo. Manifiesta que la Alcaldía de Floridablanca – Santander no ha dado respuesta al recurso contra la Resolución 4359 de diciembre 22 de 2014 a cada uno de los señores…, pues solo se limitó a resolver el recurso de reposición a través de la Resolución No. 731 del 4 de marzo de 2015, proferida por la Alcaldía de Floridablanca frente al señor JHON MARÍTEZ

PORRAS.

Reiteró que al momento de presentación de la demanda, la Alcaldía Municipal de Floridablanca, ni otro funcionario, ha dado cumplimiento a dar respuesta del Recurso de Reposición a cada uno de los recurrentes, pues solo se le resolvió dicho recurso al señor JHON MARTÍNEZ PORRAS.” Para la parte demandante los actos demandados desconocen lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-210 del 23 de marzo de 2010, esto es, el amparo de los derechos al trabajo y al mínimo vital vulnerados al señor Enrique Eudoro Villegas Salazar, y la orden a la Alcaldía Municipal de Floridablanca de que, “antes de proceder al desalojo, llegue a un acuerdo con el peticionario en el que, en todo caso, se le reconozcan las mejoras que éste hubiere hecho sobre el inmueble, con el fin de proteger sus derechos al trabajo y al mínimo vital. Esta decisión tendrá efectos inter comunis por lo que se hará extensiva a todos aquellos ocupantes del bien de uso público, objeto del

proceso policivo de restitución No. 106 de 2006, que se encuentren en una situación similar a la del peticionario, en la medida en la que subsistan gracias a los recursos derivados de la explotación económica del predio y/o que tengan su vivienda en dicho terreno.” 7 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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Frente al cumplimiento de la previsto en la anterior decisión judicial, el Ministerio Público debe resaltar que previo a la emisión de los actos demandados se produjo una serie de actuaciones ante las autoridades judiciales y administrativas que permiten afirmar que, aunque lo reconocido por el municipio de Floridablanca no está en consonancia con las pretensiones resarcitorias de la parte actora, ello no constituye determinaciones arbitrarias o ilegales que lleven a su anulación por los cauces del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como pasa a indicarse: Consta que con posterioridad a la sentencia T-210 de 2010, la parte actora promovió incidente de desacato ante el Juzgado Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bucaramanga, actuación en la que decretaron y practicaron tres peritajes destinados a establecer el valor de las mejoras que debían reconocerse a los poseedores del predio del iban a ser desalojados, siendo el último el que fue aceptado por citado despacho judicial luego de haber descartado el que se había realizado a instancia de cada una de las partes. La pericia en mención fue presentada el 28 de marzo de 2013, documento en el que el perito avaluó las mejoras a los inmuebles y

las agrícolas que debían reconocerse a los poseedores, experticia respecto de la cual no aparece que las partes hubiesen solicitado su aclaración o complementación, ni presentado objeción por error grave. Debe resaltarse que de las citadas actuaciones estuvo enterada la Corte Constitucional, y mediante oficio del 13 de julio de 2013 se le informó que, aunque se realizó audiencia de pago de mejoras, no se llegó a ningún acuerdo debido a que los accionantes solicitaban el pago de $1.000.000.000 para cada uno de ellos, y el municipio ofrecía los $326.374.623 que fueron tasados en la pericia 8 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-573389 presentada el 28 de marzo de 2013 por el auxiliar de la justicia

GONZALO GUTIERREZ MANCILLA.

El 25 de abril de 2014 se realizó una nueva reunión de cumplimiento al fallo sentencia T-210 de 2010, en la cual se consideró la posibilidad de valorar los costos de realizar una consultoría destinada a revisar los montos que debían reconocerse para cumplir con la decisión judicial y el 30 de abril de 2014 los accionantes presentaron solicitud de desistimiento al incidente de desacato, por estar explorando otras formas de llegar a un acuerdo frente a las mejoras que debían reconocérseles. El 27 de noviembre de 2014 el municipio de Floridablanca rindió nuevos descargos ante el despacho a cargo del incidente de desacato, señalado que todavía no había dado cumplimiento a la sentencia T-210 de 2010, toda vez que había llegado a la

conclusión de que no era conveniente presupuestalmente sufragar una consultoría cuando ya existía una valoración realizada por un perito auxiliar de la justicia y que, conforme a la misma, en un plazo no superior a un mes procedería a pagar dicho valor. En la resolución 4359 del 22 de diciembre de 2014 el municipio reconoció y ordenó el pago de las mejoras agrícola y a los inmuebles ubicadas en el predio ubicado en la calle 205 entre las carreras 41D y carrera 37 del Barrio Andes del citado municipio, según los valores consignados en el avaluó comercial corporativo realizado por el auxiliar de la justicia Gonzalo Gutiérrez Mancilla. Una vez notificado el contenido de la anterior resolución, los

