PGN - OMISION LEGISLATIVA - Configuración y clasificación

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, “Por medio de la cual se reduce la jornada laboral semanal de manera gradual, sin disminuir el salario de los trabajadores y se dictan otras disposiciones”. OMISION LEGISLATIVA-Abstenciones del Congreso de la República consistentes en no disponer lo prescrito por la Constitución. en consecuencia, para su configuración se requiere que exista una norma superior que contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio, así como que dicha obligación sea objeto de incumplimiento por parte del legislador. sobre el particular, se ha explicado que las omisiones legislativas pueden ser clasificadas en: (i) absolutas y (ii) relativas. en las primeras, no existe algún desarrollo del precepto constitucional en la ley. en cambio, en las segundas, si bien se expide una disposición legal con la que, en principio, se cumple un deber superior, lo cierto es que ésta resulta incompleta, porque le hace falta “un ingrediente, consecuencia o condición que resultaba esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la carta política”. OMISION LEGISLATIVA-Pueden ser objeto de control por vía de la acción pública de inconstitucionalidad. Para el efecto, se debe demostrar: OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA-La Corte Constitucional ha considerado que el remedio judicial idóneo es “una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada TRABAJADORES DEL SERVICIO DOMESTICO-La Procuraduría General de la Nación estima que concurren los cuatro requisitos establecidos en la

jurisprudencia constitucional para que se configure la omisión legislativa relativa alegada por los actores/TRABAJADORES DEL SERVICIO DOMESTICORespecto a los días de descanso obligatorios, los trabajadores domésticos internos o aquellos que residen en la casa del empleador Así las cosas, con el fin de superar la omisión legislativa constatada, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, bajo el entendido que la reducción de la jornada laboral que establece es aplicable proporcionalmente para los trabajadores domésticos dependiendo su régimen actual de servicio. En punto de ello, se toma nota de que, en la Circular 007 de 2022, el Ministerio del Trabajo explicó que: (…). En este orden de ideas, la Procuraduría solicita que la reducción sea proporcional teniendo en cuenta que, a diferencia del personal en general y de los empleados domésticos externos, en la actualidad, los trabajadores del hogar que residen con el empleador tienen una jornada laboral máxima de 10 horas diarias y, por ello, es posible que en la semana puedan llegar prestar sus servicios por más de 48 horas. Entonces, si bien, por las razones expuestas en este concepto, estos últimos tienen derecho al beneficio que estableció la disposición acusada, lo cierto es que, para evitar posibles antinomias con la normativa vigente, se impone que la reducción no sea idéntica, sino que deba ser adecuada por el juez constitucional con base en criterios de razonabilidad. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Del artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, bajo el entendido que la reducción de la jornada laboral que establece es aplicable proporcionalmente para los trabajadores domésticos Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 8 de agosto de 2023 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15299

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Natalia Ramírez Bustamante y otro contra el artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, “Por medio de la cual se reduce la jornada laboral semanal de manera gradual, sin disminuir el salario de los trabajadores y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7234

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Natalia Ramírez Bustamante y Juan Felipe Parra Rosas interponen demanda de inconstitucionalidad contra la reforma a la regulación de la jornada laboral incorporada por el artículo 2° de la Ley 2101 de 20212, cuyo texto puede consultarse en el Diario Oficial No. 51.736.

Específicamente, los actores sostienen que la disposición acusada desconoce el

mandato superior de igualdad en el trabajo3, pues, al modificar la regulación de la duración máxima de la jornada laboral, el Congreso de la República omitió injustificadamente ordenar la situación especial de los empleados domésticos. En efecto, el legislador ignoró que, en la Sentencia C-372 de 19984, la Corte Constitucional determinó que, si bien los empleados domésticos pueden llegar a tener un horario de servicio diferencial, estos deben contar con límites temporales en su jornada laboral que sean proporcionales en comparación con la generalidad de trabajadores. Por ello, los demandantes solicitan que la Corte Constitucional adopte un fallo de exequibilidad condicionada que remedie la referida omisión del legislador frente a los trabajadores domésticos. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 La disposición acusada modificó el artículo 161 del Código Sustantivo del Trabajo, pues disminuyó la duración máxima de la jornada ordinaria de trabajo de 48 a 42 horas semanales. 3 Cfr. Artículos 13, 25 y 53 de la Constitución. 4 M.P. Fabio Morón Díaz. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3

