PGN - PARTIDOS POLITICOS - Régimen de bancadas

Bogotá, D.C., 25 de agosto de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 5, 10, 12, 16 (parciales) de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de

Bancadas”

Actor: JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA

Magistrado Ponente: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Expediente No. D6364 Concepto No. 4158 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de los artículos 3o., 5o., 10, 12, 16 (parciales) de la Ley 974 de 2005 “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas”.

1. Planteamientos de la demanda.

En concepto del ciudadano, JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA, las expresiones demandadas contravienen el régimen de bancadas consagrado

en el artículo 108 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003, al permitir actuaciones individuales de los congresistas (arts. 3, 10, 12 y 16). Así mismo, limitan indebidamente el Procurador General Concepto No. 4158 derecho a la libertad de conciencia al consagrarlo como una decisión colectiva de la bancada y restringirlo al acto de votación (art. 5º).

2. Advertencias previas. 2.1. La ley que modifica el Reglamento del Congreso debe tramitarse como ley orgánica, de conformidad con el art. 151 de la Constitución.

El artículo 151 de la Constitución Política señala que el Congreso debe regular el ejercicio de la actividad legislativa mediante una ley orgánica, por esta razón, este Despacho ha venido sosteniendo en los conceptos Nos. 4006 (D-6034), 4012 (D5070), 4023 (D-5997 y 6001) y 4112 (D-6239), relacionados con la Ley 974 de 2005, que existe un vicio de procedimiento en el trámite de la Ley, por cuanto ésta, debió seguir el curso señalado en el artículo 151 constitucional y no el de una ley ordinaria, aun cuando algunos aspectos, como las definiciones generales, puedan regularse en una ley ordinaria. Lo anterior teniendo en cuenta que como lo señala el título de la ley 974 de 2005, su objetivo es precisamente “adecuar el reglamento del Congreso al régimen de bancadas”, para racionalizar su funcionamiento y fortalecer los partidos políticos, de conformidad con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2003.

Como lo ha señalado la Corte Constitucional, frente al trámite inadecuado de una ley no opera la caducidad de la acción por cuanto involucra un vicio de competencia para decidir sobre temas que, por su importancia, el constituyente decidió que deberían tramitarse a través de procedimientos cualificados. Así, al respecto ha señalado la Corte Constitucional: “5. La reserva de ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas 2 Procurador General Concepto No. 4158 materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad –en este caso en Congresoestá facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley orgánica es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma –que puede ser perfectasino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma –la ley ordinariaciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma – la ley orgánica-. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta Corporación la competencia “es el presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma” (Sentencia C-600A de 1995). En consecuencia, el Ministerio Público advierte que la Ley 974 adolece de un vicio

de inconstitucionalidad que debe ser declarado por la Corte, en tanto que a ella compete la guarda de la integridad de la Constitución. Una vez señalada esta circunstancia, pasa este Despacho a analizar los cargos presentados en la demanda bajo estudio. 2.2. Inexistencia de cosa juzgada constitucional Contra la ley 974 de 2005, se han presentado cinco demandas: la primera, expediente D-6034 (Concepto del Ministerio Público No. 4006), contra el artículo 4º (parcial), sobre el tema de la doble militancia, la disposición fue declarada inexequible en la sentencia C-342 de 2006. La segunda, expediente D-5970 (concepto No. 4012) Formulaba cargo por vicios de trámite contra varias disposiciones de la ley, entre ellas los artículos 12 y 16 aquí demandados. Al respecto, se precisa que no existe cosa juzgada constitucional absoluta con respecto a los artículo 12 y 16, los cuales fueron objeto de análisis por la Corte Constitucional en la Sentencia C-453 de 2006, en la cual la Corte resolvió: “PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio de la Ley 974 de 2005, por los cargos analizados en la presente sentencia”.(se resalta) Con relación a esas 3 Procurador General Concepto No. 4158 disposición hay solamente cosa juzgada relativa por cuanto en esa ocasión, el cargo hacía referencia a vicios de trámite, particularmente a no haber sido

