PGN - PATRIMONIO - Definición

ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA TRIBUTARIA-Ministerio Público solicita exequibilidad de base gravable al patrimonio que incluye bienes inmuebles que la componen al considerar que el legislador no estaba obligado a excluir dichos bienes IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMUEBLE-Potestad tributaria PROPIEDAD INMUEBLE-Gravamen solo por municipios según Corte Constitucional La prohibición contenida en el artículo 317 superior solamente se refiere a aquellos casos en que se pretenda por entidades diferentes a los municipios establecer tributos que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una persona sea propietaria PATRIMONIO-Definición/IMPUESTO AL PATRIMONIO-Difiere del impuesto sobre los bienes que la componen El patrimonio es una universalidad jurídica diferenciable de los bienes que la componen y, por lo tanto, el impuesto al mismo recae sobre aquella y no, en particular, sobre alguno de estos últimos que la integran. Entonces, no puede sostenerse que dicho tributo afecta directa y específicamente un bien inmueble a efectos de aplicar la prohibición establecida en el artículo 317 Superior PATRIMONIO BRUTO Y PATRIMONIO LIQUIDO EN MATERIA FISCALDistinción según Corte Constitucional IMPUESTO AL PATRIMONIO-Base gravable no recae directamente sobre la propiedad inmueble/FACULTAD IMPOSITIVA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES-No se ve restringida por la ordenación de la base gravable del tributo al patrimonio expedida por el legislador/PROHIBICION

CONSTITUCIONALCompatibilidad entre norma constitucional y el impuesto al patrimonio La Procuraduría advierte que la prohibición establecida en el artículo 317 de la Carta Política no es aplicable frente al tributo que consagra la norma demandada. Lo anterior, puesto que la disposición establece un impuesto que no recae directa y específicamente sobre la propiedad inmueble, en tanto grava el patrimonio del contribuyente, entendido como la universalidad de sus bienes y derechos en conjunto En punto de ello, es pertinente recordar que “ni la Constitución ni la ley impiden que los bienes inmuebles, como elementos del patrimonio, sirvan como parámetro o referente para la determinación de la renta de los contribuyentes”. Ciertamente, así lo ha señalado la Corte Constitucional “en sucesivas sentencias en las que se analizó la supuesta vulneración del artículo 317 Constitucional en materia de renta presuntiva. En efecto, en Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 estas decisiones la Corporación hizo énfasis en que no se debe confundir la base gravable en el impuesto sobre la renta, ni siquiera en el caso en el que ésta se liquide con base en el patrimonio, con los conceptos de patrimonio y de componentes inmobiliarios del mismo, por lo que no puede sostenerse que el impuesto de renta recaiga directamente sobre la propiedad raíz” Ahora bien, el Ministerio Público advierte que el precedente constitucional en vigor relativo

a la compatibilidad entre la prohibición contenida en el artículo 317 Superior y el impuesto al patrimonio: (i) No desconoce la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, pues el cobro del impuesto al patrimonio no afecta la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble dentro de sus jurisdicciones. Ello, debido a que la potestad de configuración normativa de los concejos en la materia no se ve restringida por la ordenación del referido tributo expedida por el legislador; (ii) Es consonante con las bases de la dogmática jurídica de la especialidad civil, según la cual el patrimonio “constituye un conjunto de relaciones jurídicas de contenido pecuniario que integra una universalidad de derecho (‘universum jus’), abstracta e independiente y distinta de los valores (bienes, deudas, etc.) que lo componen, pudiendo existir incluso sin ellos”; (iii) Se aviene con la doctrina fiscal que, a partir de la naturaleza y los elementos de los tributos, distingue entre los impuestos: (a) reales, que “recaen sobre la cosa objeto del gravamen sin tener en cuenta la situación de la persona que es dueña de ella”, y (b) personales, los cuales “toman en consideración las condiciones de los individuos que tienen el carácter de sujetos pasivos” Por lo anterior, para la Procuraduría es claro que, debido a la naturaleza personal del impuesto al patrimonio, el legislador no estaba obligado a excluir los bienes inmuebles de la base gravable de dicho tributo en los términos del artículo 317 de la Carta Política. Por

ello, el cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 2277 de 2022 no está llamado a prosperar Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 10 de mayo de 2023 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15115

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Camilo Hernando Álvarez contra el artículo 37 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses

Mosquera

Concepto No.: 7194

De conformidad con los artículos 278.5 de la Constitución Política1 y 17.2 del Decreto Ley 262 de 20002, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, rindo concepto en el asunto de la referencia3.

