PGN - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Resoluciones por las cuales la dian, determ

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Resoluciones por las cuales la DIAN, determinó la clasificación arancelaria de la mercancía denominada Polaina Desechable (comercialmente como Polaina Desechable Resortada), y confirmó la primera ARANCEL DE ADUANAS-Normas de clasificación DEBIDO PROCESO-Vulneración COMUNIDAD ANDINA-Reglas para la interpretación de la nomenclatura

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., mayo 31 de 2022 Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Concepto 22 - 171

Radicación: 1100-103-27-000-2019-00003-00

Medio de Control: Nulidad

Actor: Gustavo Guzmán Rodríguez

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Honorable Señora Consejera: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la Resolución No. 0007705 del 6 de octubre de 2017, proferida por la DIAN, y la Resolución No. 000683 del 29 de enero de 2018, que la confirmó.

1. ANTECEDENTES 1.1. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor Gustavo Guzmán Rodríguez, solicita que se declare la nulidad de la Resolución No.

0007705 del 6 de octubre de 2017, proferida por la DIAN, mediante la cual determinó la clasificación arancelaria de la mercancía denominada “Polaina Desechable”

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(comercialmente como “Polaina Desechable Resortada”), y la Resolución No. 000683 del 29 de enero de 2018, la cual confirmó la resolución anterior. El producto fue clasificado como “artículo textil confeccionado”, debiendo ser clasificado como “Prendas y complementos” de vestir, omitiendo las características del producto, como sus usos. 1.1.a. Fundamentos fácticos Como soporte de sus pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que a continuación se sintetizan:

I. El 31 de julio de 2017, el actor solicitó ante la DIA, clasificación arancelaria oficial del producto denominado “Polaina Desechable”, bajo la subpartida 63.07.90.90.00.

II. El 6 de octubre de 2017, la DIAN, mediante Resolución No. 007705, determinó clasificar la mercancía como una “confección textil”, especificada como una funda de protección, en aplicación de las notas 7.b) y 8.a) de la Sección XI, y la Nota 1.a) del Capítulo 64, en aplicación de las Reglas generales interpretativas 1 y 6 en el

Decreto 2153/16.

III. El 25 de octubre de 2017, la actora presentó recurso de apelación, argumentando que el producto se compone de tres capas de fibra de polipropileno; así, siendo un tipo de polímero termoplástico, debió ser clasificado en la subpartida arancelaria 3926.20.00.00 correspondiente a “Prendas y complementos (accesorios”, de vestir, incluidos los guantes, mitones y manoplas”. El 29 de enero de 2018, la DIAN, Resolvió mediante Resolución No. 000683 cambiar la clasificación a “artículo textil confeccionado” en la subpartida 63.07.90.30.00. 1.1.b. Fundamentos jurídicos y concepto de la violación Disposiciones vulneradas : Inaplicación de arts. 29 y 83 CP; art. 42 CPACA; art. 1 –Decreto 2153/16

Concepto de la violación: Falsa motivación. La clasificación arancelaria efectuada por la Administración de Impuestos no concuerda con las características del producto.

(i)---El producto fue clasificado como textil, sin considerar las caracterizas. El producto se compone en su totalidad de polipropileno, el cual se encuentra clasificado como un plástico

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y no como un textil. Esto además atendiendo la Regla General número 1 de interpretación de la nomenclatura del sistema armonizado, según la cual, la clasificación está determinada legalmente por los textos de las partidas y de las Notas de Sección o de Capítulo, ya que los títulos de las Secciones, de los Capítulos o de los Subcapítulos sólo tienen un valor indicativo. Aunado a ello, el actor señala que según jurisprudencia del H. Consejo de Estado, sobre el carácter vinculante de las notas explicativas del arancel, se deben interpretar por el juez cuando exista confusión acerca de la correcta clasificación de un producto. En esa medida, la actora no comprende como la DIAN clasificó el producto como un textil, cuando la propia nota explicativa de la subpartida 63.07.90 en la que fue clasificada, señala que incluye “los artículos confeccionados con cualquier textil”; así, en esta partida sólo podrán ser incluidos productos confeccionados con cualquier textil, excluyéndose los productos que no se encuentren confeccionados a partir de textiles, como es el caso del producto del actor. La DIAN, para la clasificación dentro de la subpartida 63.07.90, aplicó erróneamente las Notas 7.f) y 8.a) de la Sección XI. La nota 7.f) de la Sección XI establece que en esta sección, se entiende por confeccionados “f) los artículos unidos por costura, pegado u otra forma (excepto las piezas de un mismo textil unidas por sus extremos para formar una pieza de mayor longitud, así como las piezas constituidas por dos o más textiles superpuestos en toda su superficie y unidas de esta forma, incluso con interposición de materia de relleno)” ,