discutidas en primer debate en la Cámara, único cargo analizado por la Corte y con respecto al cual esa corporación declaró la exequibilidad de las disposiciones aquí demandadas. Las demanda D-5997 y 6001 acumuladas (concepto No. 4023) falladas en la Sentencia C-477 en la cual se ordena estarse a dispuesto en la sentencia C453 de 2006 y finalmente la demanda D-6239 (concepto No.4112), sobre los asuntos de objeción de conciencia, en curso ante esa corporación. 2.3. Necesidad de hacer un análisis integral del tema de bancadas y de su desarrollo en la Ley 974 de 2005. En relación con la presente demanda el Ministerio Público considera necesario hacer un análisis integral del tema del régimen de bancadas para luego estudiar los cargos particulares aquí presentados por tratarse de un tema de la mayor importancia para la vida política, el desarrollo democrático, las relaciones entre poderes, el eficiente ejercicio de la función legislativa del Estado y el funcionamiento de las corporaciones públicas. Para ello se abordará la relación de la Ley 974 de 2005 con: la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 y sus antecedentes, los preceptos constitucionales, algunas experiencias del derecho comparado, el actual régimen del Congreso y, finalmente, dentro de este contexto, las expresiones acusadas. Lo anterior por cuanto este Despacho considera que a la Ley no se le dio el trámite debido, en los aspectos que reforman el régimen del Congreso y de otra parte, porque observa que la ley no cumple con los objetivos ordenados por la Constitución y con su propio objetivo de adecuar el reglamento del Congreso a los

nuevos preceptos introducidos por el Acto Legislativo 01 de 2003, de tal manera 4 Procurador General Concepto No. 4158 que no consagra un régimen coherente de bancadas, como se pasará a demostrar en este concepto.

3. Problemas jurídicos planteados en la demanda Al Ministerio Público corresponde determinar si, a) Los artículos 3o., 10, 12 y 16 de la ley 974 de 2005 vulneran el artículo 108 superior y en particular el régimen de bancadas, el permitir actuaciones individuales de los congresistas. b) Las expresiones acusadas del artículo 5º de la Ley 974 de 2005, vulneran el derecho a la libertad de conciencia, al limitarlo al “voto” y permitir que dependa de una decisión de la bancada.

4. La Reforma Política realizada a través del Acto legislativo 01 de 2003.

4.1. Antecedentes. En la tradición política colombiana se ha privilegiado la actuación individual de los parlamentarios, lo cual se explica por la dinámica derivada del caciquismo, en el cual, como diría Weber, lo determinante es el liderazgo carismático, algunas veces resultante de las calidades personales del candidato y otras del clientelismo político y no el liderazgo racional, derivado de un programa; es decir, generalmente los candidatos no perseguían el fin esencial de la política sino el interés privado y cuando ello es así, la actividad política pierde su sentido. ¿Cuál es, entonces, ese fin de la política? Siguiendo a Aristóteles y a Hobbes, Julien

Freund señala que: 5

Procurador General

Concepto No. 4158 “De una forma general, el hombre actúa siempre en función de un bien, de un interés. ¿Cuál es, entonces, el bien específico de la actividad política? Es evidente que no se trata de un bien privativo de los particulares… ni siquiera del bien del Estado como Estado, sino del bien de la colectividad total en la cual los individuos son integrados a título de miembros que se otorgan un Estado como institución.” 1 Así, el fin de la actividad y la organización política ha de ser la persecución de ese bien común, comprendido de una determinada manera, con unos determinados fines y medios válidos dentro del marco del sistema político democrático que le sirve de referente. La obtención de votos a través del pago en dinero, especie, cupos escolares, becas, puestos públicos, contratos, etc., generaban una relación directa entre el candidato y el elector y no entre el ciudadano y el partido. El partido no cumple el papel de mediador entre la sociedad y el Estado y de expresión de unos determinados postulados ideológicos, sino que generalmente, se convierte en un agregado de clientelas políticas, con un esquema feudal de señores de señores políticos, entre los cuales median compromisos e intereses generalmente desligados de un programa político. Aún cuando este sistema de clientelas generó en algunos momentos de fuerte adhesión al partido a través de la construcción de un imaginario amigo-enemigo, dentro de una relación de enemistad absoluta que incluso llevó a actos de eliminación física del otro, ello no implicaba propiamente una concepción política determinada y diferenciable en términos ideológicos entre los partidos