señores ENRIQUE EDUARDO VILLEGAS SALZAR, GERMAN

ANTONIO MENESES, MISAEL VELANDIA FIGUEROA, JHON

MARTÍNEZ PORRAS, JOSIMAR JAI GONZÁLEZ PINEDA, JAIRO MACAREO ARENAS, CARMEN JULIANA GARCÍA DE ZAPATA y RODRIGO ROJAS PALOMINO, presentaron recurso de reposición que fue resuelto de manera desfavorable a sus intereses con las resoluciones 731, 732, 733, 734, 735, 736, 737, 738 y 739 del 4 9 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-573389 de marzo de 2015, con las que se confirmó en su integridad el acto administrativo inicial. En las resoluciones con las que se confirmó la resolución 4359 del

22 de diciembre de 2014, el municipio de Floridablanca indicó que luego de analizar el acta el 25 de abril de 2014 con detenimiento, se determinó que contratar una consultoría interdisciplinaria generaría un detrimento fiscal para la entidad territorial, pues si ya existía un avalúo que había tasado el valor de las mejoras, lo adecuado era reconocer dicho ítem, por ser el que se había ordenado en la sentencia de la Corte Constitucional, y no los valores adicionales que pretendían los accionantes y que impidieron llegar a un acuerdo para el cumplimiento de la decisión judicial. Del recuento fáctico descrito en precedencia, el Ministerio Público considera que la decisión de primera instancia parece ajustada a derecho, toda vez que atiende al cumplimiento efectivo del pago de las mejoras que había ordenado la Corte Constitucional como medida previa al desalojo, y luego de haber intentado llegar a un acuerdo con los poseedores del predio perteneciente al municipio que resultó infructuoso por la falta de coincidencia de las aspiraciones patrimoniales de los tutelantes con lo que se demostró en el trámite incidental con la prueba pericial. Tal como se reseñó en la providencia impugnada, el expediente da cuenta que el municipio de Floridablanca, en cumplimiento a lo ordenado en la resolución 4359 del 22 de diciembre de 2014, emitió los actos administrativos que acogieron los valores contenidos en el avalúo comercial corporativo realizado por el auxiliar de la justicia Gonzalo Gutiérrez Mancilla y, seguidamente, por no contar con la anuencia de los poseedores, procedió a

consignar los correspondientes cheques por el valor de las mejoras que le correspondían a cada uno de los beneficiarios en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia y les informó que había realizado dicha actuación. 10 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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El proceder de la entidad territorial demandada, lejos de demostrar arbitrariedad o ilegalidad, lo que demuestra es un proceder prudente frente al manejo del erario, pues si dentro de la actuación judicial incidental adelantada con la participación de las partes se practicó un dictamen pericial del que no fue atacado, el mismo podía servir como presupuesto para reconocer las mejoras que debían pagarse antes de proceder al desalojo de los poseedores, y no se justificaba que se contratara una consultoría para valorar otros ítems que no eran objeto de reparación (mínimo vital por el resto de vida probable de los accionantes y sus familiares u otros). En efecto, aunque en la sentencia de tutela que motivó la presente acción por considerar ilegales los actos administrativos emitidos por la Alcaldía Municipal de Floridablanca (Santander), se indicó la necesidad de que antes de proceder al desalojo se llegara a un acuerdo con el peticionario (s), es claro que el mismo se intentó y no fue posible debido a lo disímiles y alejadas que estaban las pretensiones de los poseedores frente al valor tasado mediante prueba pericial en el trámite incidental, por lo cual era lógico y necesario que se buscara otra forma de pago de las mejoras antes de generar mayores repercusiones económicas negativas en el patrimonio de la entidad territorial.

Del mismo modo, en consideración del Ministerio Público el que se reconocieran las mejoras realizadas sobre el o los inmuebles con el fin de proteger derechos al trabajo y al mínimo vital, no significaba garantizar ingresos futuros, un mínimo vital por el resto de sus vidas, ni otros aspectos que desbordan el concepto de mejoras (vigilancia y cuidado por los años de posesión). En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente 11 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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CONCLUSIÓN De conformidad con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no es posible acceder a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, los actos administrativos atacados, proferidos por la Alcaldía Municipal de Floridablanca Santander, deben permanecer incólumes. Del señor Consejero atentamente,

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 12 68001233300020150061901 5aCdeE/AMV/Llms

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