PGN - PENSION DE JUBILACION - Regla jurisprudencial del consejo de estado sobre el ingreso base

RECURSO DE APELACION-Contra sentencia del tribunal administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad de los actos demandado y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del accionante PENSION DE JUBILACION-Procedencia para su reliquidación REGIMEN DE TRANSICION-Marco legal PENSION DE JUBILACION-Régimen de transición según la jurisprudencia de la corte constitucional Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-258-2013, cuando revisó el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, consideró que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 beneficia la aplicación de la normatividad anterior, pero solo respecto a los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación, esto esm la edad, el tiempo de servicio y el monto, pues el ingreso base de liquidación se haría de conformidad con el inciso 3º del artículo 36 de la ley 100 de 1993. PENSION DE JUBILACION-Su liquidación según la jurisprudencia del consejo de estado Al interpretar la Sección Segunda nuevamente el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, varió la postura que había asumido en 2010, en el sentido de considerar que el cálculo del ingreso base de liquidación para aquellas personas que estando en régimen de transición les falte menos de 10 años o el tiempo cotizado, será el promedio de este periodo, y si les faltare más de 10 años corresponde al promedio de los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente y adicionalmente, indicó que solo se pueden incluir los factores salariales respecto de los

cuales cotizó el trabajador, atendiendo los principios de solidaridad, universalidad y eficiencia. PENSION DE JUBILACION-Regla jurisprudencial del consejo de estado sobre el ingreso base de liquidación 2

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

172 Concepto No.

IUS: E-2020-562744

Bogotá, D.C., 19 de noviembre de 2020 Doctor

CÉSAR PALOMINO CORTES

Consejero Ponente Sección Segunda - Subsección “B” Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Expediente: 25000234200020160025901

No. Interno 3889-19

Actor: Homero de Jesús Panesso Barona

Demandado: COLPENSIONES Asunto: Apelación sentencia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011

Procede esta agencia del Ministerio Público, dentro del término legal, a emitir concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES I.1. PRETENSIONES El demandante solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:  Resolución GNR 102199 del 11 de abril de 2015, mediante la cual COLPENSIONES negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 71 de 1988.  Resolución VPB 70775 del 18 de noviembre de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación y confirmó la Resolución GNR 12199 del 11 de abril de 2015.

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Demandante: Homero de Jesús Panesso Barona

Demandado: COLPENSIONES

Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 3 Solicitó que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad a reconocer y pagar la reliquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y parágrafo del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, que consagra la forma de computar los tiempos dobles, valor que se debe reajustar de conformidad con el artículo 192 del Código Contencioso Administrativo De igual modo, pidió su inclusión en nómina una vez se surta la reliquidación de la prestación conforme con el artículo 71 de 1988, sin que proceda declarar la prescripción de las mesadas pensionales, atendiendo la jurisprudencia contenida en las sentencias T-762/11 y C-634 de 2011, proferidas por la Corte Constitucional. 1.2. HECHOS El demandante relacionó como supuestos fácticos los siguientes: Nació el 22 de septiembre de 1952 y laboró como médico al servicio del Instituto del Seguro Social, Seccional Cundinamarca, la Caja Nacional de Previsión Social y el Ministerio de Defensa, contabilizando 25 años de servicios no simultáneos, pues se desempeñó en cada entidad 4 horas, tiempo que acreditó antes del 1º de abril de 1994.

Mientras cumplía la edad, cotizó al Instituto del Seguro Social, hoy COLPENSIONES, desde el 1º de agosto de 2002 hasta el 31 de agosto de 2012, es decir, 9 años y medio cuando cumplió la edad el 22 de septiembre de 2012. COLPENSIONES le reconoció la pensión de jubilación, a través de la resolución GNR 244884 del 2 de octubre de 2013, en cuantía equivalente a $3.140.497.00, sin embargo, le liquidó la prestación sin tener en cuenta que es beneficiario del régimen de transición y de haber trabajado más de 25 años al servicio del Estado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no obstante, no se le aplicó la Ley 33 de 1985 y tampoco el régimen establecido en la Ley 71 de 1988. El 14 de noviembre de 2014, solicitó la reliquidación de la pensión, sin embargo, la entidad accionada la negó, mediante la Resolución GNR 102199 del11 de abril de

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 2015, decisión que confirmó a través de la Resolución VPB 70775 del 18 de noviembre de 2015, acto administrativo que resolvió el recurso de apelación. 1.3. CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte accionante citó como normas infringidas los artículos 2º, 11, 13, 23, 25,29, 46,

