PGN - PARTICIPACION - Deben socializarse las reformas que afectan a las comunidades indigenas y

Procurador General Bogotá, D.C., 22 de abril de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2, inciso 8 del Acto legislativo 01 de 2009, “Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de

Colombia”.

Actor: MARCO ANIBAL AVIRAMA AVIRAMA Y OTRO.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Expediente No. D-7988 Concepto No. 4948 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos MARCOS ANIBAL AVIRAMA AVIRAMA y MIGUEL ANTONIO GALVIS, quienes, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1º, de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso 8 del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009 por la vulneración del bloque de constitucionalidad (Art. 93 superior) en cuanto a los artículo 2, 3, 4 y 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo -O.I.T., entre otros instrumentos internacionales, y los artículos 2, 7, 13 y 103 constitucionales. A continuación se transcribe el contenido del artículo 2º, subrayando el inciso impugnado:

“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2009

(julio 14) Diario Oficial No. 47.410 de 14 de julio de 2009 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia. Procurador General Concepto No. 4948

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 2º. El artículo 108 de la Constitución Política quedará así: El Consejo Nacional Electoral reconocerá Personería Jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías étnicas y políticas, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.

También será causal de pérdida de la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) años convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política. Los Partidos y Movimientos Políticos con Personería Jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos. Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso. Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Políticos regularán lo atinente a su Régimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por estas. Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Políticos determinarán los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicará este régimen y podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del período para el cual fue elegido. Los Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción.” 2 Procurador General Concepto No. 4948

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Los argumentos que esgrimen los ciudadanos para impulsar el proceso de control abstracto de constitucionalidad sobre el Acto Legislativo impugnado son: El legislador al tramitar y aprobar la reforma del artículo 108

constitucional introdujo una restricción aplicable únicamente a los partidos y movimientos políticos que hayan obtenido su personería jurídica como consecuencia de su participación en la circunscripción especial de minorías étnicas, que consistió en limitar la facultad para avalar candidatos bajo dos condiciones: i) la pertenencia al partido del postulante y ii) su vinculación al partido por un periodo mínimo de un año. Consideran los actores que dicha restricción en el ejercicio de los derechos políticos de las minorías étnicas es una medida discriminatoria que atenta contra el derecho a la igualdad (art. 13 superior), los fines esenciales del Estado en lo atinente a la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (art. 2 constitucional) y al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7 C.P.) Adicionalmente sostienen que dicha reforma constitucional vulneró el bloque de constitucionalidad integrado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo O.I.T. sobre Pueblos Indígenas y Tribales aprobado mediante la Ley 21 del 4 de Marzo de 1991 y con vigencia interna a partir del 5 de septiembre de 1991, en relación con los artículos 2, 3, 4, 6 que consagran, entre otros aspectos, “Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a 3 Procurador General Concepto No. 4948 través de sus instituciones representativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.”

Cabe señalar que una vez corregida la demanda, la Corte Constitucional mediante Auto del 23 de febrero de 2010, en su parte resolutiva, admitió la demanda en relación al cargo por vulneración del artículo 93 constitucional, “por cuanto en el trámite dado por el Congreso de la República al inciso 8º del Artículo 2º del Acto Legislativo No. 1 de 2009 se omitió dar cumplimiento lo dispuesto por los artículos 2, 3, 4, y 6 del Convenio No. 169 de la OIT”, rechazando los demás cargos. Esta Vista Fiscal observa que si bien en la corrección de la demanda los actores no ahondaron en forma suficiente y amplia sobre el cargo finalmente admitido, la aclaración realizada por los ciudadanos en el sentido que ninguno de los demandantes es abogado o experto constitucionalista, sumada a su situación de ciudadanos que integran una minoría étnica y por tanto considerados como sujetos de especial protección por mandato constitucional, aspecto este último que se traduce en un mayor compromiso por parte de las autoridades estatales y los particulares en procurar brindar una especial consideración y respeto a las personas que se encuentran en esta condición, nos impele a ofrecerles un tratamiento especial en el ámbito de la justicia. De hecho, dicho especial tratamiento estatal involucra el derecho de acceso y obtención de pronta justicia, que en cuanto al control abstracto de constitucionalidad debe consistir en un reforzamiento del principio pro actione en beneficio de las minorías étnicas. Así las cosas, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional

aplicar el principio pro actione en forma reforzada en cuanto a la procedencia del cargo por vulneración del bloque de constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2009 artículo 2º inciso 8º, por omisión de consulta 4 Procurador General Concepto No. 4948 previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, en atención a la condición de sujetos de especial protección de los actores.

