PGN - PARQUE NATURAL - Creación

DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO-Es obligación del Estado garantizarlo La Constitución Política de 1991 tiene varios artículos relativos a la conservación, planificación y control del medio ambiente, para asegurar su sostenibilidad en beneficio de las generaciones actuales y futuras, en el marco del desarrollo económico y social. Estas normas pueden integrarse en lo que la doctrina, y la propia Corte, denominan “Constitución Ecológica”. El conservar un ambiente sano es un derecho deber de todas las personas, al tenor de lo dispuesto en los artículos 79 y 95.8 Superiores. De manera correlativa a este derecho, existe una serie de obligaciones a cargo del Estado, previstas en los artículos 8°, 67, 79 y 80 ibídem, como las de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para estos fines; planificar el manejo y aprovechamiento los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, y su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en las zonas de frontera. MEDIO AMBIENTE-Los parques naturales en tanto áreas reservadas no pueden ser alteradas ni por el legislador ni por la administración Dada la especial importancia que la Carta reconoce a los parques naturales, en el artículo 63 de la misma, se advierte que éstos son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Dentro de la protección del medio ambiente, los parques naturales cumplen un papel

destacado. Así se lo reconoce en “El Convenio sobre la Diversidad Biológica”, suscrito en Río de Janeiro en el año de 1992 y aprobado por la Ley 165 de 1994, en el cual la República de Colombia se comprometió a proteger la diversidad e integridad del ambiente y a conservar las áreas de especial importancia ecológica, entre las cuales se encuentran los parques naturales nacionales y regionales, por ser espacios geográficos poco intervenidos por el hombre, cuyos valores naturales, científicos y culturales hacen necesaria su protección especial. Al estudiar el alcance del artículo 63 Superior, en concordancia con los artículos 79 y 80 ibídem, en la Sentencia C-649 de 1997, la Corte precisa que los parques naturales, en tanto áreas reservadas, alindadas o delimitadas como tales, deben mantenerse incólumes e intangibles. Por lo tanto, no pueden ser alteradas ni por el legislador ni por la administración, así se trate del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o de las Corporaciones Autónomas Regionales. LICENCIA AMBIENTAL-Definición y alcances La Ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA. En el artículo 49 de esta ley, al regular la licencia ambiental, se precisa que ésta se requiere para ejecutar obras, establecer industrias o desarrollar cualquier actividad que, conforme a la ley o al reglamento, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.

La mera exigencia de licencia ambiental, o la mera existencia de la misma, implica un posible deterioro grave del medio ambiente o una modificación considerable o notoria al paisaje. No se trata pues de una afectación menor o de poco alcance. De ahí que el artículo 50 de la ley en comento, al definir la licencia ambiental, se hable de una autorización para ejecutar obras, que conlleva la obligación de prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales de la obra o actividad objeto de autorización. Concepto 5366 LICENCIA AMBIENTAL-Funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA En algunos casos específicos, relacionados en el artículo 52 de la Ley 99 de 1993, la competencia para otorgar licencia ambiental es privativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Para otorgar las licencias en comento, por medio del Decreto 3573 de 2011 se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, que tiene por objeto estudiar que los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental, cumplan con lo previsto en las normas ambientales, de tal suerte que contribuyan al desarrollo sostenible del País. Se trata, pues, de una autoridad cuya autonomía en materia ambiental es limitada, pues cumple funciones administrativas propias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a cuya inspección y vigilancia está sometida.

LICENCIA AMBIENTAL-Alcances.

En este contexto, es evidente que ciertas obras o proyecto, en razón de su significativo

