PGN - PARTICIPACION CIUDADANA - En los procesos de expropiación para garantizar la prestación d

Bogotá, D.C., 29 de mayo de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17, 18, 27

(parcial) y 28 de la Ley 56 de 1981 “por la cual se dictan disposiciones sobre obras públicas de generación eléctrica y acueducto, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”.

Actor: JULIANA HOYOS FLÓREZ

Magistrado Sustanciador: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D6769 Concepto No. 4318 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana Juliana Hoyos Flórez, quien, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad parcial de los artículos 16, 17, 18, 27 (parcial) y 28 de la Ley la Ley 56 de 1981, “por la cual se dictan disposiciones sobre obras públicas de generación eléctrica y acueducto, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras”. Se transcriben a continuación las disposiciones demandadas.

TITULO II.

DE LAS EXPROPIACIONES Y SERVIDUMBRES

ARTICULO 16. Declárase de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como las zonas a ellos afectadas. Procurador General Concepto No. 4318 ARTICULO 17. Corresponde al Ejecutivo aplicar esta calificación, de manera particular y concreta a los proyectos, obras y zonas definidos y señalar la entidad propietaria que está facultada para expedir el acto a que se refiere el artículo 18. PARÁGRAFO. Contra la respectiva providencia no procederá recurso alguno por la vía gubernativa.

CAPITULO I.

PROCEDIMIENTOS PARA EXPROPIACIONES ARTICULO 18. Al igual que la Nación, Los Departamentos y los municipios sus establecimientos públicos, sus empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta en las que la participación del Estado sea o exceda del 90% del capital y a las cuales esté asignada alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo anterior, están facultades para decretar la expropiación de los bienes o derechos que sean necesarios. El acto administrativo mediante el cual se decreta la expropiación procederá cuando los titulares de tales bienes, o derechos se nieguen a enajenar o están incapacitados para hacerlo voluntariamente. PARÁGRAFO. Las entidades señaladas en el presente artículo quedan facultadas para adelantar los procesos judiciales a que haya lugar. ARTICULO 27. Corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado

el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica. Sin perjuicio de las reglas generales contenidas en los libros 1o. y 2o. del Código de Procedimiento Civil, que le serán aplicables en lo pertinente, el proceso de servidumbre de conducción de energía eléctrica se sujetará a las siguientes reglas: (…)

3. Una vez, admitida la demanda, se correrá traslado de ella al demandado por el término de tres (3) días.

(…)

5. Sin perjuicio del deber del juez de abstenerse de proferir sentencia de fondo en los casos previstos por la Ley, en este proceso no pueden proponerse excepciones.

ARTICULO 28. El juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la presentación de la demanda, practicará una inspección judicial sobre el predio afectado y autorizará la ejecución de las obras, que de acuerdo con el proyecto sean necesarias para el goce efectivo de la servidumbre. 2 Procurador General Concepto No. 4318 En la diligencia, el juez identificará el inmueble y hará un examen y reconocimiento de la zona objeto del gravamen.

1. Planteamiento de la demanda La demandante presenta dos cargos: En primer lugar, considera que el legislador incurrió en una omisión legislativa, por cuanto las disposiciones acusadas, al omitir la participación de las asociaciones de consumidores y usuarios en los procesos de expropiación y servidumbres vulneran el derecho a la participación consagrada en los artículos 2 y 78 de la Constitución Política.

En segundo lugar, señala que los artículos 27 y 28 de la Ley 56 de 1981 además de desconocer el derecho a la participación, vulneran el derecho al debido proceso, en especial el derecho de defensa y de acceso a la justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Carta, al establecer plazos muy cortos para el traslado de la demanda, negar la posibilidad de presentar excepciones y eliminar la posibilidad de presentar recursos por vía gubernativa contra las resoluciones de las entidades facultadas para calificar los bienes como de utilidad pública.

2. Problema jurídico

Al Ministerio Público corresponde determinar si:

1. El legislador incurrió en una omisión legislativa que vulnera los derechos a la participación de las personas en las decisiones que los afectan, al no consagrar mecanismos de participación en los procesos de expropiación y servidumbres de que tratan las disposiciones acusadas contenidas en la Ley 56 de 1981.