48, 53,58 y 125 de la Constitución Política; 7º de la ley 71 de 1988; Leyes 33 y 62 de 1985; artículos 2º, 3º, 4º, 6º, 8º y 10º del Decreto 2709 de 1994; y artículos 11, 36 y 288 de la Ley 100 de 1993. Argumentó que la entidad expidió los actos acusados con falsa motivación, porque liquidó la pensión de jubilación sin tener en cuenta las normas aplicables a su caso, esto es, las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988 ni el Decreto 2709 de 1994, que autorizan hacer el cálculo con el 75% de lo que devengó para el año 1993, al contabilizar 25 años de servicio el 1º de abril de 1994, o con el promedio del último año de servicios y los factores respecto de los cuales cotizó, con efectos fiscales a partir del 22 de septiembre de 2012, y no con el promedio de los 10 último años al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal y como lo certificó COLPENSIONES el 18 de octubre de 2013. Señaló que si bien la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 del 28 de abril de 2015, desconoció los derechos de los trabajadores, no es menos cierto, que para acceder a sus pretensiones se debe aplicar el precedente judicial del Consejo de Estado contenido en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y el 19 de noviembre de 2011.

1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado de COLPENSIONES se opuso a las pretensiones de la demanda, porque la pensión de jubilación se reconoció de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-230-2015 y C-258 de 2013), que señala que el Ingreso Base de Liquidación no hace parte del régimen de transición y los factores salariales a tener en cuenta son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, que son de obligatorio cumplimiento, según lo establecido en el artículo 10 del CPACA.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 Señaló que el demandante no tiene derecho a que se le liquide la pensión con fundamento en la Ley 33 de 1985, porque no cumplió los 20 años de servicios que exige este compendio normativo, pues trabajó en forma simultanea con la Caja Nacional de Previsión Social y el Ministerio de Defensa los periodos comprendidos entre el 10 de septiembre de 1979 al 21 de marzo de 1983, y, del 8 de septiembre de 1986 al 1º de octubre de 1992, es decir, que contabilizó 752 semanas o 14 años, 7 meses y 14 días de servicio público. Agregó que los servidores del Instituto del Seguro Social beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rigen por el Acuerdo 049 de 1990, a quienes para calcular el IBL se les aplica el inciso 3º del artículo 36 ibídem,

que establece si le faltaba menos de 10 años, será el promedio del tiempo que les quedaba por cumplir y si son más de 10 años, el correspondiente a los 10 años anteriores, mientras que el monto será el que consagre la normatividad anterior aplicable. A su juicio, no se puede dar aplicación a la sentencia del 4 de agosto de 2010, toda vez que el accionante cumplió el estatus pensional1 antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994), en consecuencia, no es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, razón por la cual la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció y liquidó la pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, la prestación se liquidó con el 75% y los factores salariales regulados fueron los taxativos por la Ley 62 de 1985, que no contempla el auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de servicios, vacaciones y navidad, por cuanto no es posible aplicar retroactivamente otras disposiciones (Decreto 3135 de 1968) como lo pretende la parte demandante, pues la transición solo refiere a la edad del servidor. Indicó que la accionante no tiene derecho a la indexación que reclama, como quiera que el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, derogó los artículos 177 y 178 del Decreto Ley 01 de 1984, entre tanto la solicitud la elevó con posterioridad a la entrada del código de procedimiento administrativo y contencioso administrativo. 1 Vale destacar por la Delegada que, según el acervo probatorio, el accionante acreditó el estatus

pensional cuando cumplió la edad de servicios, esto es el 22 de septiembre de 2012.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 Para finalizar, solicitó se dé aplicación de la prescripción del derecho de las prestaciones, según lo contemplado en el decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968 y los artículos 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procedimiento del Trabajo, porque han transcurrido más de 23 años desde que la prestación se hizo exigible, toda vez que el accionante cumplió el tiempo de servicios antes de la entrada de vigencia de la Ley 100 de 1993. 1.5. FALLO DE INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de los actos acusados, y ordenó reliquidar la pensión de jubilación del accionante, con el promedio del último año de servicios, esto es, desde el 30 de agosto de 2011 al 31 de agosto de 2012, incluyendo todos los factores salariales respecto de los cuales efectivamente cotizó. Argumentó que el demandante tiene derecho a la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 6º del Decreto 2709 de 1994. Así mismo, precisó que el número de semanas contabilizan un solo periodo y no un doble tiempo como lo pretender el accionante, por

ende, concluyó que cumplió los 20 años de servicio el 1º de enero de 2007, y no 25 años el 1º de abril de 1994, como lo expone en el libelo de demanda, pues comenzó a laborar el 23 de octubre de 1978, y, en ese orden, aclaró que la doble cotización le sirvió solo para aumentar el promedio del ingreso base de liquidación. Señaló que el demandante tiene derecho a la aplicación integral de la normatividad anterior para calcular el IBL, y no con el promedio de los 10 últimos años, e incluyendo solo los factores que contempla el Decreto 1158 de 1994 como lo ordenó la entidad accionada, sino los que efectivamente cotizo, por tanto ordenó la reliquidación. 1.6 RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de COLPENSIONES apeló la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que la entidad reconoció y liquidó la pensión de jubilación al demandante, Homero de Jesús Panesso, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-258 de 2013 y C-230 de

