PGN - OMISION DEBER LEGAL - De las autoridades al garantizar la seguridad ciudadana es un

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Falla del servicio que ocasiono la muerte de un ciudadano RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN-Falla probada en el servicio en el deber de protección y vigilancia por parte del Estado El Estado es garante de la seguridad del territorio nacional y de sus habitantes, para cumplir con esa función cuenta con los organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva: Policía Nacional y las fuerzas militares, que son los encargados de velar por el mantenimiento del orden público, cada una desde su visión y misión institucional.

Así, el Estado será responsable patrimonialmente cuando cumple su función de manera tardía o defectuosa o por omisión. Este incumplimiento de los deberes a cargo del Estado tiene que ser probado por la parte que los alega por estar en el escenario de la responsabilidad subjetiva. OMISION DEBER LEGAL-De las autoridades al garantizar la seguridad ciudadana es un deber o una función que no es absoluta Tratándose de la omisión por parte de las autoridades, es importante destacar que el Estado a pesar de tener en sus hombros el deber de garantizar la seguridad de los ciudadanos, corresponde a un deber o una función que no es absoluta, pues no es posible institucionalmente que cada habitante del territorio colombiano cuente con un sistema de protección del Estado que impida que se causen daños antijurídicos por terceros. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Se endilga cuando se prueba la negligencia u omisión

Es por ello que se hace necesario, para endilgar responsabilidad al Estado, se pruebe la negligencia, el no actuar, esa omisión de cuando la víctima pidió ayuda alertó a la autoridad y, sin embargo, no fue objeto de protección. Es en estos casos cuando se activa la responsabilidad del Estado y cuando se pruebe que no se actúa a tiempo o diligentemente tendrá que indemnizar, toda vez que la violencia por parte de terceros es indiscriminada y aleatoria, puesto que probar el contexto no es suficiente para la declaratoria de responsabilidad patrimonial. 1

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL-Se configura cuando se logra precisar acreedor y deudor segun jurisprudencia del Consejo de Estado RESPONSABILIDAD CIVIL-Del Estado por falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional según jurisprudencia del Consejo de Estado RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Eventos en que sea responsable el Estado PROTECCIÓN DE AUTORIDAD-Y vigilancia es un deber y una garantía para los habitantes del territorio no es absoluta La protección y vigilancia del Estado es un deber y una garantía para los habitantes del territorio. No obstante, no es absoluta, pues tiene límites al estar sujeta a disponibilidad de personal y presupuesto. Es por ello que día a día se presentan múltiples delitos dentro del territorio colombiano, sin que por ello, per se (responsabilidad objetiva), las víctimas sean objeto de indemnización por parte del Estado.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-No es ilimitada

Por estas razones, la responsabilidad patrimonial del Estado no es ilimitada, solo procederá en determinados contextos y supuestos que no son taxativos pero sirven para ilustrar, veamos: i) en la producción del hecho dañoso intervino o tuvo participación la Administración a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio; ii) en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado; iii) cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y estas no se la brindaron; y iv) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a su protección. 2

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA

Concepto Ministerio Público

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 6: PRIMERA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

E-2022-416737

CONCEPTO N° 100/ 2022

Bogotá, D.C., 18 de agosto de 2022.

Señores:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente doctor: FREDY HERNANDO IBARRA MARTINEZ

E. S. D.

Ref.: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011)

Demandante: ROSARIO PLAZA Y OTROS

Demandados: NACIÓNPOLICÍA NACIONAL Y OTROS

Trámite: APELACIÓN SENTENCIA El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES: DEMANDA. Pretensiones: “Primera. La entidad pública MINISTERIO DE

DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA-POLICÍA NACIONAL DE

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público COLOMBIA es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a los señores JEFFREY HUMBERTO QUINTERO PLAZA y CAROLYNE QUINTERO PLAZA, en su calidad de hijos, y de ROSARIO PLAZA, en su condición de compañera permanente, por falla en el servicio que condujo a la muerte del señor HUMBERTO QUINTERO MARTINEZ el día 1 de agosto de 2000, según sentencia judicial, por hechos ocurridos en el sector Lomitas, Corregimiento Bitaco, Municipio de La cumbre, Departamento del Valle del Cauca. Segunda. Condenar, en consecuencia, a la Nación colombiana – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA-POLICÍA NACIONAL DE COLOMBIA, como reparación del daño ocasionado, a pagar a los actores, o a quienes representen legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en las siguiente (sic) sumas (…)”.