impacto en el medio ambiente, requieren de licencia ambiental. Esta licencia se requiere por la índole de la obra o del proyecto y por su impacto, sin que sea relevante el lugar en el cual ésta o éste se realizarán. Respecto de los parques naturales, dada la especial relevancia de los mismos, según lo anota la Corte en las sentencias citadas, el legislador se limita a prever que otorgar la licencia ambiental correspondiente es competencia privativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Al hacer esta previsión, que es el objeto de la demanda en este proceso, el legislador asume que es posible realizar obras de significativo impacto ambiental en los parques naturales, siempre y cuando medie la correspondiente licencia. PARQUE NATURAL-Creación La creación de un parque natural no es una decisión caprichosa o arbitraria, sino que obedece al hecho científico de que existe un área del territorio nacional que es menester proteger y conservar, en razón de su especial valor y de sus particulares características. Así se constata en el artículo 327 del Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales, reglamentado por el Decreto 622 de 1977. PARQUE NATURAL-Ni con licencia se pueden adelantar proyectos o actividades que afecten el Sistema de Parques Naturales Dada su particular condición, los artículos 328, 329 y 331 del código en comento, precisan las finalidades principales del Sistema de Parques Nacionales, los tipos de área y las actividades permitidas en ellos. De igual manera, en los artículos 10 y 11 del Decreto 2372 de 2010, “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decretoley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”, se señala entre las áreas protegidas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas –Sinapa las del Sistema de Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales Regionales. La relevancia de preservar de manera íntegra el Sistema de Parques Naturales nacionales y regionales es tan evidente, que el propio legislador, en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, así lo reconoce, al excluir las zonas que integran este sistema de la minería. 2 Concepto 5366 Dado el especial valor de las zonas que hacen parte del Sistema de Parques Naturales, sean nacionales o sean regionales, y dada la afectación que implica una tarea, obra o proyecto que requiere de licencia ambiental, de la especial protección constitucional de que gozan dichas zonas se sigue que ninguna autoridad, sea Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo de “Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales”. Y no la puede tener, porque dicha tarea, obra o proyecto no puede emprenderse, ni con licencia, ni mucho menos sin licencia. Bogotá, D.C., mayo 24 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993.

Demandante: ANDREA CATALINA CASTILLA GUERRERO.

Magistrado Ponente: ADRIANA GUILLÉN ARANGO.

Expediente D-8960. Concepto 5366 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, instauró la ciudadana ANDREA CATALINA CASTILLA GUERRERO contra el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto se transcribe a continuación.

LEY 99 DE 1993

(Diciembre 22) Diario Oficial No. 41.146 de 22 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. (…) ARTÍCULO 52. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. El Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los siguientes casos: (…)

9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

1. Planteamiento de la demanda.

3 Concepto 5366 La actora considera que el numeral demandado vulnera los artículos 8°, 63, 79 y 80 Superiores. Aduce que una interpretación sistemática de los artículos 49 y 52 de la Ley 99 de 1993, permite concluir que requieren licencia ambiental los proyectos, obras y actividades que pueden producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. Dichos proyectos, obras y

actividades riñen con la naturaleza y el fin de los parques naturales, de ahí que no tenga sentido hablar de licencia ambiental para los mismos. La demanda reconoce el valor de la licencia ambiental como instrumento de prevención y de control. Sin embargo, no se centra en la licencia misma, sino en la actividad que la amerita, que debe ser capaz de generar un impacto real o potencial significativo al medio ambiente, categoría dentro de la cual no puede encontrarse la actividad a desarrollar en los parques naturales, pues se trata de áreas de especial importancia ecológica. Dada la entidad de los proyectos u obras a emprender, en tanto implican una afectación significativa al medio ambiente, cuando se realizan en parques nacionales, la actora considera que no debe ser posible hacerlo, en términos constitucionales, ni siquiera con licencia ambiental. Por lo tanto, concluye que la competencia del Ministerio del Medio Ambiente para otorgar dicha licencia, debe ser excluida del ordenamiento jurídico.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993, al conferir al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible competencia privativa para otorgar licencia ambiental a los proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales, vulnera los artículos 8°, 63, 79 y 80 de la Carta Política.

3. Análisis jurídico.

4 Concepto 5366 La Constitución Política de 1991 tiene varios artículos relativos a la conservación, planificación y control del medio ambiente, para asegurar su sostenibilidad en beneficio de las generaciones actuales y futuras, en el marco del desarrollo económico y social. Estas normas pueden integrarse en

lo que la doctrina, y la propia Corte, denominan “Constitución Ecológica”. El conservar un ambiente sano es un derecho deber de todas las personas, al tenor de lo dispuesto en los artículos 79 y 95.8 Superiores. De manera correlativa a este derecho, existe una serie de obligaciones a cargo del Estado, previstas en los artículos 8°, 67, 79 y 80 ibídem, como las de proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para estos fines; planificar el manejo y aprovechamiento los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, y su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en las zonas de frontera. Dada la especial importancia que la Carta reconoce a los parques naturales, en el artículo 63 de la misma, se advierte que éstos son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Dentro de la protección del medio ambiente, los parques naturales cumplen un papel destacado. Así se lo reconoce en “El Convenio sobre la Diversidad Biológica”, suscrito en Río de Janeiro en el año de 1992 y aprobado por la Ley 165 de 1994, en el cual la República de Colombia se comprometió a proteger la diversidad e integridad del ambiente y a conservar las áreas de especial importancia ecológica, entre las cuales se encuentran los parques naturales nacionales y regionales, por ser espacios geográficos poco intervenidos por el