II. Consideraciones del Ministerio Público Las omisiones legislativas son abstenciones del Congreso de la República consistentes en no “disponer lo prescrito por la Constitución”. En consecuencia, para su configuración se requiere que exista una norma superior que contemple el

deber de expedir un preciso marco regulatorio, así como que dicha obligación sea objeto de incumplimiento por parte del legislador5. Sobre el particular, se ha explicado que las omisiones legislativas pueden ser clasificadas en: (i) absolutas y (ii) relativas. En las primeras, no existe algún desarrollo del precepto constitucional en la ley. En cambio, en las segundas, si bien se expide una disposición legal con la que, en principio, se cumple un deber superior, lo cierto es que ésta resulta incompleta, porque le hace falta “un ingrediente, consecuencia o condición que resultaba esencial para armonizar el texto legal con los mandatos previstos en la Carta Política”6. En relación con las omisiones legislativas relativas, a partir de una interpretación teleológica y sistemática de los artículos 4°, 6° y 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha sostenido que pueden ser objeto de control por vía de la acción pública de inconstitucionalidad. Para el efecto, se debe demostrar: “(a) La existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables, o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (b) Que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) Que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; y (d) Que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere

una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma”7. En los procesos en los que se acredite la concurrencia de las referidas exigencias y, con ello, la existencia de una omisión legislativa relativa, la Corte Constitucional ha considerado que el remedio judicial idóneo es “una sentencia que extienda sus consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada”8. Lo anterior, con la finalidad de mantener “en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-664 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera). 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2021 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar), reiterando los fallos C-352 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-083 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-555 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-864 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 no resulta contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el cual la disposición es incompatible con la Constitución”9.

Pues bien, en la presente oportunidad, la Procuraduría General de la Nación estima que concurren los cuatro requisitos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que se configure la omisión legislativa relativa alegada por los actores, a saber: (i) El reproche de inconstitucionalidad se predica sobre un texto positivo, ya que la demanda se dirige contra el artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, en el cual no se reguló la reducción de la jornada laboral de los trabajadores domésticos, ignorando que, en la Sentencia C-372 de 199810, la Corte Constitucional determinó que la exclusión de dichos empleados de la normativa que establece los límites al tiempo máximo de servicio semanal desconoce “la dignidad humana y las condiciones justas en que han de cumplirse las tareas domésticas”11. En efecto, el personal que presta sus servicios en el hogar debe tener un tiempo máximo de trabajo diario, por lo que, en los cuerpos dispositivos de carácter general en los que se regule dicha materia, el legislador debe expresamente señalar el límite respectivo. Ello, pues en caso de omitir la referida estipulación, se entiende que los trabajadores domésticos están excluidos de los topes del régimen legal, en tanto existe una regulación especial que ordena sus contratos laborales e impide la aplicación de la normativa ordinaria12. (ii) En el artículo 53 de la Carta Política, la Asamblea Nacional Constituyente le impuso al Congreso de la República el deber de cumplir con las normas contenidas en “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados” por Colombia y, en el artículo 10 del Convenio 189 de la OIT,

incorporado al ordenamiento interno mediante la Ley 1595 de 201213, se dispone que los Estados tienen la obligación de asegurar la igualdad de trato entre los trabajadores domésticos y los trabajadores en general en relación a las horas de trabajo. (iii) La omisión de ordenar la reducción de la jornada laboral de los empleados domésticos carece de una razón suficiente, ya que en la jurisprudencia constitucional se ha determinado que resultan arbitrarios los tratos diferenciales para el personal que labora en el hogar, ya que impiden “la plena vigencia de sus garantías laborales mínimas en igualdad de condiciones 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-401 de 2016 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y C-075 de 2021 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar). 10 M.P. Fabio Morón Díaz. 11 En este sentido, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 162 del Código Sustantivo del Trabajo, “en el sentido de que los trabajadores domésticos que residen en la casa del patrono, no podrán tener una jornada superior a 10 horas diarias”. 12 Cfr. Artículo 162 del Código Sustantivo del Trabajo. 13 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos, 2011 (número 189), adoptado en Ginebra, Confederación Suiza, en la 100ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 16 de junio de 2011”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