Lo anterior, con base en los siguientes hechos: El día 1º de agosto de 1998 Humberto Quintero Martínez fue secuestrado por un grupo de hombres armados en la finca palestina ubicada en el Departamento del Valle del Cauca. Los captores solicitaron la suma de $15.000.000 para dar información y la eventual entrega, dinero que fue pagado. Nunca más volvieron a tener noticia del paradero del señor Quintero Martínez. Argumenta que se configuró falla en el servicio por omisión de las autoridades policiales y militares que tenían a su cargo las prestaciones del servicio de vigilancia, prevención y persecución de los delitos y de sus perpetradores, con el fin de proteger a los ciudadanos que habitaban en la región del Valle del Cauca, en especial en la zona rural, municipio de Dagua. 4

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público Por tanto, siendo que tanto la Policía Nacional como el mismo Ejército tienen como función constitucional y legal la protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos colombianos en todo el territorio nacional, la expectativa mínima que tiene cualquier ciudadano del común es que dichas entidades presten el servicio que les corresponde en forma eficaz y eficiente, bajo el entendido de que la evidente actividad criminal que se advertía en la zona implicaba que los ciudadanos se hallaban expuestos de mayor manera a ser victimizados por las organizaciones delincuenciales que actuaban a sus anchas en la región. No se requería de una denuncia expresa o de un pedido de protección especial para

esperar que las autoridades mencionadas actuaran consecuentemente, sino de una razonable y básica expectativa en la que todo habitante de este país puede y necesita confiar para desarrollar sus actividades y labores cotidianas.

I.2. CONTESTACIÓN POLICÍA NACIONAL.

Afirma que no está de acuerdo con los hechos y que la Policía Nacional no encontró información alguna sobre el desaparecimiento del señor Humberto Quintero Martínez. Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de hecho exclusivo de un tercero. Solicitó negar las pretensiones de la demanda.

I.3. CONTESTACIÓN EJÉRCITO NACIONAL

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público También se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que por parte del Ejército no hubo falla en el servicio que pudiera conducir a la muerte del señor Humberto Quintero Martínez. Afirma que no se aportó copia de la denuncia que instauró para la fecha de los hechos, así mismo que se desconoce el grupo delincuencial que perpetró el secuestro y no señala que la noticia se haya puesto en conocimiento del Ejército.

I.4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA PROFERIDO POR EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 29 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que de las

pruebas racaudadas se pudo establecer que, si bien se demostró el daño antijurídico, es decir, la muerte del señor Humberto Quintero Martínez, con la sentencia de 31 de enero de 2012 que declaró la muerte presunta, no se logró demostrar que fuera imputable al Estado. Arguye que se realizaron un total de 19 operaciones militares en el año 1998 en el departamento del Valle del Cauca. El señor Humberto Quintero Martínez no solicitó de manera concreta protección para el desplazamiento que realizó el día 1º de agosto de 1998 a la finca Palestina en inmediaciones de los municipios de Dagua y la Cumbre del departamento del Valle del Cauca. No se demostró que estuviera en un riesgo extraordinario para ser objeto de protección. I.5. Recurso de Apelación 6

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, al no estar de acuerdo con la argumentación de la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no se tuvo en cuenta los testimonios practicados del señor Diego Cerón y Elber Quintero Martínez, quienes señalan que la zona no estaba protegida por las autoridades y no existían instalaciones de policías o militares, las cuales “brillaban por la ausencia”.

Refuta que, “contrario a lo que plantea la providencia impugnada consideramos que tanto la policía como el Ejército, que conforman el elemento armando (sic)

legítimo del Estado y que como tal representan un poder coercitivo, preventivo y disuasorio respecto de todo tipo de actores violentos fuera de la ley, tienen a su cargo la ineludible función constitucional y legal de protección a la vida, honra y bienes de toros (sic) los ciudadanos. Y la expectativa mínima que todo ciudadano tiene respecto de esas instituciones es que cumplan sus funciones de forma tangible, eficaz y eficiente”. Así mismo, que no se valoró las estadísticas oficiales de la Policía Nacional donde se reconoce que para el año 1998 los delitos de secuestro, desaparición forzada estaban desbordados en el Valle del Cauca, la información de prensa para demostrar la situación de orden público. Manifiesta que no se valoraron todas las pruebas y que se dio solo importancia a unas piezas procesales.

2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con lo argumentado en el recurso de apelación, el problema jurídico consiste en determinar si se debe revocar la sentencia de primera instancia al

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Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público haberse probado la falla en el servicio por parte del Estado en el secuestro, desaparición forzada y posterior muerte del señor Humberto Quintero Martínez o por el contrario se debe confirmar la decisión que negó las pretensiones.

Para desarrollar el problema jurídico se estudiarán los siguientes temas: (i) responsabilidad por omisión - falla probada del servicio en el deber de protección y vigilancia por parte del Estado; y (ii) caso en concreto.