2. Problema jurídico El Ministerio Público analizará si la omisión de consulta por parte del Gobierno Nacional a las minorías étnicas, en forma previa a la discusión y aprobación del Acto Legislativo 2º inciso 8º, alegada por los ciudadanos, constituye una vulneración al bloque de constitucionalidad, para lo cual deberá: i) Realizar un recuento sobre la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional respecto al derecho fundamental a la consulta previa, y su titularidad por parte de las minorías étnicas. Así como el alcance y límites de dicho derecho; ii) Determinar si la omisión de consulta para la tramitación de una reforma constitucional que afecta los derechos políticos de dicho colectivo configura un vicio material o formal de la Constitución. Aspecto que contribuirá a definir si efectivamente la demanda se ajusta a la procedencia del control de constitucionalidad para la defensa del mencionado derecho a la consulta previa mediante el control abstracto de constitucionalidad.

3. El derecho fundamental a la consulta previa y su línea jurisprudencial 3.1. Los recientes progresos desarrollados por la Corte Constitucional en la construcción y consolidación de la consulta previa a las minorías étnicas, han dado lugar a uno de los avances más significativos en la

definición de un nuevo derecho fundamental de carácter innominado. Básicamente son tres las Sentencias de constitucionalidad que dada su importancia y trascendencia en definir, y delimitar su alcance y contenido, se han convertido en las sentencias hito en la construcción jurisprudencial 5 Procurador General Concepto No. 4948 del derecho fundamental a la consulta previa, como son: las Sentencias C-030 de 20081, la C-461 de 20082 y C-175 de 20093. Ha sido justamente la Sentencia C-175 de 2009 la que ha venido a recoger, apoyándose en los precedentes, las reglas jurisprudenciales en relación a: i) definición del derecho; ii) contenido y limites; iii) finalidad; iv) procedencia; v) titularidad activa y pasiva. A continuación abordaremos brevemente cada uno de estos aspectos: i) Definición: El derecho a la consulta previa es un derecho fundamental que recae en los miembros de las comunidades indígenas y afrocolombianas respecto a ser consultadas con anterioridad a la promulgación de medidas legislativas o administrativas que afecten en forma directa4 a su comunidad. En palabras de la Corte dicho derecho “se circunscribe a la conformación de un espacio deliberativo, respetuoso de las particularidades de las comunidades indígenas y afrodescendientes y guiado por el principio de buena fe, destinado a la deliberación del contenido del proyecto de legislación correspondiente.”5 1 En esta decisión, la Corte declaró inexequible la Ley 1021 de 2006 “por la cual se expide la Ley General Forestal”, en razón a que se había omitido cumplir con el requisito de consulta previa a las

comunidades indígenas y afrodescendientes. 2 Mediante esta sentencia, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la Ley 1151/07, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”, en el entendido que “se suspenderá la ejecución de cada uno de los proyectos, programas o presupuestos plurianuales incluidos en la misma que tengan la potencialidad de incidir directa y específicamente sobre pueblos indígenas o comunidades étnicas afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la consulta previa específicas exigida en el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello en la jurisprudencia constitucional.” 3 Con esta decisión, la Corte tuvo la oportunidad de estudiar la constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, “por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones” en cuya parte resolutiva declaró la inexequibilidad de la integridad de la ley. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-169 de 2001. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 6 Procurador General Concepto No. 4948 Aunque la regla de interpretación exija una relación directa entre la medida a implementar y la afectación a la comunidad, también se ha señalado que en aquellos eventos en que la afectación no cumple con esta condición “el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población.”6

1. Contenido y limites del derecho: Según el Tribunal Constitucional la protección del derecho fundamental a la consulta se enmarca en el ejercicio de acciones dirigidas a obtener el consenso o la concertación mediante un diálogo abierto e incluyente que descarte la arbitrariedad y el autoritarismo. “De tal modo, la decisión adoptada deberá cumplir con criterios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad respecto del deber de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. A su vez, la política deberá contar con instrumentos que sirvan para mitigar, corregir y restaurar los efectos que las medidas produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad y de sus miembros.”7