tradicionales. Los miembros de las corporaciones públicas, ocupados en satisfacer las demandas de sus clientelas políticas, se preocupaban más de la repartición del 1 Freund Julien, ¿Qué es la política? (Qu’est-ce que la politique?) Ed. Struhart & Cia. Argentina, 2003. p.36 y s. 6 Procurador General Concepto No. 4158 botín burocrático que de fortalecer el partido y cualificar su desempeño en las corporaciones; guiados por estos intereses, entraban y salían de alianzas políticas según su conveniencia, sin que su voto correspondiera a unos lineamientos ideológicos. La cadena clientelista culminaba en las negociaciones con el gobierno. De estas negociaciones y, no de sus méritos, dependía la permanencia y el éxito de los líderes. Todo ello impidió una verdadera cultura política democrática y la existencia de partidos fuertes dentro de un esquema de oposición. De otra parte, este funcionamiento desprestigió las corporaciones públicas las cuales perdieron autonomía y olvidaron su misión esencial de ejercer el control sobre la administración y generar las políticas públicas en sus diferentes aspectos, delegando esta función en el gobierno, con lo que se ocasionó el desequilibrio de poderes a favor del ejecutivo. La Constitución de 1991, busco superar esta situación ampliando la participación democrática, dándole carácter programático al voto, aumentando la responsabilidad de los elegidos a través de figuras como la revocatoria del mandato, limitando las facultades extraordinarias y los estados de excepción, etc., pero se hacía necesaria una reforma que mejorara las costumbres políticas. 4.2. Los objetivos de la reforma política.

Los fines de la reforma constitucional, realizada mediante el acto Legislativo 01 de 2003, fueron: fortalecer el sistema democrático, los partidos y movimientos políticos, el sistema de oposición, el control político; modificar el sistema electoral, haciéndolo más transparente, a través de las listas únicas, el umbral, el voto preferente, la cifra repartidora, la prohibición de la doble militancia, etc.; así como también, racionalizar el funcionamiento del Congreso y las demás corporaciones públicas con el establecimiento del sistema de bancadas. 7 Procurador General Concepto No. 4158 Durante los debates2 se discutieron diversas posibilidades de regulación de las bancadas, con propuestas como las bancadas regionales, grupos políticos diferentes a las bancadas de partido, la aplicación del régimen de bancadas a los elegido por voto de lista o por voto preferente, entre otras, pero, finalmente se optó por un régimen de bancadas de partido, para evitar fraccionamientos que afectaran el eficiente funcionamiento de las corporaciones publicas, la disciplina de los partidos y el esquema de oposición. Fundamental en este tema, es el establecimiento un sistema democrático de toma de decisiones de la bancada, la observancia de los lineamientos del partido y la imposición de sanciones para quienes no se acojan al régimen de bancadas y en general a los estatutos de los partidos, los cuales, obviamente, deben observar los preceptos constitucionales. Como lo señaló la Corte Constitucional, el análisis del régimen de bancadas no puede hacerse descontextualizado de todos los debates y los temas contenidos en

la reforma política que se inició con la Constitución de 1991 y que continuó con los actos legislativos que modificaron y desarrollaron aspectos relativos a esta reforma, la cual es de esencial importancia para el país, pues, como lo señaló la Corte en la sentencia C-342 de 2006, afecta no solamente los estatutos y la organización de los partidos, sino, además, el funcionamiento de las corporaciones públicas y de la democracia en general. En nuestro sistema de gobierno, el ejecutivo se encuentra investido de amplías facultades, como puede observarse en el artículo 189 superior y aunque la Constitución trató de equilibrarlo frente a los poderes ejecutivo y judicial, la reelección presidencial, reforzó nuevamente al poder ejecutivo. El nuevo régimen constitucional introduce algunos elementos del régimen parlamentario como la 2 Ver Gacetas del Congreso Nos. 479, 509, 526, 540 y del 8, 18, 20 y 22 de noviembre de 2002, Gaceta No. 592 del 16 de diciembre de 2002 y Gacetas 103, 146, 215, 221, 271 y 305 de 2003 de 2003. 8 Procurador General Concepto No. 4158 moción de censura contra los ministros (art. 135, numerales 8 y 9 de la Constitución Política) y después, con el acto legislativo 01 de 2003, se incorporó el régimen de bancadas, el cual establece un régimen de disciplina de las organizaciones políticas, una relación más definida entre los partidos y el gobierno (gobierno-oposición) y una mayor y más visible responsabilidad de los elegidos frente al electorado que vota respaldando un determinado ideario político.

