PGN - OBLIGACION TRIBUTARIA - Fuente legal

Concepto Nº 03 Bogotá D.C., 24 de enero de 2003

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejera Ponente Dra. LIGIA LÓPEZ DÍAZ Referencia: 1100103270002002002401

Radicado: 13105

Asunto: Nulidad del Art. 21 de la Resolución 9270 de

2001-. Dian.

Actor: Luz Astrid Cordero Lancheros.

De conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 7 de la Constitución Política, 127, 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 de 22 de febrero de 2000, y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, está Delegada del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES La ciudadana Luz Astrid Cordero Lancheros, acude al Consejo de Estado en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad y suspensión provisional 2 del artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “Por la cual se establece para el año gravable de 2001 el grupo de personas naturales, personas jurídicas y demás entidades, que debe suministrar la información a que se refieren los literales a), d), e), f), h), i) del artículo 631

del Estatuto Tributario, a la Unidad Administrativa Especial Dirección de

Impuestos y Aduanas Nacionales; se señalan los formatos y especificaciones técnicas del medio magnético para la correspondiente presentación y se fijan los plazos para la entrega”. El texto transcrito de la disposición demandada es el siguiente. “Artículo 21. Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a suministrar la información de que trata la presente Resolución, que no presenten situaciones u operaciones por cuantías superiores a las establecidas en los literales a), d), e), f), h), i) durante el año gravable 2001, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el Representante Legal, Contador Público o Revisor Fiscal según el caso, dirigido al Grupo de Información Exógena, dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo”. (Subraya la demandante). Señala que esta disposición reproduce íntegramente el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, el cual declaró nulo el Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 13 de noviembre de 1998, con ponencia del Magistrado Germán Ayala Mantilla. La actora cita como normas superiores infringidas los artículos 3 y 338 de la Carta Política, 631 del Estatuto Tributario y 158 del Código Contencioso Administrativo. Solicita la suspensión provisional con fundamento en esta última disposición, la cual considera asimismo quebrantada, toda vez que ésta prevé suspender provisionalmente los efectos de todo acto que reproduzca normas ya anuladas o suspendidas. 3 El desacato al artículo 631 del Estatuto Tributario es manifiesto, por cuanto

según este precepto no están obligados a presentar información a la DIAN los contribuyentes que no registren movimientos o que los topes que ellos alcanzan no impongan legalmente el deber de reportarlos a las autoridades tributarias. Por tanto, el artículo 21 de la Resolución acusada desborda tal precepto y se aparta de la mencionada sentencia del 13 de noviembre de 1998, proferida por el Consejo de Estado, al incluir nuevamente estos contribuyentes como sujetos obligados a informar, mediante un oficio cuya presentación deben realizar dentro de los plazos legales. Dicha norma contradice asimismo el principio de legalidad del tributo que el artículo 338 de la Constitución consagra y vulnera indirectamente el artículo 3º ibidem, puesto que al señalar nuevos sujetos pasivos de la obligación de informar, invade la competencia asignada en este campo exclusivamente al Legislador. La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda por auto del 26 de abril de 2002 y negó la suspensión provisional del artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001 demandado, por no encontrar que éste reproduzca el artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, declarado nulo por sentencia del 13 de noviembre de 1998. La Nación, Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de apoderado solicita al Consejo de Estado, confirmar la legalidad del artículo impugnado de la Resolución 9270 de 2001. Plantea que la disposición atacada no se aparta de las normas superiores cuya transgresión explica la actora, puesto que no señala sujetos obligados

a informar distintos a los previstos en el artículo 631 del Estatuto Tributario; no usurpa funciones asignadas a corporaciones públicas de elección popular, ni reproduce el artículo 6 de la Resolución 3391 de 1996, declarado nulo por 4 el Consejo de Estado, pues “... mientras el artículo declarado nulo se refería de manera general a las personas que no hubiesen tenido movimiento o para quienes el movimiento no esté sujeto a ser informado; el artículo demandado se refiere específicamente a los sujetos de que tratan los literales a), d), e), f), h) y), del artículo 631 del Estatuto Tributario, y siempre que no hubiesen tenido movimiento dentro del año gravable 2001”. Agrega, que el artículo en discusión no es más que un mecanismo para el desarrollo de la facultad que otorga al Director de Impuestos el parágrafo 1º del artículo 631 del Estatuto Tributario, para expedir resoluciones a través de las cuales se pueda solicitar la presentación oportuna de información referente a las operaciones y cuantías realizadas dentro de un determinado periodo gravable por personas, entidades, contribuyentes y no contribuyentes, a fin de adelantar programas de fiscalización y efectuar estudios y cruces necesarios para el debido control de los tributos. Así pues, concluye: “ Y es que sería imposible que la DIAN, sin el cumplimiento del deber de informar a través del aludido oficio, conociera que el contribuyente durante el año 2001, no tuvo ningún tipo de movimiento económico, con lo cual se dejaría sin herramientas adecuadas, en perjuicio de las labores de fiscalización y control que le corresponden”.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Se trata en este caso de establecer la legalidad del precepto demandado, esto es, del artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, expedida por el Director de Impuestos. Dicha Resolución es un acto administrativo cuya expedición compete al Director de Impuestos, quien en ejercicio de las funciones que le atribuye el Decreto 1071 de 1999 y los artículos 631, 633 y 684 del Estatuto Tributario, puede adoptar por ese medio decisiones encaminadas a facilitar la 5 administración de los impuestos y el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias. Sinembargo, la accionante acusa el artículo 21, de ser contrario al artículo 631 del Estatuto Tributario y a otros cánones consignados en la Carta Política, como también de ser su redacción una evidente reproducción del artículo 6º de la Resolución 3391 de 1996, igualmente expedida por la DIAN, a pesar de haber sido esta disposición declarada nula por el Consejo de Estado mediante sentencia del 13 de noviembre de 1998, a la cual la actora hace clara referencia en su demanda. Observa la Procuraduría Delegada que los fundamentos de la actual impugnación son similares a los invocados en la acción contenciosa anterior, lo que permite aseverar que en este nuevo proceso están llamados a prosperar los cargos de ilegalidad con los cuales se ataca el mencionado artículo 21 de la Resolución 9270 de 2001, y particularmente por cuanto en contra de él se hace énfasis en que reproduce en esencia la disposición que contemplaba la norma anulada, no obstante el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo prever, que: “ Ningún acto anulado o suspendido