5 frente a los demás trabajadores”14, así como incentivan “la tradicional estigmatización de la actividad en comento, que muchas veces es erróneamente vinculada con rezagos históricos de prácticas serviles, del todo incompatibles con el Estado Constitucional”15. (iv) La falta de justificación y objetividad de la omisión examinada genera una desigualdad negativa para los trabajadores domésticos frente a los empleados que sí se encuentran amparados por la Ley 2101 de 2021, pues estos últimos pueden beneficiarse de la disminución gradual de la jornada laboral de 48 a 42 horas a la semana, que constituye una medida dirigida a optimizar los “principios de la dignidad humana y las condiciones justas de trabajo”16. Sin embargo, el personal de servicio doméstico no puede disfrutar de la referida reducción, aunque en la jurisprudencia se ha reconocido que “la labor de los empleados de hogar es un trabajo como cualquier otro, que, por tanto, merece la igual protección del Estado”17. Así las cosas, con el fin de superar la omisión legislativa constatada, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, bajo el entendido que la reducción de la jornada laboral que establece es aplicable proporcionalmente para los trabajadores domésticos dependiendo su régimen actual de servicio. En punto de ello, se toma nota de que, en la Circular 007 de 202218, el Ministerio del Trabajo explicó que: “Respecto a los días de descanso obligatorios, los trabajadores domésticos internos o aquellos que residen en la casa del empleador no podrán tener una

jornada superior a 10 horas diarias, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, en Sentencia C-372 de 1998, y en caso de que el empleador requiera el servicio más allá del límite, será necesario el reconocimiento y pago de horas extras, en los términos de la legislación laboral. Para los trabajadores domésticos externos o por días, la jornada ordinaria de trabajo es la que convengan las partes o a falta de convenio, la máxima establecida por la Ley: ocho horas al día y 48 a la semana. Las horas de trabajo diario podrán distribuirse de manera variable durante la respectiva semana y podrá ser mínimo de cuatro horas continuas y hasta 10 horas diarias, sin lugar a ningún recargo por trabajo extra o suplementario, siempre que el número de horas laboradas no exceda el promedio de 48 horas semanales. Las partes pueden acordar una jornada inferior a la máxima legal y el pago del salario será proporcional a las horas realmente laboradas”. 14 En la Sentencia C-1004 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería), la Corte Constitucional advirtió que los tratos diferenciados entre los trabajadores domésticos y la generalidad de los empleados “carecen de una justificación objetiva y razonable y configuran por ello una discriminación de los mencionados trabajadores”. 15 Cfr. Corte Constitucional, SentenciaC-616 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), reiterando el fallo C310 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-372 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz). 17 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla).

18 Sobre las obligaciones y deberes tanto de empleadores como trabajadores del servicio doméstico. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 En este orden de ideas, la Procuraduría solicita que la reducción sea proporcional teniendo en cuenta que, a diferencia del personal en general y de los empleados domésticos externos, en la actualidad, los trabajadores del hogar que residen con el empleador tienen una jornada laboral máxima de 10 horas diarias y, por ello, es posible que en la semana puedan llegar prestar sus servicios por más de 48 horas. Entonces, si bien, por las razones expuestas en este concepto, estos últimos tienen derecho al beneficio que estableció la disposición acusada, lo cierto es que, para evitar posibles antinomias con la normativa vigente, se impone que la reducción no sea idéntica, sino que deba ser adecuada por el juez constitucional con base en criterios de razonabilidad.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 2° de la Ley 2101 de 2021, bajo el entendido que la reducción de la jornada laboral que establece es aplicable proporcionalmente para los trabajadores domésticos.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Tania Milena Daza Márquez– Asesora Grado 21.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

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