2. Se vulneran los derechos al debido proceso y en particular al acceso a la justicia y a la defensa, al regular los recursos, las excepciones y los plazos de que tratan los numerales 3 y 5 del artículo 27 y el artículo 28 de la Ley 56 de 1981.

3 Procurador General Concepto No. 4318 Al respecto el Procurador General de la Nación considera lo siguiente.

3. Primer cargo: Omisión legislativa por falta de regulación del derecho a la participación en los procesos de expropiación y servidumbres de que tratan las disposiciones demandadas. 3.1. Las omisiones legislativas relativas.

El juicio de constitucionalidad consiste en la confrontación de una disposición jurídica

de rango legal con el texto constitucional, con el fin de determinar si la primera resulta contradictoria con relación al segundo. Su finalidad no es en principio juzgar la inactividad del legislador, a menos que esta implique el incumplimiento de una obligación constitucional. Por esta razón, la Corte ha señalado que no es competente para pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas, pues no sería posible realizar tal confrontación. Así mismo, ha sido especialmente exigente con el escrito de demanda concerniente a las omisiones legislativas relativas, es decir, en los casos en que se señala una disposición legal como incompleta y se sostiene que esta deficiencia vulnera un precepto superior1. En atención a la libertad de configuración del legislador, la Corte Constitucional ha establecido criterios para determinar si se verifica la presunta omisión legislativa relativa y en caso afirmativo, para decidir cómo proceder para subsanar tal omisión. Estos requisitos son: “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran

amparados por las consecuencias de la norma; y, (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador 1 Entre otras en las Sentencias 690 de 1996, C-543 de 1996, C-407 de 1998, C-809 de 2002, 836 de 2002, C-311 de 2003. 4 Procurador General Concepto No. 4318 (vi) que sea esencial e indispensable que la Corte Constitucional, mediante una sentencia integradora, subsane la omisión e incluya algún elemento en la disposición para armonizarla con lo ordenado en el texto superior.” (Sentencias, C-185 de 2002 y C-371 de 2004 y C-664 de 2006) Con relación al cargo de omisión legislativa relativa encuentra el Ministerio Público que la presente demanda no cumple los requisitos exigidos por la Corte Constitucional, por cuanto: a) La acusación no se deriva de manera evidente de la disposición sino de la valoración subjetiva de la demandante y de la falta de interpretación sistemática de las disposiciones (condición i). b) La disposición no vulnera el derecho a la igualdad pues no excluye casos que debería contemplar (condición ii). c) No se omite incluir un ingrediente o condición exigida por la Constitución, por cuanto no hay disposición superior que regule el proceso de expropiación y servidumbre ni que obligue a incluir mecanismos de participación en estos procesos; por tanto, no hay incumplimiento de un deber constitucional (condición ii, iv,v). c) Las medidas no carecen de un principio de razón suficiente, por el contrario, son la concreción de facultades constitucionales otorgadas para el cumplimiento de los

deberes y fines del Estado (condición iii). La Corte Constitucional se ha pronunciado excepcionalmente en los casos de omisiones legislativas a través de sentencias integradoras, prefiriendo recurrir en cuanto sea posible a interpretaciones sistemáticas que llenen satisfactoriamente el vacío, con el fin de respetar la órbita de actuación del legislador o, si es el caso, recurriendo a las sentencias de interpretación de la ley conforme a la Constitución. En múltiples ocasiones se ha declarado inhibida para conocer de los cargos cuando la demanda no cumple los requisitos establecidos por ella y; en otras, ha señalado que en los casos en que no se verifique la omisión legislativa relativa alegada por el demandante, no procede la declaración de inexequibilidad ni de inhibición sino, claramente, la de exequibilidad de la disposición cuestionada, por cuanto la norma es 5 Procurador General Concepto No. 4318 expresión de la libertad de configuración del legislador y no del ejercicio inconstitucional de la potestad legislativa2. De conformidad con estos antecedentes jurisprudenciales, pasaremos a analizar el cargo de omisión de la presente demanda, para lo cual es necesario interpretar las disposiciones acusadas de manera sistemática con otras disposiciones del ordenamiento jurídico. 3.2. La participación es un principio que debe armonizarse con los demás fines del Estado. La Constitución Política define a Colombia como un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, y en la prevalencia del interés general. (Co.Po. art. 1º). Así mismo señala como uno de los fines del Estado:

“ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”(Subrayado fuera de texto) Como puede observarse, la participación es uno de los ejes de la nueva Constitución, la cual se refleja en el carácter inclusivo inherente al Estado social de Derecho, en el cual además de la participación política, cultural y administrativa, se debe garantizar la realización de un orden económico justo, es decir, que todos los colombianos se beneficien del progreso, tengan acceso a los servicios, al trabajo, a la vivienda y en 2 Así, declaró la exequibilidad del artículo 558 del Código de Procedimiento Civil en la sentencia 664 de 2006 “Por las anteriores razones, se concluye que una interpretación sistemática del ordenamiento procesal actualmente vigente garantiza de manera efectiva el interés superior del menor y por tal razón no hay lugar a una declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada”. 6 Procurador General Concepto No. 4318 general a las condiciones básicas que les permitan una vida digna e igualdad de

oportunidades. En relación con la participación, señaló la Corte Constitucional: “Bajo esta comprensión la participación ciudadana se desenvuelve como un asunto de doble vía, que al amparo de la reciprocidad entre la oferta de oportunidades y su receptividad popular se yergue cual imperativo democrático que a todos convoca en procura de los fines institucionales y particulares, de lo colectivo y lo individual, de lo público y lo privado. Por ello, antes que una carga para las autoridades públicas, el derecho a la participación debe interiorizarse como una sana y edificante disciplina del Estado Social de Derecho que a todos corresponde cualificar en el seno de las relaciones dialécticas de lo público y lo privado. Sin que por otra parte sea dable restringir el concepto de lo público al ámbito donde se relacionan el Estado Nacional y los ciudadanos; ni el concepto de lo privado a la esfera donde se relacionan los particulares entre sí. Conceptos esos que, en razón de sus múltiples relaciones de pertenencia, afinidad, contradicción, negación y superación, provocan crecientes dificultades a quienes pretenden acuñar tajantes fronteras en el seno de su continua interacción; esto es, en la simbiótica trabazón de lo público y lo privado. Como que, siendo el hombre un ser social, nada más cercano a su naturaleza política y simbólica que el reconocimiento a su proyección individual en la cambiante geografía de la vida pública estatal y extraestatal.” (C-891 de 2002) Si bien es obligación del Estado promover y en algunos casos, garantizar la participación en la toma de decisiones, esto no implica que la única forma de

participación sean los espacios directos de toma de decisiones, ni tampoco, que el Estado esté obligado a incluirla en cada una de sus actuaciones. El principio de participación debe armonizarse con los demás fines del Estado como son: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así mismo, debe entenderse como una contribución a la obligación de las autoridades de la República de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares y debe interpretarse teniendo en cuenta la prevalencia del interés general consagrado en el artículo 1º de la Carta. Aun en un modelo ideal de democracia directa, existirían decisiones que deberían ser tomadas sin la aprobación directa de los ciudadanos, por un grupo de legisladores o por la administración pues así lo exige la buena marcha de una organización social. Con mayor razón en las complejas sociedades contemporáneas, no puede someterse toda 7 Procurador General Concepto No. 4318 decisión a la discusión de la ciudadanía. Por ello, la ausencia de mecanismos de participación en un procedimiento administrativo no lo hace per se inconstitucional. 3.3. En el presente caso no se trata de la participación de los consumidores y usuarios ordenada por el artículo 78 de la Constitución. El artículo 78 de la Constitución Política, presuntamente vulnerado por las disposiciones acusadas, señala: “ARTICULO 78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la

comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.” La demandante alega la existencia de una omisión legislativa por falta de mecanismos que garanticen el derecho a la “participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen”, consagrado en el artículo 78 de la Constitución, con lo cual el legislador estaría incumpliendo un deber constitucional (página 5, escrito de demanda) En concepto del Ministerio Público, la demandante hace una interpretación errada de la disposición constitucional. En primer lugar, la Corte ha señalado que la actuación del legislador en relación con la regulación de los servicios públicos comprende los siguientes deberes relevantes: “…(i) el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional; (ii) el deber de dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable; (iii) el deber de garantizar la universalidad de la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; y (iv) el deber de garantizar los derechos y deberes de los usuarios. (C-741 de 2003) 8 Procurador General Concepto No. 4318 El último de esos deberes incluye la garantía de la participación de los usuarios y consumidores en las disposiciones que los afecten pero no en todas las decisiones que

