PGN - OCUPACION DEL ESPACIO PUBLICO - Distrito ha adelanto política de recuperación y pres

ACCIÓN POPULAR-Protección de los Derechos colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público invadido por vendedores ambulantes PROTECCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO-Responsabilidad de los municipios y Distritos Lo anterior, toda vez que conforme se indicó en el concepto mencionado, en donde se hizo referencia a diferentes providencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, son los municipios y los distritos las entidades encargadas de proteger el espacio público, por lo que son tales entidades las encargadas de realizar las acciones correspondientes para efectos de restablecer el derecho conculcado. Por ello, no se comparte la conclusión a la que arribó el Tribunal en relación con la responsabilidad de la clase empresarial, pues para imputar responsabilidad por la violación de un derecho colectivo, el particular debe haber adelantado acciones u omisiones que lo transgredieran, sin que sea factible jurídicamente atribuir cargo alguno por la venta de productos por terceros a estos. OCUPACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO-Distrito ha adelanto política de recuperación y preservación De conformidad a las pruebas referidas encuentra el Ministerio Público que se acreditó la ocupación temporal del espacio publico en algunos lugares de los que se refieren las demandas, pero que la administración Distrital ha adelantado, desde antes de la interposición de las acciones populares, una política de recuperación y preservación del espacio público, paralelamente con la reubicación de los vendedores informales. Bogotá D.C. Octubre 25 de 2011 Concepto No. 041 Doctora María Claudia Rojas Lasso

H. Consejera Ponente

Sección Primera Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Proceso número: 250002315000200302530 01

Radicado interno número: 2003-02530 (acumulados) Actor: Ángela Lozada de la Cruz y otros.

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 1

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Asunto: Impugnación de la providencia del 07 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró no probadas las excepciones propuestas y se amparó los derechos colectivos al goce y disfrute del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas.

Respetada Señora Consejera: De la manera más atenta, procedo a descorrer el traslado para alegar de conclusión, ordenado mediante auto del 13 de septiembre de 2011, visible a folio 5171 del expediente.

1. La demanda Los ciudadanos Ángela Lozada de la Cruz, Roberth Lesmes Orjuela, Roberto Ramírez Rojas, Jairo Alexander Cancino Arteaga y Danny Daniel Jiménez Suárez, en demandas separadas, radicadas bajo los numeros 2003-2530, 2003-2526, 2003-2527, 2004-071, 2004-0229, 2004-1419, 2004-2084, 2004-2254, 2004-225, 2004-2589 y 2006-1208, en ejercicio de la acción popular solicitaron la protección

de los derechos colectivos al uso, goce y disfrute del espacio público invadido por vendedores ambulantes; utilización de los bienes de uso público; defensa del patrimonio público; y goce de un ambiente sano. Como consecuencia de ello se solicita la restitución y recuperación del espacio público de las zonas precisadas en las demandas. 1.1. Hechos de la acción Ellos se pueden resumir de la siguiente manera: Sostienen los accionantes que en las calles y barrios de que dan cuenta las pretensiones, se presentan serias limitaciones al derecho colectivo al uso y goce del espacio público, en atención a la presencia de centenares de vendedores ambulantes.

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Afirman que tal situación ha traído consigo problemas de índole sanitario y de seguridad, porque dichos sectores se convirtieron en puntos estratégicos de acumulación de basuras y de desechos que ocasionan malos olores, lo que además trae consigo la presencia de ladrones y bandidos, y la dificultad de transitar por los andenes debido a las ventas que en ellos se llevan a cabo. Se quejan, así mismo, que las autoridades locales y distritales hayan omitido el cumplimiento de sus funciones al permitir actividades comerciales sin los permisos adecuados, en especial, la venta de material prohibido por las leyes que amparan derechos de autor (piratería). Por otra parte, aseveran que en el sector comprendido entre las carreras 3 y 5

sobre la avenida 19 de la ciudad de Bogotá D.C., los conductores de buses de diferentes empresas de transporte, utilizan el espacio público para estacionamiento y desembarque de los pasajeros, lo que impide el flujo del tránsito vehicular y pone en peligro la vida de quienes transitan por allí. 1.2. Derechos e intereses colectivos amenazados Se señalaron como derechos e intereses colectivos amenazados los siguientes:  Goce al espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público.  La seguridad y salubridad pública.  Los derechos de los consumidores y los usuarios.  La libertad de comercio e industria.  La moralidad administrativa.  El libre tránsito peatonal y vehicular. 1.3. Contestación de la demanda