2.1. RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN - FALLA PROBADA EN EL SERVICIO EN EL DEBER DE PROTECCIÓN Y VIGILANCIA POR PARTE DEL ESTADO El Estado es garante de la seguridad del territorio nacional y de sus habitantes, para cumplir con esa función cuenta con los organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva: Policía Nacional y las fuerzas militares1, que son los encargados de velar por el mantenimiento del orden público, cada una desde su visión y misión institucional. Así, el Estado será responsable patrimonialmente cuando cumple su función de manera tardía o defectuosa o por omisión. Este incumplimiento de los deberes a cargo del Estado tiene que ser probado por la parte que los alega por estar en el escenario de la responsabilidad subjetiva. Tratándose de la omisión por parte de las autoridades, es importante destacar que el Estado a pesar de tener en sus hombros el deber de garantizar la 1 Artículo 216 y SS de la Constitución Política. 8

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público seguridad de los ciudadanos, corresponde a un deber o una función que no es absoluta, pues no es posible institucionalmente que cada habitante del territorio colombiano cuente con un sistema de protección del Estado que impida que se causen daños antijurídicos por terceros.

Es por ello que se hace necesario, para endilgar responsabilidad al Estado, se pruebe la negligencia, el no actuar, esa omisión de cuando la víctima pidió ayuda alertó a la autoridad y, sin embargo, no fue objeto de protección. Es en estos

casos cuando se activa la responsabilidad del Estado y cuando se pruebe que no se actúa a tiempo o diligentemente tendrá que indemnizar, toda vez que la violencia por parte de terceros es indiscriminada y aleatoria2, puesto que probar el contexto no es suficiente para la declaratoria de responsabilidad patrimonial. El Consejo de Estado3, así lo ha explicado: “La omisión en el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento asigna a las autoridades solo configurará un evento de responsabilidad civil extracontractual del Estado, cuando se logre determinar con precisión el acreedor y el deudor. Los deberes, por sí solos, no constituyen obligaciones, pues estas no se predican de personas indeterminadas. Por ello, no puede admitirse que el Estado sea un “asegurador universal” o que se configura la responsabilidad civil extracontractual de manera automática cuando se presenta una omisión estatal. El deber de intervención o iniciativa del Estado no 2 Consejo de Estado (Sección Quinta). Sentencia de tutela de 10 de septiembre de 2020. Radicado 11001-03-15-0002020-03465-00 (AC). 3 Sección Tercera, Subsección C. Expediente 05001-23-31-000-2008-01375-01(40924). Sentencia de 19 de noviembre de 2021. 9

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público es absoluto, pues está condicionado a la disponibilidad de recursos económicos y humanos, a la capacidad institucional y al complejo funcionamiento del aparato estatal. La Sala reitera que la responsabilidad civil del Estado que se llegue a

derivar de una falla del servicio por omisión no es absoluta o incondicional, sino relativa, y se condiciona por ciertas circunstancias, como por ejemplo, en materia de seguridad, la solicitud expresa, por parte del interesado, de una intervención dirigida a la autoridad competente. Dicha solicitud, por supuesto, se sujeta no solo a las formalidades que prevé la ley, sino a la capacidad de respuesta institucional disponible. Por ello, no se puede, pues, imputar una omisión – generadora de responsabilidad– si el obrar de la autoridad competente demanda un requerimiento para actuar, según sus atribuciones legales, y, a pesar de ello, el particular interesado se abstiene de pedir la intervención” Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado, específicamente de la Sección Tercera, es del criterio que en los eventos donde sea un tercero el causante del daño a las víctimas, el Estado podrá también ser responsable siempre que “i) en la producción del hecho dañoso intervino o tuvo participación la administración pública a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio; ii) en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado o, iii) cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y estas no se la brindaron o, iv) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a su protección”4. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 8 de noviembre de 2016, expediente 40.341; de 26 de

febrero de 2015, expediente 30.885; y de 26 de agosto de 2015, expediente 36.374. Criterio reiterado en sentencia de tutela de 22 de agosto de 2019, radicación 11001-03-15-000-2019-02370-01(AC). 10

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA

Concepto Ministerio Público 2.2. CASO EN CONCRETO Como se consideró por el a quo, se encuentra probado el daño antijurídico, esto es, el secuestro, desaparición forzada y posterior muerte presunta del señor Humberto Quintero Martínez, la cual fue declarada mediante sentencia de 31 de enero de 20125. Frente a las circunstancias de tiempo, modo y lugar del secuestro del señor Humberto Quintero Martínez, la parte demandante aportó reporte de noticias, que denominó “Cuando las cicatrices del secuestro nunca cierran”, de 23 de enero de 2014 del diario EL PAIS6; recorte de una noticia que hace referencia concreta al caso del secuestro del señor Humberto7; artículo de revista sobre el “secuestro en Colombia Evolución del delito de los último 11 años”, con muestras estadísticas del delito de secuestro8. Los testimonios de los señores Diego Cerón Zamorano y Helber Quintero Martínez, que narran la situación de orden público que se vivían en el Valle del Cauca, municipio de Dagua, por parte de grupos al margen de la Ley, manifestando que el sector no estaba protegido ni por la