I. Antecedentes El ciudadano Camilo Hernando Álvarez interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 2277 de 2022, el cual se transcribe parcialmente enseguida4: “Artículo 37. Adiciónese el Artículo 295-3 al Estatuto Tributario, así: Artículo 295-3. Base gravable. La base gravable del impuesto al patrimonio es el valor del patrimonio bruto del sujeto pasivo poseído a primero (1) de enero de cada año menos las deudas a cargo del mismo vigentes en esa misma fecha,

determinado conforme a lo previsto en el Título II del Libro I de este Estatuto, sin perjuicio de las reglas especiales señaladas en este artículo. En el caso de las personas naturales, se excluyen las primeras doce mil (12.000) UVT del valor patrimonial de su casa o apartamento de habitación. Esta exclusión aplica únicamente respecto a la casa o apartamento en donde efectivamente viva la persona natural la mayor parte del tiempo, por lo que no quedan cobijados por esta exclusión los inmuebles de recreo, segundas 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Artículo 17. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: (…) 2. Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales (…)”. 3 En la presente oportunidad, el concepto del Ministerio Público es presentado por el Viceprocurador General de la Nación, en tanto que, mediante decreto anexo a este concepto, le fue concedida comisión de servicios a la Procuradora General de la Nación, así como se dispuso que, en los términos del artículo 17.2 del Decreto Ley 262 de 2000, durante su ausencia temporal las funciones del Jefe del Ministerio Público serán asumidas por el suscrito funcionario. 4 El texto completo del artículo 37 de la Ley 2277 de 2022 puede consultarse en el Diario Oficial No. 52.247. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

3 viviendas u otro inmueble que no cumpla con la condición de ser el lugar en donde habita la persona natural (…)”. El accionante considera que “la inclusión de los bienes inmuebles en la base gravable del impuesto al patrimonio” dispuesta en la norma acusada desconoce el artículo 317 de la Constitución Política. Ello, pues dicho mandato superior únicamente autoriza a los municipios para gravar la propiedad raíz y, por ende, el legislador debió excluir de la base impositiva del referido tributo nacional a todos los inmuebles5.

II. Consideraciones del Ministerio Público “Con el propósito de fortalecer las finanzas locales”6, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 dispuso en el artículo 317 Superior que “solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”.

Sobre el citado precepto, en la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que establece “una salvaguarda para los municipios, cuyas rentas se derivan en buena parte del impuesto predial, con el fin de reservar para ellos esta fuente de ingresos. Es por ello que solamente los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Tal reserva, sin embargo, (…) está referida de manera exclusiva a la propiedad en cuanto ésta sea el objeto del gravamen, es decir, implica la prohibición para la Nación de introducir tributos que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una persona sea propietaria”7. Así pues, se ha aclarado que “la prohibición contenida en el artículo 317 Superior