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 3

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Las entidades públicas demandadas, los particulares y otras entidades vinculadas posteriormente al contestar la demanda, en términos generales adujeron no haber infringido los derechos colectivos cuya protección se solicita; que cumplieron con las labores a su cargo relacionadas con la recuperación del espacio público y que prestan los servicios y comercializan los productos dentro de los parámetros normativos. Los entes públicos argumentaron adicionalmente que la Corte Constitucional en sentencias SU 360 de 1999 y T-772 de 2003 tutelaron los intereses de los

vendedores ambulantes, por lo que hubo lugar a suspender la incautación de mercancías y las autoridades de policía debían abstenerse de aplicar medidas de retención transitoria, lo que llevó al adelantamiento de actividades preventivas, educativas y planes de presencia; así mismos que para esos efectos se expidió el Decreto Distrital 462 de 2003. 1.4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 7 de noviembre de 2008 visible de folios 4319 al 4530 del cuaderno principal No. 9, resolvió: «PRIMERO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas en sus escritos de contestación por los apoderados de las diferentes entidades públicas y privadas vinculadas al presente trámite constitucional,

AMPÁRENSE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE Y DISFRUTE

DEL ESPACIO PÚBLICO, A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS.

En consecuencia, ORDÉNASE a las entidades demandadas que sigan todas las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia, como también las órdenes que se dan a continuación, las cuales serán objeto de un COMITÉ DE VERIFICACIÓN que se reunirá el primer día hábil de cada tercer mes después de la notificación del fallo y que estará compuesto por un miembro del Ministerio Público, del IPES, de la Policía Nacional, el Alcalde Mayor del Distrito Capital y la Magistrada sustanciadota. SEGUNDO.- ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA – IPESantes Fondo de Ventas Populares, que implemente un sistema al interior de

sus dependencias que le permita identificar plenamente a los Beneficiarios actuales de sus programas, para lo cual, los dotará de un carné de Identificación Especial. TERCERO.- ORDÉNASE al DISTRITO CAPITAL – ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ – para que a través de cada una de las localidades de Bogotá por conducto de sus ALCALDES LOCALES, realice un Registro Especial de

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 4

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co Vendedores Informales que deberá contener el nombre, la identificación, el tipo de mercancía comercializada y el lugar donde cada vendedor puede ejercer su actividad, la que una vez recaudada será enviada al IPES, Los alcaldes locales deberán exigir el uso de chalecos o uniformes que señalen la localidad de tales vendedores, los cuales podrán donarse mediante el apoyo de las empresas privadas que de manera indirecta expenden sus productos en las calles a través de los vendedores informales. CUARTO.- ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL que elabore un Registro Único de Vendedores Informales, para lo cual, carnetizará a todos aquellos que hacen parte de las listas enviadas por los Alcaldes Locales. QUINTO.- ORDÉNASE al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ para que a través de los ALCALDES LOCALES adelante una campaña de concientización local, en la que mediante diferentes medios de comunicación y el uso de volantes, pongan en conocimiento de los vendedores que aún

ocupan el espacio público y de la comunidad en general, los programas que el INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL ofrece como alternativas económicas y de capacitación para dicha población, haciéndoles saber que el uso indebido del espacio público dará lugar a la incautación de las mercancías en el evento en que ya hayan sido reubicados en los diferentes centros comerciales o estén accediendo a las diferentes alternativas de solución socio – económicas diseñadas para que salgan del espacio público. Sin necesidad de procedimiento policivo cuando, se insiste, esté probada la asignación de una alternativa económica. Téngase en cuenta las directrices emitidas en este fallo.

SEXTO.- ORDÉNASE al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ la inmediata

conformación del COMITÉ DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL DEL SISTEMA DISTRITAL DE GESTIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO de que trata el Plan Maestro de Espacio Público, el cual, una vez reunido, establecerá su reglamento y procederá como primera medida a poner en marcha el Programa de Creación del Marco Regulatorio de Aprovechamiento del Espacio Público y, del Programa de Renovación, Recuperación y Revalorización de Espacios Públicos del Sistema de la Red Pública para la Prestación de Servicios al usuario del Espacio Público, de conformidad con las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia, SÉPTIMO.- ORDÉNASE al INSTITUTO PARA LA ECONOMÍA SOCIAL para que mediante la colaboración del DISTRITO CAPITAL adelante una campaña publicitaria con la que se busque comunicar a la comunidad de la existencia de los nuevos recintos comerciales populares donde podrán

realizar sus compras. De la misma manera, el INSTITUTO organizará al interior de tales centros comerciales, personal y comités cívicos de limpieza y de seguridad de los cuales harán parte la totalidad de los vendedores que allí se ubiquen, para mantener sus instalaciones en condiciones óptimas de salubridad. OCTAVO.- Para garantizar la seguridad de los centros comerciales populares la POLICÍA NACIONAL deberá prestar el correspondiente apoyo de tal manera que disponga de un número de agentes de su personal, que puede ser bachiller, en cada una de las instalaciones que al efecto se hayan dispuesto para la relocalización de vendedores informales o en los sitios y parques donde se lleven a cabo las ferias y desarrollará recorridos diarios con agentes efectivos. De la misma manera, el IPES deberá coordinar con las asociaciones de vendedores ambulantes para asegurar y garantizar a

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 5

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co través de contratos de vigilancia privada la seguridad nocturna de los citados recintos. NOVENO.- PREVÉNGASE al DISTRITO CAPITAL sobre la implementación y regulación de las Ferias Populares que se desarrollen en las Localidades de Bogotá, en los lugares que para el efecto haya autorizado el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO, según las directrices trazadas en la parte motiva de esta sentencia.