Estas innovaciones tienen como objetivo provocar una transformación de la cultura política. Se espera que el nuevo régimen genere mayor transparencia y profundidad en los debates de las corporaciones públicas y nuevas formas de relación entre los congresistas y el electorado, al interior de los partidos y entre éstos y el gobierno. Sin embargo, debe advertirse el riesgo de que estos objetivos se vean frustrados y se pase de la negociación de intereses individuales, a la negociación de prebendas en bloque y al fortalecimiento del poder de los jefes de los partidos políticos. Este peligro sólo puede controlarse con la dinámica democrática interna de los partidos, la permanente vigilancia dentro del sistema gobierno-oposición y la veeduría de los electores a la actuación de los congresistas, de las bancadas, de los partidos, así como de la estricta aplicación de los regímenes sancionatorios al interior de las organizaciones políticas. La actuación en bancadas garantizará una presentación más selectiva de proyectos de ley a través de la bancada, para obtener las ventajas que ofrece esta vía sobre la presentación individual de proyectos, lo que implica un debate previo de los mismos al interior de las bancadas y un filtro inicial a la labor del congreso; así mismo, en el desarrollo de los debates se hará más racional la utilización del tiempo, por cuanto el grupo debe escoger un vocero y éste debe decantar para el Congreso y la opinión pública la posición y los argumentos de su bancada, lo que obliga a la preparación anticipada de las intervenciones y a la participación cualificada, clara y concisa. El trabajo del Congreso entonces, se hará especialmente en las reuniones de bancada y en los debates en comisiones, para

9 Procurador General Concepto No. 4158 convertir las plenarias en un espacio en que se exponen solamente las posiciones ya aprobadas por las bancadas y por la comisión, lo que agilizará los debates de plenaria. Lo anterior cambia la concepción de pertenencia a un partido político, que en Colombia no tenía mayor significación, asumiendo el partido como una verdadera organización, con capacidad de disciplinar a sus miembros y de exigir lealtad a su programa en la actuación de los parlamentarios. La disciplina de la bancada política se aplica independientemente de que el candidato haya sido votado con voto preferente, pues la función del voto preferente es garantizar su presencia en la corporación pública pero es su pertenencia al partido o al grupo político lo que determina la posición que debe tomar, por cuanto se presentó como miembro de tal organización. Esta lealtad implica que el candidato, no puede separarse del partido e incorporarse o fundar un nuevo partido o movimiento político, mientras esté ejerciendo un cargo a nombre del partido en el que se inscribió y por el cual fue elegido. Las bancadas deben tomar las decisiones a través de procedimientos democráticos y los congresistas deben acogerse a la decisión de la mayoría. Pero, como la decisión de las mayorías no es siempre garantía de una decisión correcta, el legislador debe analizar las relaciones entre la defensa del interés general, la libertad de conciencia y de expresión y la responsabilidad del congresista con respecto a la disciplina de partido.

5. Algunos ejemplos del funcionamiento de las bancadas en el derecho comparado: entre el principio de representación y la disciplina de partido.

Antes de entrar a estudiar la regulación de las bancadas en el ordenamiento

jurídico colombiano se harán algunas referencias a regímenes de bancadas en otros países, con el fin de mostrar la tensión que se presenta al regular la materia entre el principio de representación y los principios de disciplina de partidos y racionalidad de la actividad de las corporaciones públicas. 10 Procurador General Concepto No. 4158 La forma en que funcionan los partidos dentro del Parlamento depende de los regímenes políticos, entendiendo por éstos, de acuerdo con Duverger: “una cierta combinación de un sistema de partidos, de uno (o más) tipos de decisión, de una o más estructuras de grupos de presión, etc.”. El concepto de régimen político comprende la dimensión sociológica, jurídica y deontológica, como expresión de la realidad política que, en principio, debe corresponder al sistema político, entendido éste último como la estructura ideológica, los esquemas y modelos conceptuales. En nuestro caso, el sistema democrático constitucional (K. Lowestein), el cual se caracteriza por: la estructura pluralista del poder, la abierta y plural formación de la decisión política y la “parcial” integración política de la sociedad en el Estado3. Observemos algunos ejemplos relativos a los regímenes de bancadas: Gran Bretaña4, es el prototipo del régimen parlamentario, con sistema bipartidista (“two party system”), que se refleja en el Parlamento, más precisamente en la Cámara de los comunes, como un esquema de gobierno-oposición. Oposición (“Her Majesty’s Opposition”) que tiene el rol de control y crítica política pero que a la vez debe mostrar al electorado su capacidad de proponer soluciones para constituirse en una alternativa real de gobierno.