solamente se refiere a aquellos casos en que se pretenda, por entidades diferentes a los municipios, establecer tributos que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una persona sea propietaria”. En consecuencia, la referida limitación es inaplicable cuando se trata de: (a) gravámenes relacionados con los rendimientos que se obtienen por valorización de la propiedad o por su enajenación, así como (b) frente a tributos de naturaleza personal, por ejemplo, el impuesto al patrimonio8. En torno a este último, en la Sentencia C-990 de 20049, la Corte Constitucional advirtió que el patrimonio es una universalidad jurídica diferenciable de los bienes que la componen y, por lo tanto, el impuesto al mismo recae sobre aquella y no, en particular, sobre alguno de estos últimos que la integran. Entonces, no puede sostenerse que dicho tributo afecta directa y específicamente un bien inmueble a 5 En relación con ello, se pone de presente que el demandante reconoce que anteriormente la Corte Constitucional ya se ha pronunciado al respecto, pero considera necesaria una revisión del precedente, en tanto este minimiza injustificadamente la garantía establecida por el Constituyente en favor de los municipios. 6 Gaceta Constitucional 80 de 1991. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-876 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). “En este sentido debe afirmarse que no todo gravamen que pueda relacionarse de alguna manera con la propiedad inmueble se encuentra cobijado por esta reserva en favor de los municipios”. 8 Ibídem. 9 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 efectos de aplicar la prohibición establecida en el artículo 317 Superior. En este sentido, en la mencionada providencia se sostuvo que: “(…) el artículo 17 de la Ley 863 de 2003 (arts. 292 a 298-3 E.T.) no está creando un impuesto nacional de patrimonio sobre la propiedad inmueble, sino que la base gravable del mismo está constituida por el patrimonio líquido de los sujetos pasivos a 1° de enero de cada año gravable para los que se establece dicho impuesto (2004, 2005 y 2006 -art. 292 E.T.-). Es decir que solo de manera mediata la propiedad inmueble es tomada como referente, y ello simplemente como uno de los elementos que pueden componer el patrimonio bruto del contribuyente, patrimonio bruto al que habrá que restarle el monto de las deudas a cargo del mismo, vigentes en esa fecha para obtener el patrimonio líquido que es sobre el que recae efectivamente el cobro del impuesto”10. En esta misma línea argumentativa, se ha señalado que desde una perspectiva constitucional no resulta problemático el cobro paralelo de los impuestos predial y al patrimonio, dado que no se trata de una doble tributación. En concreto, en la Sentencia C-876 de 200211, la Corte Constitucional indicó que: (i) “El impuesto predial es un gravamen real constituido a favor del municipio donde está ubicado el bien. Como gravamen real no puede confundirse con el impuesto sobre el patrimonio que es un gravamen personal”; y

(ii) “El impuesto predial se funda en la ocupación que hace el bien del espacio en el municipio al cual se paga el tributo, mientras que en el caso del impuesto establecido sobre el patrimonio los inmuebles integran el patrimonio líquido gravable, porque están en capacidad de generar un aprovechamiento económico para su propietario”. Por consiguiente, “en un caso es directamente el bien el que se encuentra al origen del tributo, mientras que en el otro es simplemente uno de los elementos con base en los cuales se determina el patrimonio gravable del contribuyente”12. 10 Sobre el particular, en la Sentencia C-876 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte constitucional explicó que “para efectos fiscales se distingue el patrimonio bruto del patrimonio líquido. El patrimonio bruto se conforma por todos los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el último día del año o periodo gravable, en tanto que el patrimonio líquido, se obtiene de restarle al patrimonio bruto las deudas a la misma fecha a cargo del sujeto pasivo del gravamen”. 11 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 12 Además, se destaca que en el caso de los impuestos predial y al patrimonio la obligación tributaria tiene una naturaleza y causa diferente que no pueden confundirse. Específicamente: (a) “El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor, usufructuario, nudo propietario etc., quien pague el impuesto no puede alegar pago de lo no debido), mientras que el contribuyente del impuesto de patrimonio es

determinado, porque aquel que figure inscrito como titular de derechos reales sobre el inmueble, en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, debe incluir el valor del bien en su patrimonio fiscal”; (b) “La base gravable del impuesto predial no admite deducciones, en tanto que los pasivos admitidos por el Estatuto Tributario pueden reducir lo base gravable del impuesto patrimonial, porque recae no sobre el bien sino sobre la universalidad jurídica”; (c) “El impuesto predial se funda en la ocupación que del espacio público hace el bien, mientras que los inmuebles integran el patrimonio fiscal, porque están en capacidad de generar aprovechamiento económico, que se presume, pero puede ser desvirtuado”; y (d) “El sujeto pasivo en el impuesto predial no está obligado a responder por un impuesto que supere el valor del bien, incluidas sanciones. En tanto que el sujeto pasivo del impuesto patrimonial puede ser acreedor de sumas que superen los bienes que conforman su haber patrimonial”. Corte Constitucional, Sentencia C876 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Así las cosas, la Procuraduría advierte que la prohibición establecida en el artículo 317 de la Carta Política no es aplicable frente al tributo que consagra la norma demandada. Lo anterior, puesto que la disposición establece un impuesto que no recae directa y específicamente sobre la propiedad inmueble, en tanto grava el