podrá ser reproducido por quien los dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión”. Esta Procuraduría Delegada en consideración a estas razones y a la cita que la actora expresamente hace en su demanda de la sentencia anteriormente mencionada - la cual contiene un análisis de los cargos de ilegalidad propuestos en contra del artículo 6 de la Resolución 3391 de 1996, cuyo texto era similar al de la disposición en controversia-, se remite al concepto que emitió la Procuraduría Delegada respecto del caso que entonces era objeto de examen y que la Sala acogió, el cual retoma y transcribe a continuación por encontrarlo pertinente a este otro asunto: 6

El mencionado Concepto expresa: “...si bien es cierto la Administración de Impuestos Nacionales goza de amplias facultades de fiscalización e investigación, ellas están sujetas a que la Administración ponga en ejercicio tal facultad, con el propósito claro y único de asegurar el efectivo cumplimiento de normas sustanciales. “Bajo esta premisa, y dando una lectura desprevenida al artículo 631 del E.T., se tiene que este de manera contundente señala no solo el funcionario competente para solicitar la información allí establecida, sino además precisa el tipo de información a solicitar, los montos y topes a tener en cuenta para el suministro de la misma, y el fin concreto para el cual es pedida tal información. “En el caso es estudio, la Resolución atacada, en el artículo acusado, hace una aparente aclaración, respecto de las personas y entidades obligadas a

informar, pero en verdad está adicionando el contenido del artículo 631 del E.T., al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado la presentación de un Oficio que de cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la Resolución acusada. “Es obvio que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, y por lo tanto es inadmisible la imposición que de una obligación tributaria hace la Administración a través de una Resolución, así esta obligación sea tan solo accesoria, y aún menos admisible si como en el presente caso la oficina Gubernamental establece una consecuencia, como es la de penalizar su incumplimiento. “De otra parte el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar fue justamente el contrario al contemplado en el artículo 6° de la resolución atacada, pues ésta tan solo previó la obligación de informar para aquéllas personas o entidades que tuvieren cierto movimiento e 7 incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones más no para quienes ‘no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia...’”. Conviene resaltar el criterio que el Consejo de Estado adoptó en la sentencia del 13 de noviembre de 1998, para anular el artículo 6 de la Resolución 3391 de 1996, el cual dice: “Del análisis de la norma transcrita, encuentra la Sala que la administración tiene amplias facultades de fiscalización e investigación tendientes a la correcta determinación del impuesto. “Sin embargo estas facultades se deben utilizar con sujeción a la ley, puesto

que la única fuente de la obligación tributaria es precisamente la ley. “Es decir, que no puede la administración, so pretexto de ejercer las facultades previstas en el artículo 684 del Estatuto Tributario, ejercer una facultad legislativa para limitar o extralimitar las normas legales que dice aplicar con la finalidad del recaudo de los tributos”.

Concluye: “La Sala comparte el concepto de la Procuraduría Séptima Delegada ante la Corporación, en cuanto se debe acceder a las súplicas de la demanda por cuanto la Resolución atacada está adicionando el contenido del artículo 631 del Estatuto Tributario, al exigir información a quienes no hubiesen tenido movimiento o éste no esté sujeto a ser informado....”.

El Consejo de Estado a través de su sentencia, indica que las disposiciones cuyo efecto consista en establecer nuevas obligaciones tributarias no señaladas en la ley, quebrantan preceptos constitucionales y legales, como los que la accionante invoca en su demanda, lo cual impone la declaratoria de nulidad del artículo atacado. 8 Por lo anteriormente expuesto, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, se sirva acceder a las pretensiones de la demanda. Señores Consejeros,

LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO

Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado

Proyectó: N. G. de G. / Revisó: L.B.S.M

.