deben tomar el legislador, la administración y las autoridades judiciales, para satisfacer las necesidades en materia de servicios públicos. Así, vemos que la Ley 42 de 1994, expedida en vigencia de la actual Carta, al regular el control en los servicios públicos domiciliarios (art. 62), en desarrollo del artículo 369 de la Constitución, establece los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos domiciliarios y en el artículo siguiente le asigna sus funciones así: “Artículo 63. Funciones. Con el fin de asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios públicos domiciliarios, los Comités de Desarrollo y Control Social de los servicios públicos domiciliarios ejercerán las siguientes funciones especiales: 63.1. Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y programas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. 63.2. Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión o el mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación con las empresas de servicios públicos domiciliarios y los municipios. 63.3. Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia de estratificación. 63.4. Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos; examinar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios; y proponer las medidas que sean pertinentes para el efecto. Como puede observarse, estas funciones no comprenden la intervención en los procesos de expropiación y servidumbres que adelanten las empresas de servicios

públicos. La demandante solicita la declaración de inconstitucionalidad por omisión legislativa, pero no explica cómo las disposiciones que regulan los procesos de expropiación y servidumbre, relacionados con las obras públicas de generación eléctrica y acueducto y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como de las zonas a ellos 9 Procurador General Concepto No. 4318 afectadas a que se refiere el artículo 16 demandado, tienen relación directa con los derechos de los usuarios frente a la entidad prestadora del servicio, teniendo en cuenta que el artículo 78 constitucional expresamente hace referencia al derecho a “participar en el estudio de las disposiciones que les conciernen”. Obsérvese que la demandante pretende que en el presente caso se adopten los mismos criterios aplicados por la Corte Constitucional en la sentencia C-150 de 2003, lo cual es improcedente pues en la mencionada sentencia se debatía el derecho de participación de los consumidores y usuarios en la definición o modificación de las fórmulas tarifarias y su derecho a iniciar el proceso para el cambio de estas fórmulas y a estar informados sobre los criterios que emplean las comisiones de regulación para determinar dichas fórmulas. Es decir, el argumento en que se apoya la demandante resulta equivocado porque hace referencia a una situación completamente diferente. En el presente caso, se trata de decisiones técnicas relacionadas con la ampliación o mejoramiento del servicio que no afecta directamente a los usuarios. Es de advertir que,

como lo ha señalado la Corte Constitucional, la participación en la prestación de los servicios públicos que tiene carácter obligatorio, es aquella que incide en la toma de decisiones relativas a la adopción de regulaciones al acceso, consumo, facturación, reclamaciones, etc, control y fiscalización, para garantizar la adecuada calidad, eficiencia y cobertura de los mismos y en general los derechos de los usuarios (Sentencias C-041 de 2003 y 741 de 2003) y no para todas las decisiones que daban tomar el legislador y la administración en relación con la prestación de estos servicios. Las disposiciones acusadas son desarrollo de la potestad y el deber del Estado de regular la economía y en particular los servicios públicos como lo ordena el artículo 334 de la Constitución, “con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.” Así mismo, el artículo 365 establece el deber del Estado de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, teniendo en cuenta que son necesidades colectivas y que su satisfacción es condición básica 10 Procurador General Concepto No. 4318 para garantizar derechos inherentes a la dignidad humana y que la total cobertura es una de las principales prioridades sociales. Resulta entonces razonable que el legislador y la administración, responsables de la prestación de estos servicios tengan autonomía para realizar las acciones positivas que les competen y tomar decisiones ágiles que garanticen la eficiencia, cobertura, calidad y continuidad en el servicio. Finalmente, sobre este punto debe recordarse que el constituyente (Co.Po. art. 369)