DÉCIMO.- ORDÉNASE al DISTRITO CAPITAL a través del INSTITUTO

PARA LA ECONOMÍA SOCIAL, que inicie las gestiones pertinentes en orden a formar una alianza con todas las empresas cuyos productos se comercializan en el espacio público –como quedó probado en el transcurso de la providenciapara que éstas tengan en cuenta a los vendedores informales, a efectos de ser vinculados laboralmente con aquellas, generándose así, una nueva alternativa económica para éstos. En todo caso, la administración distrital debe adelantar todas las acciones y recursos para remediar la invasión al espacio público de manera definitiva, en la forma dispuesta en el ordenamiento jurídico transcrito en este fallo y de acuerdo con los pactos convenidos con las asociaciones de vendedores informales y con estos mismos. Para tal efecto, CONCÉDASE el término de un año a partir de la notificación de esta sentencia, considerando esta orden como una medida cautelar que se adopta, según las razones expuestas en la parte motiva de este fallo. DÉCIMO PRIMERO.- ORDÉNASE a ACCIÓN SOCIAL y la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, para que al interior del CONSEJO NACIONAL PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA adelanten un proceso concreto de supervisión de los programas brindados a la población desplazada, con los que verifiquen la eficacia de las alternativas ofrecidas. DÉCIMO SEGUNDO.- ORDÉNASE al IPES, que una vez haya identificado y registrado plenamente a voceadores, loteros y lustrabotas, proceda a entregarles un carné y un chaleco que los identifique como tales y les indique el lugar donde se les permita realizar la actividad. Con relación a los

voceadores de prensa, los diferentes diarios y periódicos deberán acatar las ordenes de que da cuenta la parte motiva de esta providencia. DÉCIMO TERCERO.- ORDÉNASE a la SECRETARÍA DE A MOVILIDAD DEL DISTRITO para que establezca como fijo, el puesto de control que se había ubicado como tal en la calle 19 entre carreras 3 y 7 por parte de la Secretaría de Tránsito, lo cual deberá hacer en un término de 48 horas contadas desde la notificación del fallo. DÉCIMO CUARTO.- ORDÉNASE al ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ para que implemente una política especial para mitigar el impacto negativo que genera la venta de reproducciones ilegales en el espacio público, cuyas consideraciones tengan la finalidad de encausar a sus vendedores hacia los programas ofrecidos por el IPES y adelante a través de la POLICÍA la correspondiente incautación de la mercancía cuando haya lugar. DÉCIMO QUINTO.- FÍJASE como incentivo, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los señores accionantes, -ÁNGELA LOZADA DE LA CRUZ, ROBERTO RAMÍREZ ROJAS, ROBERTH LESMES ORJUELA y DANNY DANIEL JIMÉNEZ SUÁREZ, que correrán a cargo del DISTRITO CAPITAL».

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 6

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C.

www.procuraduria.gov.co 1.5. Aclaración de la sentencia. Solicitaron aclaración de la sentencia: Roberto Ramírez Rojas, para que se explicara si los 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes eran por cada demanda que el había presentado y que fueron acumuladas o un único incentivo en escrito de folio 4593 Cuaderno No. 9; y Jairo Alexander Cancino Arteaga, solicitó aclaración para que se reconociera a su favor el incentivo, solicitud visible a folio 4606 del cuaderno señalado. Por auto de 1° de julio de 2009, que se encuentra de los folios 4779 al 4784 del cuaderno principal, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió las solicitudes así: Negó la primera y accedió a la segunda por haber incurrió en omisión y en consecuencia adicionó el numeral décimo quinto del fallo, con la inclusión de Jairo Alexander Cancino como beneficiario del incentivo de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 1.6. Apelación. Impugnaron el fallo de primera instancia British American Tobacco (Routh) Limited; Bogotá D.C. Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, el Instituto para la Economía Social (antes Fondo de Ventas Populares de Bogotá), Philip Morris Colombia S.A., la Compañía Colombiana de Tabaco, Acción Social de la Presidencia de la República, Cadbury Adams Colombia S.A.; Frito Lay; Compañía Nacional de Chocolates S.A., Telefónica Móviles de Colombia S.A.; COMCEL S.A.; Lotería de Bogotá; Secretaría de Gobierno en nombre de las Alcaldías Locales; Distribuidoras Unidas S.A. y Editorial Televisa Colombia S.A.