patrimonio del contribuyente, entendido como la universalidad de sus bienes y derechos en conjunto. En punto de ello, es pertinente recordar que “ni la Constitución ni la ley impiden que los bienes inmuebles, como elementos del patrimonio, sirvan como parámetro o referente para la determinación de la renta de los contribuyentes”. Ciertamente, así lo ha señalado la Corte Constitucional “en sucesivas sentencias en las que se analizó la supuesta vulneración del artículo 317 Constitucional en materia de renta presuntiva. En efecto, en estas decisiones la Corporación hizo énfasis en que no se debe confundir la base gravable en el impuesto sobre la renta, ni siquiera en el caso en el que ésta se liquide con base en el patrimonio, con los conceptos de patrimonio y de componentes inmobiliarios del mismo, por lo que no puede sostenerse que el impuesto de renta recaiga directamente sobre la propiedad raíz”13. Ahora bien, el Ministerio Público advierte que el precedente constitucional en vigor relativo a la compatibilidad entre la prohibición contenida en el artículo 317 Superior y el impuesto al patrimonio: (i) No desconoce la voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, pues el cobro del impuesto al patrimonio no afecta la competencia de los municipios para gravar la propiedad inmueble dentro de sus jurisdicciones. Ello, debido a que la potestad de configuración normativa de los concejos en la materia no se ve restringida por la ordenación del referido tributo expedida por el legislador14; (ii) Es consonante con las bases de la dogmática jurídica de la especialidad

civil, según la cual el patrimonio “constituye un conjunto de relaciones jurídicas de contenido pecuniario que integra una universalidad de derecho (‘universum jus’), abstracta e independiente y distinta de los valores (bienes, deudas, etc.) que lo componen, pudiendo existir incluso sin ellos”15; y (iii) Se aviene con la doctrina fiscal que, a partir de la naturaleza y los elementos de los tributos, distingue entre los impuestos: (a) reales, que “recaen sobre la cosa objeto del gravamen sin tener en cuenta la situación de la persona que es dueña de ella”, y (b) personales, los cuales “toman en 13 Sentencia C-990 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 14 En punto de ello, es pertinente recordar que la prohibición del artículo 317 Superior no impide al Congreso de la República ordenar ciertos aspectos de los tributos sobre la propiedad inmueble. Ciertamente, “el legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial, con el fin de evitar, por ejemplo, eventos de doble tributación, o la incertidumbre tributaria de los contribuyentes frente a las cargas impositivas”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-304 de 2012 (M.P. María Victoria Calle Correa). 15 Cfr. González Ramírez, Augusto. Introducción al Derecho. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional (2003), página 225. // Corte Constitucional, Sentencia C-257 de 2022 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 consideración las condiciones de los individuos que tienen el carácter de sujetos pasivos”16. Por lo anterior, para la Procuraduría es claro que, debido a la naturaleza personal del impuesto al patrimonio, el legislador no estaba obligado a excluir los bienes inmuebles de la base gravable de dicho tributo en los términos del artículo 317 de la Carta Política. Por ello, el cargo de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la Ley 2277 de 2022 no está llamado a prosperar.

III. Solicitud Por las razones expuestas, en relación con el cargo de la demanda, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 37 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente, SILVANO GÓMEZ STRAUCH Viceprocurador General de la Nación con Funciones de Procurador General de la Nación Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19 de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Revisó: Madia Elena Ortega Otero – Procuradora Judicial II de la Viceprocuraduría General de la Nación.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez - Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 16 Cfr. Bonilla López, Ignacio. Sistema Tributario – Marco Conceptual. Ciudad de México: UAM (2002), página

14. // Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 27 de marzo de 2014 (Rad.: 19220) (M.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7