remitió al legislador la determinación de “los deberes y los derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión, fiscalización…,” de las empresas prestadoras de estos servicios. De tal manera que el legislador no incumplió ningún deber constitucional, sino que por el contrario, mediante las disposiciones acusadas busca cumplir con las obligaciones constitucionales y actúa en ejercicio de las facultades constitucionales de intervención y regulación. 3.4. No hay disposición constitucional que ordene la participación de los usuarios en los procesos de expropiación de las empresas de servicios públicos. 3.4.1. Las limitaciones a la propiedad y la prevalencia del interés general. Es necesario revisar la naturaleza de los procesos de expropiación y de imposición de servidumbres y su regulación en la Constitución y en la ley para analizar la omisión legislativa en cuanto a la existencia de la obligación constitucional de incluir la participación de los usuarios en estos procesos. El artículo 58 de la Carta Política consagra el derecho a la propiedad en los siguientes términos: “ARTICULO 58.( Modificado por el art. 1º del Acto Legislativo No. 01 de 1999) Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es

inherente una función ecológica. 11 Procurador General Concepto No. 4318 El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.” (Subrayado fuera de texto) La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a la expropiación como, “un negocio u operación de derecho público, por cuya virtud el Estado priva coactivamente de la titularidad de un determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento específico y previo el pago de una indemnización” (T-284 de 1994). En cuanto a la eventual participación ciudadana en los procesos de expropiación y servidumbre, considera este Despacho que la demandante no tiene en cuenta la naturaleza particular de estos procesos como herramientas excepcionales del Estado para garantizar la prestación de los servicios a su cargo y con ello la prevalencia del interés general. Como puede observarse, la Constitución establece la expropiación como un caso excepcional en que el Estado adquiere bienes de particulares a partir de una decisión unilateral. Excepción que se justifica en los motivos de utilidad pública o interés social cuya definición no es el resultado de un proceso de participación ciudadana sino que, por la responsabilidad que implica para el Estado, está a cargo del legislador, quien al

definir estos motivos refleja la voluntad de los representantes de la ciudadanía. Esta voluntad deberá ser ejecutada por la administración, quien, en cada caso concreto, debe expedir la resolución de expropiación a partir de criterios justificados técnicamente y de conformidad con los procedimientos establecidos en la ley. La expropiación será declarada por una autoridad judicial, quien garantiza el cumplimiento del procedimiento de expropiación y aprueba el valor de la indemnización. Esta decisión a su vez podrá ser revisada posteriormente en sede contencioso administrativa, garantizando el respeto de los derechos de los expropiados de conformidad con la ley. A este proceso complejo en el que participan las tres ramas del 12 Procurador General Concepto No. 4318 poder público se ha referido la Corte, entre otros pronunciamientos, en la Sentencia C153 de 1994. La participación como un elemento fundamental del Estado, puede darse tanto como participación directa o como participación a través de los representantes legítimos de la comunidad en las corporaciones de elección popular o por medio de los jefes de la administración de los diferentes niveles, elegidos directamente por la ciudadanía. Es por ello que la autorización que da la Constitución a estos representantes del pueblo no requiere siempre de la participación inmediata de los ciudadanos, si bien, la nueva Constitución fortaleció los espacios de participación directa en las decisiones que los afecten. 3.4.2. La calificación “utilidad pública” aplicada a las obras relativas a servicios públicos es potestativa del legislador y ha sido una constante en nuestro ordenamiento. La decisión del legislador de calificar, en el artículo 16 demandado, como de “utilidad

pública” las obras de que trata la ley 56 de 1981, resulta del legítimo ejercicio de sus facultades constitucionales, particularmente las relativas a las limitaciones a la propiedad (art. 58 Co.Po.) y a la regulación de los servicios públicos (art. 334 y 365 a 370). Esta calificación no es nueva en el ordenamiento colombiano, por el contrario, ha sido una constante, que expresa la necesidad de permitir la actuación del Estado para satisfacer las necesidades de la comunidad en este sector, como una de sus funciones prioritarias, recibiendo estas obras y los bienes y espacios comprendidos en ellas la calificación de motivos de utilidad pública, bienes de utilidad pública, y espacio público, según el caso. Puede observarse que la disposición acusada retoma la línea de lo dispuesto en la Ley 126 de 1938, que imponía servidumbres de conducción de energía eléctrica. Así mismo, en este sentido, la Ley 9 de 1989 señala: “ARTICULO 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. 13 Procurador General Concepto No. 4318 Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y

similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, (…)en general, por todas las zonas existentes o debidamen