hombre, cuyos valores naturales, científicos y culturales hacen necesaria su protección especial. 5 Concepto 5366 Al estudiar el alcance del artículo 63 Superior, en concordancia con los artículos 79 y 80 ibídem, en la Sentencia C-649 de 1997, la Corte precisa que los parques naturales, en tanto áreas reservadas, alindadas o delimitadas como tales, deben mantenerse incólumes e intangibles. Por lo tanto, no pueden ser alteradas ni por el legislador ni por la administración, así se trate del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o de las Corporaciones Autónomas Regionales. En una decisión más reciente, contenida en la Sentencia C-598 de 2010, la Corte reitera su postura en los siguientes términos: 4.4.2. Visto lo anterior, urge considerar la necesidad de preservar de manera íntegra las zonas protegidas y no fraccionarlas ni intervenirlas, pues con ello se afecta la dinámica natural de estos espacios y se vulneran los atributos que caracterizan su biodiversidad. Debe tenerse en cuenta, también, que en la mayoría de los casos un criterio para la declaración de parques –sean ellos de carácter nacional, regional o local–, es justamente el carácter único e insustituible de los recursos de flora, fauna, paisajísticos que abarcan y tampoco se puede perder de vista que en la gran mayoría de los casos estos territorios comprenden recursos hídricos y proveen aire puro lo que los convierte en bienes ecológicamente valiosos y necesitados, por ello, de especial protección. En desarrollo de las anteriores normas constitucionales, se expidió la Ley 99

de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA. En el artículo 49 de esta ley, al regular la licencia ambiental, se precisa que ésta se requiere para ejecutar obras, establecer industrias o desarrollar cualquier actividad que, conforme a la ley o al reglamento, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. La mera exigencia de licencia ambiental, o la mera existencia de la misma, implica un posible deterioro grave del medio ambiente o una modificación considerable o notoria al paisaje. No se trata pues de una afectación menor o de poco alcance. De ahí que el artículo 50 de la ley en comento, al definir la licencia ambiental, se hable de una autorización para ejecutar obras, que 6 Concepto 5366 conlleva la obligación de prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales de la obra o actividad objeto de autorización. En algunos casos específicos, relacionados en el artículo 52 de la Ley 99 de 1993, la competencia para otorgar licencia ambiental es privativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Dichos casos son:

1. Ejecución de obras y actividades de exploración, explotación, transporte, conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de refinerías.

2. Ejecución de proyectos de gran minería.

3. Construcción de presas, represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía eléctrica que excedan de 100.000 Kw de capacidad

instalada así como el tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y proyectos de exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes.

4. Construcción o ampliación de puertos marítimos de gran calado.

5. Construcción de aeropuertos internacionales.

6. Ejecución de obras públicas de las redes vial, fluvial y ferroviaria nacionales.

7. Construcción de distritos de riego para más de 20.000 hectáreas.

8. Producción e importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales.

9. Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

10. Proyectos que adelanten las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del artículo 31 de la presente Ley.

11. Transvase de una cuenca a otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3/segundo durante los períodos de mínimo caudal.

12. Introducción al país de parentales para la reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje.

13. Generación de energía nuclear.

Para otorgar las licencias en comento, por medio del Decreto 3573 de 2011 se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, que tiene por objeto estudiar que los proyectos, obras o actividades sujetos a licencia, permiso o trámite ambiental, cumplan con lo previsto en las normas ambientales, de tal suerte que contribuyan al desarrollo sostenible del País. Se trata, pues, de

una autoridad cuya autonomía en materia ambiental es limitada, pues cumple funciones administrativas propias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a cuya inspección y vigilancia está sometida. 7 Concepto 5366 En este contexto, es evidente que ciertas obras o proyecto, en razón de su significativo impacto en el medio ambiente, requieren de licencia ambiental. Esta licencia se requiere por la índole de la obra o del proyecto y por su impacto, sin que sea relevante el lugar en el cual ésta o éste se realizarán. Respecto de los parques naturales, dada la especial relevancia de los mismos, según lo anota la Corte en las sentencias citadas, el legislador se limita a prever que otorgar la licencia ambiental correspondiente es competencia privativa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Al hacer esta previsión, que es el objeto de la demanda en este proceso, el legislador asume que es posible realizar obras de significativo impacto ambiental en los parques naturales, siempre y cuando medie la correspondiente licencia. La creación de un parque natural no es una decisión caprichosa o arbitraria, sino que obedece al hecho científico de que existe un área del territorio nacional que es menester proteger y conservar, en razón de su especial valor y de sus particulares características. Así se constata en el artículo 327 del Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales, reglamentado por el Decreto 622 de 1977, que define el Sistema de Parques Nacionales como “el conjunto de áreas con valores excepcionales para el patrimonio Nacional que, en beneficio de los habitantes de la nación y debido a