No obstante, el derecho a ser consultados en forma previa no da lugar a un poder de veto8 por parte de las comunidades étnicas sobre las decisiones en las que el consenso no haya sido posible. De manera que no garantiza un resultado específico, sino un importante pero limitado 6 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-039/97. 8 Al respecto, la sentencia SU-383/03 indicó: “Cabe precisar que el derecho a la consulta previa, previsto en el Convenio 169, no conlleva el derecho de los pueblos indígenas y tribales a vetar las medidas legislativas y administrativas que los afectan, sino que se presenta como una oportunidad para que los Estados partes consideren y valoren las posiciones que sobre sus decisiones tienen los integrantes y representantes de las minorías étnicas nacionales, forzándose a propiciar un acercamiento y, de ser posible, un acuerdo.|| Las consultas que se ordenan, entonces, no pueden

ser utilizada para imponer una decisión, como tampoco para eludir el cumplimiento de una obligación, sino que deberán ser tenidas como una ocasión propicia y no desperdiciable para que las entidades gubernamentales encargadas de autorizar, ejecutar y vigilar la política estatal de erradicación de cultivos ilícitos consideren el derecho de los pueblos indígenas y tribales a exponer los condicionamientos que dicha política debe incluir, con miras a respetar su derecho a la integridad cultural, y la autonomía de sus autoridades en sus territorios. || Oportunidad que debe ser utilizada para que dichos pueblos y autoridades conozcan la posición de las mayorías nacionales, en torno de las medidas consultadas, y participen activamente en ellas, usando canales apropiados y, en consecuencia, propiciando un acercamiento.” 7 Procurador General Concepto No. 4948 proceso deliberativo bajo condiciones de igualdad, mutuo respeto y buena fe, en el que se escuche la voz de las minorías y las razones del gobierno, dinamizando el hábito de conversar entre sectores que representan intereses disímiles.

Al respecto la Corte ha dicho: “Sin embargo, cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con pretensión de incidencia en la medida a adoptar y llevado a cabo bajo los postulados de la buena fe, las comunidades tradicionales no prestan su consentimiento, no por ello el Estado se ve inhabilitado para proferir la medida legislativa.”9

Lo anterior tampoco significa que dicho proceso se agote con una simple notificación o poner al tanto a la comunidad sobre la decisión que tomarán otros, de lo que se trata es de hacer efectiva la deliberación real y

cierta entre sectores implicados en la toma de una decisión pública, de manera que se verifiquen los criterios de efectividad e incidencia de las comunidades. iii) finalidades. La Corte ha entendido que “las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses.”10 Tales espacios de participación se encuentran previstos en forma general para los ciudadanos y específica para las minorías étnicas. De suerte que es viable identificar un cúmulo de finalidades concurrentes tanto en la legislación interna de carácter constitucional y legal, como en el derecho internacional, dirigido a que el derecho a ser consultados en 9 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 8 Procurador General Concepto No. 4948 forma previa a la toma de decisiones públicas que tenga efectos en las comunidades étnicas, busca: “ (…) evitar que, a través del ejercicio del poder político de que son titulares los órganos representativos, sean implementadas políticas públicas que terminen con erosionar su identidad como grupo diferenciado. A partir de esta consideración, la Carta consagra diversos instrumentos, como (i) la necesidad de que la conformación de las entidades territoriales se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (Art. 329 C.P.); (ii) el carácter colectivo y no enajenable de la propiedad de los resguardos (ejusdem); y (iii) el

deber consistente en que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se lleve a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. Para ello, el Gobierno deberá propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades (Art. 330, parágrafo C.P.).”11 De igual modo, la Corte recordó que en el Preámbulo del Convenio 169 de la OIT se establece que el deber de consulta garantiza la identidad de las comunidades diferenciadas a partir del reconocimiento y salvaguarda de la integridad de las prácticas, usos y costumbres que la conforman viabilizando: 1) el control sobre sus propias instituciones y forma de vida económica, cultural y social; 2) contribuyendo a superar “esquemas predominantes en muchas partes del mundo, en que dichos pueblos no pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a menudo una erosión.”12 iv) Procedencia La jurisprudencia constitucional ha venido construyendo unas condiciones de procedencia del derecho-deber de consulta previa ante las minorías étnicas que fijan criterios en relación a la oportunidad y las temáticas que exigen el cumplimiento de este proceso. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 9 Procurador General Concepto No. 4948 Es así que en relación a la oportunidad ha quedado claro que la anterioridad que predica el mecanismo cuando se trata de decisiones