y la nota 8.a) de la misma Sección señala que, “para los efectos del capítulo 50 a 60, no se clasifican en los capítulos 50 a 55 y 60, los artículos confeccionados tal como se definen en la Nota 7”. Si se aceptara que el producto es un textil, no podría considerarse como una confección de textil por la excepción de la misma Nota 7.f), al no considerarse confección las piezas de un mismo textil unidas por sus extremos para formar una pieza de mayor longitud, como es el caso del producto. De igual forma, aunque se considere como un textil, y se aplicara dicha Nota, como lo hizo la DIAN, el producto no podría ser clasificado en la partida 63.07.90 “artículo textil confeccionado”. No obstante lo dicho, la realidad es que la mercancía se compone en su totalidad de plástico, por lo que debió ser incluida dentro del Capítulo 39, Subpartida 39.26, cuya Nota indica que, la partida incluye las manufacturas de plástico, correspondiendo específicamente a la subpartida “3926.20 –Prendad y complementarios (accesorios), de vestir, incluidos los guantes, mitones y manoplas”, pues la función del producto consiste en proteger los pies, siendo una “prenda” o “complemento”. (ii)---Los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados. Violación del debido proceso. Para la expedición de las resoluciones la DIAN expuso argumentos muy someros, sólo basándose, además, en las características físicas del producto para la determinación de la subpartida arancelaria; no realizó ningún estudio

técnico, ni analizó las pruebas aportadas. Ello, hace que lo actos sean nulos, ya que la

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mediante Oficio del 19 de enero de 2018 (Rad. 000E2018001602), el producto corresponde a un artículo elaborado a partir de un material formado por tres capas obtenidas por la unión de filamentos de polipropileno soplados por aire a alta velocidad, recortado y resortado, para ser utilizado como cubre calzado, de un solo uso. Si bien el producto está hecho de polipropileno, esto no lo excluye de la partida 6307 en el cual fue clasificado; se equivoca el actor al afirmar que sólo se podían incluir productos confeccionados por cualquier textil, excluyéndose los productos que no se confeccionan a partir de textiles. Lo que en realidad debe tenerse en cuenta, es si el polipropileno tal como fue utilizado para la fabricación de la polaina, debe o no considerarse como una materia textil desde el punto de vista arancelario. -Falsa motivación. Análisis arancelario (correcto manejo de la Nomenclatura arancelaria). La DIAN si determinó en las resoluciones los aspectos técnicos a tener en cuenta para la clasificación arancelaria, entre lo que esta, el conocimiento técnico de los componentes de la mercancía, así como el conocimiento de las disposiciones del Sistema Armonizado, y su concordancia, con lo cual se llegó a clasificarlo en la subpartida 6307.90.90.00, en aplicación de las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6, y del arancel de aduanas vigente para la época. De la Regla General Interpretativa 1 se deduce que tanto los textos de partida como las Notas forman parte del Sistema Armonizado, tienen el mismo valor jurídico; en caso de no poder establecerse la partida arancelaria con base en los textos

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extrae que “la Polaina está elaborada por un material conformado por tres capas (…), proceso que consiste en que un polímero de fibra termoplástica se extruye a través de una matriz lineal que contiene varios cientos de orificios pequeños para formar filamentos extremadamente finos. Los filamentos entonces son soplados por aire a alta velocidad, formando así una fina capa no tejida”. De esta descripción, la entidad parte para concluir que, en la medida en que las capas se fabrican a partir de fibras o filamentos de polipropileno, desde el punto de vista arancelario el polipropileno en estas formas debe ser considerado como un material textil de la Sección XI. Según la Nota Legal 1 del Capítulo 54, referido a los “filamentos sintéticos o artificiales; tiras y formas similares de materia textil sintética o artificial”, los términos “sintético” y “artificial” se aplican también a la expresión “material textil”, en esa medida, cualquier producto fabricado con estas fibras o filamentos, es considerado como arancelariamente como una manufactura de materia textil, por lo tanto el polipropileno en forma de fibras o filamentos se considera como un material textil. Agrega la entidad que, las capas elaboradas con estas fibras (que no fueron obtenidas por tejido), fueron unidas por procedimientos en los que se elaboran láminas o capas, que arancelariamente se conocen como “Tela sin tejer” y que se clasifican en la partida 56.03, que hace parte a su vez de las materias textiles de la Sección XI. La Sociedad en escrito radicado Nº O00E2018001602 del 19 de enero de 2017, indica que

una vez obtenida la materia prima se procede al corte de la misma al tamaño necesitado, con lo cual debe ser considerado como una materia textil, con base en la Nota Legal 7, b) de la Sección XI, según la cual se entiende por confeccionados, “b) los artículos terminados directamente y listos para su uso o que puedan utilizarse después de haber sido separados por simple corte de los hilos sin entrelazar, sin costura ni otra mano de obra complementaria (…)”. De igual forma la Nota Legal 8, a), indica que para los efectos de los Capítulos 50 y 60, “a) no se clasifican en los Capítulos 50 a 55 y 60, ni (…) 56 a 59, los

