PGN - PARTIDOS MINORITARIOS - Tienen derecho a participar en las mesas directivas del congreso

Procurador General PARTIDOS MINORITARIOS-Derecho a participar en las mesas directivas del Congreso PARTIDOS MINORITARIOS-No requieren ser de la oposición Los movimientos y partidos minoritarios representados en el Congreso sólo tienen dos opciones: o forman parte de la coalición del gobierno, o están en la oposición. Es posible que un partido minoritario no haga parte de la coalición del gobierno y tampoco esté en la oposición, sino que al momento de votar algunas materias participe de la primera, en otras de la segunda y en las demás ni de una ni de la otra. Bogotá, D.C. (21 SET. 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la

Cámara de Representantes”.

Actor: ADRIANA PARRA HERNÁNDEZ.

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PÉREZ.

Expediente No. D8207. Concepto No. 5022. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por la ciudadana ADRIANA PARRA HERNÁNDEZ en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, en la cual solicita declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, “por el cual se expide el

Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, cuyo texto es el siguiente: Ley 5ª DE 1992 (junio 17) Diario Oficial No. 40.483 de 18 de junio de 1992 Procurador General Concepto No. 5022 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

CAPÍTULO II.

DE LOS DIGNATARIOS DE LAS CÁMARAS.

SECCIÓN I.

LA MESA DIRECTIVA.

ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional. PARÁGRAFO. En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo

partido o movimiento político.

1. Planteamientos de la demanda.

La actora considera que el precitado parágrafo vulnera los artículos 1º, 40 y 112, de la Carta, porque es contrario al derecho que tienen las minorías representadas en el Congreso, que pertenecen a los partidos de oposición, a participar de las mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes y de las comisiones legales del mismo. Para fundar esta afirmación, la actora aduce que la Constitución, al establecer el derecho de las minorías representadas en el Congreso a participar en las mesas directivas de sus comisiones constitucionales y legales, se refiere de manera exclusiva a los partidos de oposición y no a los partidos que hacen o forman coalición con el partido o los partidos de Gobierno. La particular inteligencia que se hace en la demanda de la Constitución, le permite a la actora sostener que se vulnera el derecho de las minorías en la conformación, el ejercicio y el control del poder político y el principio de reserva de ley estatutaria. La confusión deliberada que se presenta en la demanda entre partido minoritario y partido de oposición, se refuerza al argumentar que los partidos minoritarios que no son opositores y que, por tanto, a juicio de la 2 Procurador General Concepto No. 5022 actora están en la coalición, tienen una clara ventaja respecto de los partidos minoritarios que pertenecen a la oposición. Para respaldar su discurso, la actora cita una decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado. En esta decisión se hace una excepción de inconstitucionalidad, respecto de la elección de dos congresistas de

partidos que pertenecen a la coalición de gobierno, en la presidencia y vicepresidencia de la Comisión Segunda Permanente del Senado de la República1.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto dispone que en las comisiones constitucionales y legales habrá un presidente y un vicepresidente, elegidos por mayoría de manera separada y de distinto partido político, vulnera el derecho de la oposición a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y el principio de reserva de ley estatutaria.

3. Equiparación injustificada entre partidos minoritarios y partidos de oposición.

Sea lo primero advertir que la excepción de inconstitucionalidad, que hace el Consejo de Estado en el fallo indicado en la demanda, no constituye precedente vinculante para la Corte, porque en aplicación del principio de validez, sus efectos se circunscriben al caso concreto, y porque el caso juzgado por el Consejo de Estado corresponde a una situación particular e individualizada y no a un conflicto general y abstracto, como ocurre en un proceso de constitucionalidad de la ley. La equiparación de partido minoritario con partido minoritario de oposición, se construye en la demanda a partir del artículo 112 Superior, que en lo pertinente dispone: “Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”. Con base en la norma antedicha, la actora argumenta que: “…la norma demandada viola el artículo constitucional por cuanto permite que aquellas

minorías que están de lado del Gobierno tomen el mando de la mesa directiva a pesar de que la Constitución manda que uno de los directivos debe pertenecer a un partido o movimiento cuya oposición sea declarada”, pues a su juicio: “…de una lectura juiciosa del artículo 112 Superior fuerza concluir que el concepto de minoría se implementó como una garantía y protección a la oposición”. 1 Sentencia del 28 de agosto de 2009. Expediente con radicación interna 2008-0024, Consejero Ponente Mauricio Torres Cuervo. Demandantes Juan Manuel Galán Pachón y Otro. 3 Procurador General Concepto No. 5022 La equiparación anterior es injustificada, porque adiciona la Carta, al imponer una condición inexistente a los movimientos y partidos minoritarios con personería jurídica: que pertenezcan a la oposición. Esta condición añadida parte de la base de que los movimientos y partidos minoritarios representados en el Congreso sólo tienen dos opciones: o forman parte de la coalición del gobierno, o están en la oposición. Tal base corresponde a una simplificación inadmisible, pues es posible que un partido minoritario no haga parte de la coalición del gobierno y tampoco esté en la oposición, sino que al momento de votar algunas materias participe de la primera, en otras de la segunda y en las demás ni de una ni de la otra. De otra parte la oposición no siempre corresponde a un partido o movimiento minoritario. Puede darse el caso hipotético de que un partido tenga más curules en una Cámara que los demás partidos, pero menos que las curules de varios de ellos reunidos. En ese caso, si no se une a la