legislativas implica que la misma se realice antes de la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República. Lo que ha llevado a la Corte a hablar de una “consulta previa a la consulta” que significa que cuando se radique el proyecto de ley éste ya haya sido divulgado, explicado, debatido y, si es posible, concertado con las comunidades implicadas en la decisión, según una hoja de ruta o pasos a seguir también acordado con esas comunidades. En lo atinente a las temáticas susceptibles de consulta la Corte Constitucional (Sentencia C-175 de 2009) ha señalado inicialmente que “son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos.” Y más concretamente “cuando se trate de aplicar las disposiciones del Convenio.” Luego la Corte ha venido perfilando unas reglas de interpretación en relación a distintos grados de vinculación del deber de consulta previa para los Estados según las disposiciones del Convenio, así: “No obstante que, por la amplitud del objeto del Convenio, cabría decir que en su artículo 6º se establece un deber general de consulta de todas las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, este enunciado fija una pauta interpretativa sobre el alcance de ese deber de consulta, del cual, en principio, se sustraen las medidas que no se inscriban en el ámbito de aplicación del convenio. De este modo, si bien uno de los aspectos centrales del convenio tiene que ver con la promoción de la participación de

los pueblos indígenas y tribales ante todas las instancias en donde se adopten medidas que les conciernan, no puede perderse de vista que el propio convenio contempla distintas modalidades de participación y ha dejado un margen amplio para que sean los propios Estados los que definan la manera de hacerlas efectivas. Así, aunque cabe señalar la conveniencia de que existan los niveles más altos de participación y que es deseable que la adopción de medidas administrativas y legislativas esté precedida de procesos amplios y efectivos de consulta con los interesados, el alcance vinculante del deber de consulta previsto en el Convenio es más restringido y se circunscribe a las medidas que se adopten 10 Procurador General Concepto No. 4948 para la aplicación de las disposiciones del mismo, esto es, medidas que de manera específica afecten a los pueblos indígenas y tribales”13 v) Titularidad activa y pasiva Como previamente ya se ha explicado, el deber-derecho a la consulta previa constituye un derecho fundamental cuya titularidad activa recae en las comunidades indígenas y afrocolombianas. La Corte Constitucional en el desarrollo jurisprudencial de los últimos años ha determinado que esa titularidad implica que las asociaciones que representan dichas comunidades deben ser prioritariamente consultadas dado que resulta difícil convocar a todos los miembros que integran una minoría étnica.14 No obstante, lo anterior no significa que cuando un proyecto específico afecta a unas comunidades en concreto, pueda soslayarse la consulta con las comunidades directamente implicadas, consultando a otras. Ahora bien, respecto a la titularidad pasiva, la Corte ha señalado que la

responsabilidad de impulso de la consulta reposa en el Gobierno Nacional, aunque la iniciativa legislativa sea atribuida a otra autoridad. “¿qué ocurre cuando, en desarrollo de la iniciativa que les confiere la Constitución, otros sujetos de los previstos en el artículo 155 de la Constitución, distintos del gobierno, deciden presentar a consideración de las cámaras legislativas proyectos de ley cuyo contenido sea susceptible de afectar de manera directa a las comunidades indígenas y tribales?.|| Parecería necesario que, en tal caso, el gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el cual debe darse el proceso de consulta, acuda a las instancias que para ese efecto se hayan previsto en la legislación, como la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto 1397 de 1996, o a otras que 13 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2008. 11 Procurador General Concepto No. 4948 se estimen pertinentes, para definir en ese escenario, cuales serían las instancias y los mecanismos de consulta más adecuados.”15 En suma, esta Vista Fiscal entiende que el derecho a la consulta previa es un derecho fundamental que busca proteger el disfrute de los derechos colectivos, económicos, políticos y culturales de las comunidades indígenas y afrodescendientes, y que pretende establecer canales de comunicación y deliberación entre el Gobierno y estos colectivos, en las decisiones de carácter legislativo y administrativo que les afecten. La consulta previa es entonces un mecanismo de inclusión política que busca la creación de espacios de comunicación y deliberación entre en el