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clasificar los demás artículos textiles confeccionados y el producto en cuestión. (ii)--- Violación del debido proceso. Como quedó evidencio en el acápite anterior, la DIAN tuvo en cuenta todas las normas especiales para realizar la clasificación. Esta a su vez se basó en el estudio técnico de la mercancía y de la descripción físico-química aportada por la misma actora en su solicitud de clasificación arancelaria, como en la información aportada en respuesta a las preguntas del auto de pruebas del 2017. Así, en suma, el estudio se fundamentó en todas las características del producto, composición, uso, forma de presentación entre otros, de las que da cuenta la ficha técnica aportada.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Es materia de estudio la legalidad de la Resolución No. 0007705 del 6 de octubre de 2017, proferida por la DIAN, mediante la cual determinó la clasificación arancelaria de la mercancía denominada “Polaina Desechable” (comercialmente como “Polaina Desechable Resortada”), y la Resolución No. 000683 del 29 de enero de 2018, la cual confirmó la resolución anterior. El producto fue clasificado como “artículo textil confeccionado”, debiendo ser clasificado, según la actora, como “Prendas y complementos” de vestir, omitiéndose las características del producto, como sus usos. 2.1. Problema Jurídico Las Resoluciones de la DIAN mediante las cuales se hizo la clasificación arancelaria del producto “Polaina Desechable” están viciadas de nulidad por violación al debido proceso y falsa motivación, al no haberse tenido en cuenta que el producto se compone de tres capas

de fibra de polipropileno, por lo que, siendo un tipo de polímero termoplástico (plástico), debió ser clasificado en la subpartida arancelaria 3926.20.00.00 correspondiente a “Prendas y complementos (accesorios”, de vestir, incluidos los guantes, mitones y manoplas”, y no ser clasificado como “artículo textil confeccionado” en la subpartida 63.07.90.30.00?

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2.2.2 Análisis del caso concreto Para esta Delegada se debe partir de que efectivamente el polipropileno, según lo establecido, es un polímero (plástico), sin embargo, la DIAN verificó en las demás clasificaciones cual se ajustaba de forma más precisa teniendo en cuenta el uso y la forma de fabricación. A diferencia de la Resolución recurrida, en la que el análisis había sido escueto, mediante Resolución 683 del 29 de enero de 2018 que resolvió el recurso de apelación, la entidad partió de la documentación aportada por el actor, luego de que se decretaran las pruebas, en la que se hacía mayor precisión frente a los componentes del producto, como a su forma de fabricación, y la materia resultante del manejo y modificación de la materia prima inicial. Realizando dicho análisis, la DIAN llega a que el producto debía considerarse como una materia textil desde el punto de vista arancelario, al concluirse que el producto final estaba conformado por tres capas en las que las capas exteriores obedecían al método de spundbond y la intermedia, al de meltblown; estas capas a su vez están conformadas por fibras o filamentos de polipropileno, que estando en las formas antes mencionadas, deben ser consideradas desde el punto de vista arancelario como un material textil de la Sección XI. En el Capítulo 54, en su Nota Legal 1, se hace referencia a los productos fabricados a partir de fibras o filamentos, y a su clasificación como materia textil; se dice que “1. En la Nomenclatura, las expresiones fibras sintéticas (…) se refiere a las fibras (..) obtenidas industrialmente: a) por polimerización de

monómeros orgánicos para obtener polímeros (…)” y que, “los términos sintético y artificial, se aplican también, con el mismo sentido, a la expresión materia textil”. Ahora, si bien a partir de las fibras de polipropileno no se obtuvieron tejidos, si se obtuvieron “telas sin tejer”, las cuales si se encuentran clasificadas en la Sección XI, partida 56.03. Luego se debe observar la Nota 7. b), bajo la cual deben ser entendidos como