Policía Nacional ni el Ejército Nacional. Tampoco se aportaron ni practicaron otras pruebas que se relacionen con las circunstancias de tiempo, modo y lugar del secuestro, desaparición forzada y posterior declaratoria de muerte presunta. 5 Registro civil de defunción indicativo serial 06531077. Folio 39. Sentencia 011 del Juzgado Octavo de Familia de 31 de enero de 2012. 6 Folios 63 a 65 del expediente. 7 Folio 66 del expediente. 8 Folio 67 a 76 del expediente. 11

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público Se tiene entonces, que del análisis del material probatorio no se logra demostrar la responsabilidad del Estado por acción, ni por omisión en este asunto, pues con el secuestro y posterior desaparición forzada perpetuada por terceros, personas o grupos al margen de la Ley, no se prueba que el señor Humberto Quintero Martínez hubiese sido objeto de amenazas contra su vida e integridad, tampoco que haya acudido a los organismos encargados de la seguridad de los ciudadanos a reportar una denuncia o a requerir protección.

Por tanto, el secuestro del señor Humberto Quintero Martínez de manera lamentable es un hecho que se sale de la esfera del domino de la fuerza pública, como muchos otros delitos que sufrimos como sociedad a diario. En estos casos no hay responsabilidad extracontractual del Estado, pues su límite está en hacer todo lo posible dentro de unos marcos establecidos como el contar con un personal suficiente para hacer presencia en cada punto del país como institución,

además del presupuesto con el que cuenta. Además, al no probarse circunstancias personales, y que de estas tuviera conocimiento el Ejército o la Policía, no es posible declarar la responsabilidad extracontractual y patrimonial. Tampoco se demostró que en el actuar delictual del secuestro hubo complicidad de servidores públicos.

3. CONCLUSIÓN Para esta agencia del Ministerio Público se debe confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al

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Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público no encontrarse probada la falla en el servicio por acción ni por omisión de las demandadas.

La protección y vigilancia del Estado es un deber y una garantía para los habitantes del territorio. No obstante, no es absoluta, pues tiene límites al estar sujeta a disponibilidad de personal y presupuesto. Es por ello que día a día se presentan múltiples delitos dentro del territorio colombiano, sin que por ello, per se (responsabilidad objetiva), las víctimas sean objeto de indemnización por parte del Estado. Por estas razones, la responsabilidad patrimonial del Estado no es ilimitada, solo procederá en determinados contextos y supuestos que no son taxativos pero sirven para ilustrar, veamos: i) en la producción del hecho dañoso intervino o tuvo participación la Administración a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio; ii) en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado; iii) cuando la

persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y estas no se la brindaron; y iv) porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó actuación alguna dirigida a su protección. Así las cosas, la parte recurrente no logró probar que el secuestro y desaparición forzada del señor Humberto Quintero Martínez se perpetrara por acción u omisión de servidores del Estado, pues se limitó a establecer el contexto de orden público que sufría para la época de los hechos los municipios de Dagua y la Cumbre ( Valle del Cauca), por medio de relatos de noticias y de los testimonios 13

Expediente: 76001-23-33-000-2014-00325-01

Medio de Control: LEY 1437 REPARACION DIRECTA Concepto Ministerio Público rendidos; tampoco se logró evidenciar documentos u otro medio de prueba donde se establezca que el señor Humberto Quintero Martínez debía ser objeto de protección por el Estado, que estuviere amenazado en su vida e integridad personal, ni que las autoridades demandadas estuvieran alertadas de sus desplazamientos a la zona rural de Dagua, para ofrecerle protección. Pues como se explicó en los párrafos que antecede el Estado no ofrece una garantía universal a todos sus habitantes.

Por las razones expuestas en precedencia, este delegado del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, solicita respetuosamente a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado CONFIRMAR la sentencia de

primera instancia proferida el 29 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. Del honorable Consejo de Estado, respetuosamente, MARIANO EZEQUIEL BARROS RIVADENEIRA Procurador delegado de intervención 7: segundo ante el Consejo de Estado9

Proyectó: Lizeth Johanna Bolaños Carvajal 9 Por medio de la Agencia Especial 10 de 17 de agosto 2022, se designó como agente especial del Ministerio Público al Titular de la Procuraduría Delegada de Intervención 7: Segunda ante el Consejo de Estado, para intervenir dentro del radicado 76001-23-33-000-2014-00325-01, que se tramita en segunda instancia en la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, donde fungen como demandantes la señora Rosario Plaza y otros, y demandados Policía Nacional y otros.

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