1.7. Admisión de los recursos de apelación La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante autos del 15 de diciembre de 2009 (folio 4812) y del 16 de agosto de 2011 (folio 5066), admitió los recursos

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 7

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co de apelación interpuestos por la mayoría de apelantes, excepto el interpuesto por la Lotería de Bogotá, que fue declarado desierto. 1.8. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, en sendos escritos visibles a folios 4853-4856; 4857-4860; 4875-4880; 4881-4883; 4899-4890; 4901-4911; 4912-4913; 4914-4915; 5185-5187; 51945195; 5196-5209; 5205-5208; 5209-5215; y 5216-5218, presentaron alegaciones finales, así como el Ministerio Público a través de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado en escrito de folios 4919 al 4946.

2. Consideraciones de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de

Estado. Sea lo primero señalar, que como se indicó en el acápite No. 1.8 del presente concepto, el Ministerio Público, por intermedio de la Procuraduría Cuarta Delegada

ante el Consejo de Estado, ya emitió un concepto respecto del asunto en estudio, el cual, esta Procuraduría Delegada comparte totalmente, por las siguientes razones: Consideramos que la decisión apelada debe modificarse, en el sentido de revocar los numerales décimo y décimo quinto de la parte resolutiva, que ordenó al Distrito Capital a través del INPES, iniciar gestiones pertinentes para formar una alianza con todas las empresas cuyos productos se comercializan en el espacio público para que éstas tengan en cuenta a los vendedores informales, a efectos de ser vinculados laboralmente con aquellas, generándose así, una nueva alternativa económica para éstos, y que reconoció un incentivo de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes para cada demandante, respectivamente, por cuanto no se probó que las empresas particulares que se vincularon al proceso hubieran violado el derecho colectivo cuya protección se solicitó y porque no se estableció que la administración distrital y demás entidades vinculadas, hayan adelantado las

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 8

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co acciones de protección de los derechos colectivos, por razón de la interposición de las acciones populares. Lo anterior, toda vez que conforme se indicó en el concepto mencionado, en donde se hizo referencia a diferentes providencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, son los municipios y los distritos las entidades

encargadas de proteger el espacio público, por lo que son tales entidades las encargadas de realizar las acciones correspondientes para efectos de reestablecer el derecho conculcado. Por ello, no se comparte la conclusión a la que arribó el Tribunal en relación con la responsabilidad de la clase empresarial, pues para imputar responsabilidad por la violación de un derecho colectivo, el particular debe haber adelantado acciones u omisiones que lo transgredieran, sin que sea factible jurídicamente atribuir cargo alguno por la venta de productos por terceros a estos. Además porque de conformidad a las pruebas referidas encuentra el Ministerio Público que se acreditó la ocupación temporal del espacio publico en algunos lugares de los que se refieren las demandas, pero que la administración Distrital ha adelantado, desde antes de la interposición de las acciones populares, una política de recuperación y preservación del espacio público, paralelamente con la reubicación de los vendedores informales.

III. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público, respetuosamente solicita a la H. Sección Primera del Consejo de Estado, acoja el concepto emitido por el Procurador Cuarto Delegado ante el Concejo de Estado el 20 de octubre de 2010, que obra de folios 4919 al 4946 del expediente, en donde se solicita «modificar el numeral Décimo de la parte resolutiva, en cuanto se ordenó al DISTRITO CAPITAL a través del INPES, iniciar gestiones pertinentes para formar una alianza con todas las empresas cuyos productos se comercializan

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 9

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co en el espacio público para que éstas tengan en cuenta a los vendedores informales, a efectos de ser vinculados laboralmente con aquellas, generándose así, una nueva alternativa económica para éstos; y revocar el numeral Décimo Quinto en el que se reconoció incentivo de 10 smlm para cada demandante. También considera el Ministerio Público necesario se aclare que cualquier medida adoptada deberá respetar el debido proceso y las reglas que prevé el ordenamiento al respecto. En ese sentido deberá entenderse la última orden contenida en el numeral Quinto de la parte resolutiva, esto es, la incautación de mercancías sólo procede en los caso-s que señale la normatividad y se cumplirá por las autoridades y con acatamiento de las reglas previstas en la ley.» De los Honorables Consejeros, Cordialmente,

RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado

RFSV/JAPF

PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 10

Carrera 5ª No. 15-80 piso 19º, Tel. 5878750 Ext. 11951 - 11955 Bogotá, D.C. www.procuraduria.gov.co