Estado y las minorías étnicas, antes y durante el proceso de toma de decisiones públicas, sobre aquellos asuntos que efectivamente les conciernen. Como se ha enunciado, se trata de un derecho fundamental de carácter innominado, lo que significa que la Constitución expresamente no lo consagra bajo esta categoría (aunque el artículo 330 expresamente lo mencione), pero que el mismo se deduce de un conjunto de principios que constituyen ejes definitorios de la Constitución Política de 199116 como son: la participación democrática (art. 40 superior), la aceptación del pluralismo y el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural (art. 7 y 330 constitucionales); así como de la adquisición de una serie de compromisos de carácter internacional que por mandato constitucional (art. 93) integran el bloque de constitucionalidad. De la conjugación de los citados principios sumada a las obligaciones internacionales, en concreto el Convenio 169 de la OIT que dispone la obligación a cargo de los gobiernos de consultar a las comunidades interesadas a través de sus autoridades representativas, surgen una serie 15 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-030/08. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009. 12 Procurador General Concepto No. 4948 de compromisos para el Estado en relación con las comunidades indígenas y afrocolombianas dirigidas todas ellas a garantizar la existencia y preservación cultural de las identidades diferenciadas por factores étnicos, en palabras de la Corte, “8. El reconocimiento simultáneo de la participación democrática como base del Estado

constitucional y la necesidad de preservación de la identidad de las comunidades tradicionales contrae deberes concretos para el Estado. En efecto, la concurrencia de ambas obligaciones implica que las comunidades indígenas y afrodescendientes deben contar con los espacios suficientes y adecuados de participación en las decisiones que incidan en sus intereses. Ello con el fin de evitar que, a través del ejercicio del poder político de que son titulares los órganos representativos, sean implementadas políticas públicas que terminen con erosionar su identidad como grupo diferenciado. A partir de esta consideración, la Carta consagra diversos instrumentos, como (i) la necesidad de que la conformación de las entidades territoriales se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial (Art. 329 C.P.); (ii) el carácter colectivo y no enajenable de la propiedad de los resguardos (ejusdem); y (iii) el deber consistente en que la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se lleve a cabo sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. Para ello, el Gobierno deberá propiciar la participación de los representantes de las respectivas comunidades (Art. 330, parágrafo C.P.).”17 Teniendo certeza sobre la línea de interpretación elaborada por la Corte Constitucional en relación al derecho-deber de consulta, a continuación nos corresponde entrar a verificar si efectivamente el inciso 8 del numeral 2 del Acto Legislativo 01 de 2009 requería la consulta previa a las

comunidades tantas veces mencionada según el procedimiento antes relatado.

4. La reforma constitucional del artículo 108 modificó las condiciones para que los partidos y movimientos políticos que representan a las minorías étnicas pudiesen ofrecer avales, sin que dicha propuesta haya sido previamente socializada con los grupos afectados. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2009.

13 Procurador General Concepto No. 4948 El Ministerio Público pudo corroborar que en el proceso de discusión y aprobación del Acto Legislativo en cuestión, no existe evidencia o mención sobre el desarrollo de un proceso previo de consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas. Así mismo esta Vista Fiscal advirtió que la afirmación ofrecida por los demandantes en su escrito de demanda señalando tal omisión, no fue puesta en cuestión por la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Interior y justicia que intervino en este proceso de constitucionalidad18, por lo que no existen en el expediente argumentos por parte del gobierno negando la omisión de consulta, ni señalando algún intento de acercamiento con las comunidades indígenas o afrocolombianas sobre el proyecto de acto legislativo que culminó con la reforma constitucional del artículo 108, entre otros. Así las cosas, todo indica que es cierta la afirmación de los demandantes en el sentido que hubo omisión de consulta por parte del Gobierno Nacional al adelantar la reforma constitucional. A continuación se precisa determinar si dicha omisión constituyó una transgresión de los compromisos estatales, es decir, si la temática que

desarrolla la norma impugnada exigía, de conformidad a la jurisprudencia constitucional, adelantar tal consulta en forma obligatoria para el Estado. 4.1. Sin lugar a dudas uno de los aspectos neurálgicos en la protección de las identidades diferencias y la promoción de la igualdad en contextos de países multiculturales como Colombia, ha sido la promoción e impulso de la identidad a través de medidas de acción positiva dirigidas a facilitar la creación de partidos políticos y el acceso al poder del Estado de los miembros de las comunidades étnicas mediante la circunscripción 18 Intervención de fecha 18 de marzo de 2010, referencia DEF10-20-DOJ-0340. 14 Procurador General Concepto No. 4948 nacional especial –CNE (art. 171 superior) impulsando la presencia de sus integrantes en los distintos órganos de representación nacional y local. De hecho el Estado colombiano se ha comprometido constitucional y legalmente en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, considerándola una riqueza que debe ser protegida. Razón por la que ha promovido