Se observa que el régimen estricto de bancadas, de disciplina de partido, se da en la Cámara de los Comunes mientras que en la Cámara de los Lores los parlamentarios tienen completa libertad en cuanto a la organización, procedimiento y actuación individual, lo cual se entiende por la diferencia del origen de una y otra cámara. 3 Ver Badía Ferrando, en la presentación que hace al libro Regímenes Políticos Actuales. (varios autores) Editorial Tecnos, Madrid, 1985 p. 36 y ss. Este texto Coordinado por F. Barría, que tomará como referencia en las alusiones relativas al derecho comparado. 4 Segado Fernández Francisco, “El Régimen Político Británico”, en Regímenes Políticos Actuales, cit, p.69 y ss. 11 Procurador General Concepto No. 4158 En la Cámara de los Comunes, la cual se regula por las reglas tradicionales (“practice of the house”) y por las reglas más modernas (“standing rules”), tenemos instituciones que representan este régimen rígido, que se refleja en la misma estructura física de la Cámara y en su organización y funcionamiento. Así, el Presidente de la Cámara de los Comunes (“Speaker”) y vocero de ésta ante la Cámara de los Lores y ante las demás autoridades públicas, es quien decide todos los aspectos de orden y procedimiento de los debates. Los líderes de las bancadas (“frontbenchers”) son los únicos que intervienen en los debates, mientras que los demás miembros (“backbenchers”) no tienen ninguna actuación individual, aunque mantienen su papel de mediadores entre el electorado y la bancada. Otra figura emblemática de este régimen es el “Whip” (“fustigador”), quien es el

canal permanente entre el partido y la bancada y tiene la función de velar por la disciplina de partido, el seguimiento de los lineamientos de este (“party line”), verificar la asistencia de los miembros a las sesiones, generar consenso al interior de la bancada, etc. Cabe señalar que la Cámara de los comunes no cumple funciones judiciales, como si lo hace la Cámara de los Lores, aspecto importante al analizar los límites a la disciplina de partido. Alemania5, a diferencia de Inglaterra, no tiene un régimen estricto de bancadas. La Dieta Federal combina elementos del “parlamento de oradores” inglés, por lo cual se conforman grupos parlamentarios, que hacen posible el orden de los debates y las decisiones dentro de una disciplina de partido o de grupo, con el “parlamento de trabajo” o parlamento de comisiones especializadas. Así mismo, en cuanto al régimen de bancadas, observamos un esquema más flexible que el inglés. Este sistema tiene su origen en dos textos constitucionales que han sido objeto de análisis por parte del Tribunal Constitucional. A partir de la 5 García Cotarelo Juan, “El Régimen Político de la República Federal Alemana”, en en Regímenes Políticos Actuales, cit, p.250 y ss. 12 Procurador General Concepto No. 4158 lectura independiente de estos, puede derivarse un régimen de disciplina de partido o un régimen de libertad de los congresistas. Así, el artículo 21.1 de la Ley Fundamental, se refiere a los partidos políticos como los agentes de la voluntad política, mientras que el artículo 38.1 de la Constitución consagra la total independencia de los congresistas, los cuales están únicamente sometidos a su

conciencia. La jurisprudencia ha tratado de armonizar estas dos disposiciones, apoyando la disciplina de partido, en cuanto al establecimiento de estatutos y de sanciones internas para sus miembros, pero protegiendo el núcleo de libertad del parlamentario si este decide apartarse de su partido en los debates y en las votaciones. Este contexto ha suscitado la discusión en torno a la posibilidad de considerar un régimen distinto para los candidatos elegidos por la lista única del partido y los candidatos elegidos individualmente o por voto preferente. Italia6, igualmente, cuenta con un régimen flexible, por cuanto, la Constitución protege al parlamentario de presiones externas al Congreso e incluso de la coerción de su propio partido, al consagrar que el congresista “representa a la nación y ejerce sus funciones sin estar ligado a mandato alguno” (art. 67). Sin embargo, también se comprende la conformación de grupos parlamentarios bajo con ciertas condiciones. Francia7, a partir de la Quinta República (1958), adopta un sistema mixto con elementos del parlamentarismo y del presidencialismo. En Francia se tiene una concepción representativa de los Diputados, es decir, que su vínculo se establece fundamentalmente con sus electores: “Article 27.- Tout mandat impératif est nul. Le droit de vote des membres du Parlement est personnel…». Sin embargo, por primera vez en esta Constitución se reconoce constitucionalmente a los partidos políticos, así el artíuclo 4º. de la Carta Francesa señala: “Los partidos y grupos 6 Badía Juan Ferrando, “El Régimen Político Italiano”, en Regímenes Políticos Actuales, cit, p.359 y ss.