coalición mayoritaria, podría convertirse en un partido de oposición, sin que por ello sea un partido minoritario. Además, las coaliciones, sean del gobierno o sean de la oposición, no son pétreas ni definitivas en ninguna democracia, pues ellas pueden variar en el tiempo según las circunstancias coyunturales de la política. Los partidos y movimientos que se declaren en oposición tienen sus derechos, tanto en la Constitución como en la ley. Algunos de ellos se encuentran consignados en la Ley 130 de 1994, “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”. En esta norma se define a la oposición como “un derecho de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a las administraciones departamentales, distritales y municipales”. El concepto de minoría corresponde a los partidos o movimientos políticos diferentes al partido o movimiento mayoritario representado en una corporación. Y, como se indicó atrás, puede darse el caso de que ese partido o movimiento mayoritario, representado en una corporación, pertenezca a la oposición, en razón de que algunos de los partidos o movimientos minoritarios se logren reunir en una coalición en la cual, sumados todos ellos, logren superar el número de curules de dicho partido mayoritario. Por lo anterior, no puede prosperar el primer cargo, pues es evidente que

la disposición demandada no vulnera los derechos de la oposición, en cuanto los partidos o movimientos políticos que la conforman, sean mayoritarios o minoritarios, aún en presencia de la norma acusada, pueden participar con todas las garantías constitucionales y legales en la 4 Procurador General Concepto No. 5022 elección de las mesas directivas de las Comisiones Constitucionales y Legales, según su representación en la respectiva Corporación. El derecho a participar en las mesas directivas, se reitera, es un derecho de los partidos minoritarios, con independencia de si estos pertenecen a la coalición de gobierno, a la coalición de la oposición o a ninguna de las anteriores.

5. El principio de reserva de ley estatutaria.

La actora aduce que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, vulnera la reserva de ley estatutaria establecida en el artículo 112 de la Carta, lo que amerita que se declare su inexequibilidad. Esta reserva, establecida en el inciso final del precitado artículo, dice: “Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”. Para comprender el cargo dentro de un contexto adecuado, es menester tener presente que el Reglamento del Congreso, que es una ley orgánica, fue aprobado mediante la Ley 5ª del 17 de junio de 1992, mientras que el actual artículo 112 Superior fue introducido en la Carta mediante el Acto Legislativo 01 del 3 de julio de 2003, es decir, más de once años después. La ley orgánica obedece al ejercicio de la competencia atribuida al

Congreso en el artículo 151 Superior. En el artículo 151 Superior se establece que la actividad legislativa del Congreso y el reglamento de éste y de sus respectivas cámaras, son asuntos que estarán sujetos a la mencionada ley orgánica. La Corte, en la Sentencia C-1040 de 2005, reconoce la facultad que tiene el Congreso para ejercer funciones de orden administrativo encaminadas a “establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes”. El parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 corresponde al ejercicio de esas funciones de orden administrativo, pues se limita a establecer que las comisiones constitucionales y legales tienen un presidente y un vicepresidente, que no pueden ser del mismo partido y que serán elegidos por mayoría. Estas son las provisiones administrativas mínimas que deben tomarse para que dichas comisiones puedan funcionar, y que en nada afectan ni los derechos de los partidos de oposición, ni los derechos de los partidos minoritarios. Una comisión, para sesionar, debe tener un presidente, un vicepresidente y un secretario. En una democracia la elección de dichos dignatarios debe hacerse por el voto mayoritario de las personas con derecho a votar. La prohibición de que el presidente y el vicepresidente sean del mismo partido, garantiza el acceso de personas que pertenecen a otros partidos, sean estos minoritarios o sean partidos de oposición, incluso no minoritarios, para acceder a la mesa directiva. 5 Procurador General Concepto No. 5022 El parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, consulta el principio del

efecto útil de las normas en cuanto, a falta de la regulación estatutaria que sirve para plantear el cargo, éste resulta necesario para el buen funcionamiento de las comisiones constitucionales y legales. Además, si se declarase inexequible la norma demandada, de ello no se sigue que los partidos de oposición logren una mejor situación jurídica respecto de la que hoy tienen, como lo pretende la actora, pues la materia quedaría sin regulación alguna; y, como se ha dicho atrás, el hecho de que un partido o movimiento minoritario haga parte, de momento, de la coalición de gobierno, de la oposición, o de ninguna de las dos, no lo despoja de su carácter de minoritario, ni lo priva de su derecho de aspirar a participar en las mesas directivas, tal y como lo dispone el artículo 112 Superior, y como corresponde a un Estado Social y Democrático de Derecho, como es Colombia.

6. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por los cargos formulados en este proceso. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/ACuestasA. 6