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que, el material del producto es 100% polipropileno, compuesto de filamentos continuos no tejidos; se trata de una confección, fabricada en capas de tela no tejidas obtenidas por la superposición de fibras o filamentos de polipropileno. Dicho funcionario, a diferencia de lo dicho por la actora, confirma, como pudo evidenciarlo esta Delegada, que en la resolución 683 del 29 de enero de 2018, que resolvió el recurso interpuesto contra la Resolución Nº 7705 del 6 de octubre de 2017, aparece la ficha técnica donde aparece la descripción ya hecha y la forma de obtención de las tres capas, así mismo la forma como está organizado y la función del producto, con lo cual no es cierto que el análisis hecho por la DIAN se haya basado en una simple observación física del producto. El experto afirma que, según la Regla General de Interpretación 1, los títulos de las Secciones de los capítulos o de los Subcapítulos sólo tienen un valor indicativo, ya que la clasificación está determinada legalmente por los textos de las partidas y de las Notas de Sección o de Capítulo. Así, si bien en principio la clasificación puede ser abordada de acuerdo a la materia en la que se constituye el producto, que para el caso correspondería a la Sección VI, que en su Capítulo 39, Nota 1, define la materia plástica, en la cual, en principio, según la definición dada, el polietileno si sería una materia plástica, no se excluye la observación de otras Secciones. En la Nota 2 se hace referencia a unos productos que, si bien son de plástico, son excluidos del Capítulo 39; por ello, en la Nota 2, p), se

hace la exclusión frente a los productos que pertenecen a la Sección XI (materiales textiles y sus manufacturas). En este punto, lo que se pretendió fue saber si la materia que se tenía era o no una materia textil. En la Nota 1 de la Sección XI se hace la exclusión de productos, indicando en el punto g) los “monofilamentos” cuya dimensión es superior a 1mm, por lo que para el caso el experto indica que los monofilamentos del producto a clasificar son menores a dicha medida, por lo que no entrarían en la exclusión, y si serían parte de la Sección XI. En esta misma, luego se pasa a la Nota 7, f) en la que se indica que en esta Sección se entiende por confeccionado los artículos unidos por costura, pegados u otra forma, y la Nota 8, a) que dice que no se

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Resolución que resolvió el recurso de apelación, el experto de la DIAN confirmó que se debe tener en cuenta que a partir del proceso Spundblond y Meltblown, que fue utilizado para la elaboración del producto, se obtienen telas sin tejer; no obstante, aclara que, aunque la clasificación no se pretende hacer sobre telas sin tejer, que es una materia textil, en la medida en que la confección final está hecha por la misma tela, también es considerara como un materia textil. Finalmente, se pasa a ser la clasificación en la subpartida, ya habiendo determinado que se trataba de un material textil. Las confecciones se describen en los Capítulos 61, 62 y 63, sin embargo, fue clasificado en el 63 “los demás artículos textiles confeccionados; juegos; prendas y trapos”, ya que residualmente entrarían las telas sin tejer, que no son prendas, ni complementos de vestir, ya que en los dos primeros entrarían las prendas y complementos de vestir, para el primero, “de punto”, y para el 62, “excepto los de punto”. De esta forma, en el capítulo 63 se analizan los grupos, en el que por descarte se debe ir al Grupo 6307 “los demás artículos confeccionados”. Por último, se hace referencia a la Regla General Interpretativa 6, se busca la Subpartida, y de nuevo por descarte de los productos descritos en esta subpartida, se llega a la nomenclatura residual 6307.90.90.00. En conclusión, si bien el producto cumple con la Nota 1 del Capítulo 39, al tratarse de un plástico, esto no quiere decir que todo producto fabricado en plástico deba ser incluido en

dicho Capítulo. Debe tenerse en cuenta la forma como fue fabricado o el tipo de producto de que se trate, teniendo en cuenta su composición, lo cual lo puede ubicar en otra clasificación. Para el caso, se utilizan los procedimientos Spundblond y Meltblown, para la obtención de filamentos y la obtención de la tela sin tejer (superposición de fibras que no implica una lámina plástica) que sirve barrera antibacteriana, lo que hace que la dimensión de los filamentos sea reducida. Por último, se debe aclarar que, se utilizó la Nota 1 del Capítulo 54 y no sólo el 63 en la que finalmente se clasificó, ya que, se trata de una Nota “Universal” que se puede aplicar en todo el arancel de aduanas. En mérito de lo expuesto, esta Delegada considera que en las Resoluciones si se cumplió con el deber de motivación, partiendo de los documentos y respuestas a los cuestionamientos hechos por la entidad; se fundamentó no solo en el criterio de análisis físico, sino también de los componentes del material, de su proceso de elaboración como de

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2.3 Conclusión De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia y teniendo en cuenta los cargos y argumentos presentados en los recursos de apelación, no existen elementos de juicio para que se anulen las Resoluciones No. 0007705 del 6 de octubre de 2017, proferida por la DIAN, y la Resolución No. 000683 del 29 de enero de 2018, que la confirmó en apelación. Por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando que se confirme la legalidad de las Resoluciones en mención. Del señor Consejero, atentamente,

JAIME ALEJANDRO DÍAZ

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado

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