7 Cayetano Nuñez José María, “El Régimen Político Francés”, en Regímenes Políticos Actuales, cit, p.308 y ss. También, Constitución Francesa y Reglamento de la Asamblea Nacional Francesa. 13 Procurador General Concepto No. 4158 políticos concurren en la expresión del sufragio. Ellos se forman y ejercen su actividad libremente. Deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia » La polarización entre partidos de tendencia socialista y partidos de tendencia liberal (liberales y conservadores), ha generado estructuras de coordinación a través de las bancadas y de los grupos parlamentarios, cuya fuerza y disciplina dependen del partido, de la coyuntura y de la importancia de la decisión a tomar, sin que exista un régimen legal de disciplina de partido. El Reglamento de la Asamblea Nacional (art. 19) deja en libertad a los diputados para actuar de manera independiente o en grupo. Para formar un grupo se requiere por lo menos de 20 miembros. Quienes no tengan un grupo político se pueden integrar a un grupo ya conformado. Sin embargo, la importancia de pertenecer a un grupo está en las ventajas que éstos tienen sobre los parlamentarios independientes, especialmente teniendo en cuenta que las comisiones tienen un número fijo de miembros y en ellas participan con preferencia los grupos, en proporción al número de parlamentarios y los miembros de la Asamblea independientes tienen un cupo limitado (Reglamento de la Asamblea art. 33).. El sistema Norte Americano8, prototipo del régimen presidencialista, ha generado una dinámica diferente a la del sistema parlamentario por la estricta

separación entre los poderes ejecutivo y legislativo, que independiza la permanencia del Presidente con relación a la composición de mayorías del legislativo. El sistema constitucional no promueve el fortalecimiento de los partidos, por el contrario, desde sus orígenes se expresó la desconfianza por los grupos 8 García Cotarelo Juan, “El Régimen Político de los Estados Unidos”, en Regímenes Políticos Actuales, cit, p. 521 y ss. 14 Procurador General Concepto No. 4158 mayoritarios y se promovió la diversificación de los intereses de los electores para garantizar la protección de las minorías (ver Madison, El federalista). Los demócratas y los republicanos, que hasta hoy recogen a la gran masa electoral, surgieron con la independencia y representan dos concepciones políticas diferentes, en cuanto a la orientación de la nación y a la configuración del poder Federal y de los Estados, concepciones que se consolidaron a lo largo del siglo XIX. Sin embargo, la continuidad de estos dos partidos no significa la compenetración de los mismos con los electores en tanto que organizaciones políticas, puesto que los ciudadanos votan por uno u otro partido de acuerdo con las posiciones que sostengan sus líderes frente a determinadas coyunturas, lo que determina la alternancia de los partidos. El establecimiento de las “elecciones primarias directas”, ha generado una mayor organización de los partidos y ha aumentado la legitimidad de los mismos con la participación directa de los electores en la nominación presidencial. Sin embargo, en la nominación de los demás cargos públicos (judiciales y administrativos de elección), se desconfigura el sistema de partidos por cuanto los electores votan

por los candidatos independientemente de los partidos (nominaciones “primarias abiertas”, “primarias no partidistas”, etc.). Por lo anterior, la relación más fuerte de los electores se establece con los candidatos directamente y se mantiene durante el ejercicio del cargo (herencia del clientelismo, atenuado por la profesionalización de la administración), lo cual debilita la posibilidad de una disciplina de partidos. Sin embargo, especialmente en las últimas décadas las bancadas demócrata y republicana han tenido una tendencia a la homogenización ideológica que facilita la organización en la labor parlamentaria para presentar posiciones de grupo frente a las diferentes iniciativas. Finalmente, cabe recordar que algunos países con regímenes de bancadas muy flexibles, especialmente en América Latina, han adoptado reformas por cuanto la libertad que mantenían los congresistas anulaba el efecto racionalizados de las 15 Procurador General Concepto No. 4158 bancadas, mientras que, regímenes severos de bancadas, se ven confrontados a la exigencia de una mayor libertad en la actuación de los congresistas. La referencia a estos casos tiene como objetivo mo