sus características naturales, culturales o históricas, se reserva y declara comprendida en cualquiera de las categorías que adelante se enumeran.” Dada su particular condición, los artículos 328, 329 y 331 del código en comento, precisan las finalidades principales del Sistema de Parques Nacionales, los tipos de área y las actividades permitidas en ellos, en los siguientes términos. Son sus finalidades principales: a. Conservar con valores sobresalientes de fauna y flora y paisajes o reliquias históricas, culturales o arqueológicas, para darles un régimen especial de manejo fundado en una planeación integral con principios ecológicos, para que permanezcan sin deterioro; b. La de perpetuar en estado natural muestras de comunidades bióticas, regiones fisiográficas, unidades biogeográficas, recursos genéticos y especies silvestres amenazadas de extinción, y para: 8 Concepto 5366

1. Proveer puntos de referencia ambientales para investigaciones científicas, estudios generales y educación ambiental;

2. Mantener la diversidad biológica;

3. Asegurar la estabilidad ecológica, y c.- La de proteger ejemplares de fenómenos naturales, culturales, históricos y de otros de interés internacional, para contribuir a la preservación del patrimonio común de la humanidad.

Son sus tipos de áreas: a.- Parque Nacional: Área de extensión que permita su autoregulación ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos geomorfológicos y

manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo, estético y recreativo Nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de manejo; b.- Reserva Natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y está destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales; c.- Área Natural única: Área que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es escenario natural raro; d.- Santuario de flora: Área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para conservar recursos genéticos de la flora Nacional; e.- Santuario de Fauna: Área dedicada a preservar especies o comunidades de animales silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna Nacional; f.- Vía Parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento. Son actividades permitidas en esos territorios: a. En los parques Nacionales, las de conservación, de recuperación y control, investigación, educación, recreación y de cultura; b. En las reservas naturales las de conservación, investigación y educación; c. En las áreas naturales únicas las de conservación, investigación y educación; d. En los santuarios de flora y fauna, las de conservación, de recuperación y control, de investigación y educación, y e. En las vías parques, las de conservación, educación, cultura y recreación. De igual manera, en los artículos 10 y 11 del Decreto 2372 de 2010, “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165

de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”, se señala entre las áreas protegidas que conforman el Sistema 9 Concepto 5366 Nacional de Áreas Protegidas –Sinapa las del Sistema de Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales Regionales. La relevancia de preservar de manera íntegra el Sistema de Parques Naturales nacionales y regionales es tan evidente, que el propio legislador, en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, así lo reconoce, al excluir las zonas que integran este sistema de la minería. Al estudiar esta exclusión, en la Sentencia C-339 de 2002, la Corte dijo:

5. Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. (…) El inciso primero prohíbe los trabajos de explotación y exploración minera en zonas que sean delimitadas y declaradas conforme con la normatividad vigente, como de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente, o que expresamente excluyan el trabajo minero. Hasta aquí no existe ninguna objeción sobre la norma, porque concuerda con los postulados axiológicos de la Constitución tendentes a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, reseñados al comienzo de estas consideraciones.

El inciso segundo señala que las zonas de exclusión se encuentran integradas por las siguientes áreas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se pretende la protección de la

biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema. La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental. Dado el especial valor de las zonas que hacen parte del Sistema de Parques Naturales, sean nacionales o sean regionales, y dada la afectación que implica una tarea, obra o proyecto que requiere de licencia ambiental, de la especial protección constitucional de que gozan dichas zonas se sigue que ninguna autoridad, sea Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o cualquier otra, puede tener competencia para otorgar licencia ambiental para el desarrollo de “Proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales Naturales”. Y no la puede tener, porque dicha tarea, obra o proyecto no puede emprenderse, ni con licencia, ni mucho menos sin licencia.

4. Conclusión.

10 Concepto 5366 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare INEXEQUIBLE el numeral 9 del artículo 52 de la Ley 99 de 1993. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procurador General de la Nación (E) LJMO/ /MLOvalleB. 11