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 2015, SU 427 de 2016, SU 2102017 y SU 395-2017)) e incluyó los factores que

relaciona el Decreto 1154 de 1994. Señaló que la posición del A-quo difiere de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, decisión en la que señala que el régimen de transición solo permite aplicar la normatividad anterior respecto a la edad, tiempo de servicios y el monto, pero no respecto a la liquidación y factores que se debe calcular con fundamento en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, toda vez que el artículo 36 de la Ley 100 no regula derechos adquiridos sino meras expectativas. A su juicio, el Tribunal de Cundinamarca incurrió en un error de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues, según el inciso 3º de esta disposición, la personas que les falte menos de 10 años para cumplir el estatus pensional se pensionan con el promedio de este tiempo de servicio y si es superior a 10 años con este promedio de años, y solo se pueden incluir los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, razón por la cual no es viable liquidar con el último año de servicios y con todos los conceptos salariales que percibió en este lapso de tiempo. Precisó que al demandante se le aplicó para reconocerle la pensión de jubilación la regulación prevista para los servidores del seguro social, esto es el Acuerdo 49 de 1990, pero el IBL lo calculó con base en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de los 10 últimos años y los factores salariales establecidos por el Decreto 1158 de 1994, mientras que la normatividad establecida en la Ley 71 de 1988

se tuvo en cuenta al ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA El problema jurídico a dilucidar en el presente asunto, según la apelación formulada por la accionada, consiste en determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación que reclama, teniendo en cuenta que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, esto es, con el promedio del último año de servicio e incluyendo todos los factores salariales que devengó durante este periodo o, si por el contrario, el IBL se debe calcular con base en

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1158 de 1994, como lo interpretó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. El Despacho, antes de resolver el problema jurídico planteado, precisa que la entidad accionada aplicó al demandante el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque para la fecha de su entrada en vigencia (1º de abril de 1994) tenía 42 años de edad, toda vez que nació el 22 de septiembre de 1952, en consecuencia, le reconoció la pensión de jubilación con fundamento en la Ley 71 de

1988, esto es, pensión por aportes y el monto de conformidad con lo previsto en el artículo 20 del Decreto 758 de 1990, entre tanto el cálculo del IBL lo hizo con base en el Decreto 1158 de 1994. De igual modo, se advierte que si bien no existe del todo claridad en los hechos de la demanda, de todos modos se alcanza a inferir que lo que busca la parte accionante es la reliquidación de la pensión de jubilación, aplicando por favorabilidad el régimen anterior en su totalidad, es decir, no solo respecto a la edad, tiempo de servicios y el monto, sino también el IBL utilizando la Ley 71 de 1988, que regula la pensión por aportes, y no la Ley 100 de 1993. Pues bien, examinemos, entonces, cuál ha sido el desarrollo normativo y jurisprudencial que ha gobernado el tema para resolver la controversia. 2.1. Régimen de transición (jurisprudencia aplicable) El inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sobre el ingreso base de liquidación de la pensión, consagró: “ARTICULO. 36. Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las

personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. (El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-168 de 1995).

Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-789 de 2002. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-789 de 2002. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos. PARÁGRAFO. - Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como

servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.” Como se aprecia, la filosofía de la Ley 100 de 1993 fue aumentar los requisitos para acceder a la pensión; sin embargo, creó el régimen de transición para dejar a salvo la situación pensional de las personas que al 1º de abril de 1994 a nivel nacional, o 30 de junio de 1995 si laboraban en el nivel territorial, cumplieran los requisitos de edad o tiempo de servicio (mujeres 35 años de edad, hombres 40 años, o 15 o más años de servicios cotizados), para que se les aplicara la edad, el tiempo de servicio o el número

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 10 de semanas cotizadas y el monto (tasa de reemplazo) de la pensión de vejez previsto en la legislación anterior. La Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el tema de la liquidación de la pensión de jubilación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, decidió la situación de un pensionado beneficiario del régimen de transición que contempla el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y señaló que tenía derecho a que se le aplicara la normatividad anterior, esto es, la Ley 33 de 1985 en un monto del 75% del promedio base que percibió en el último año de servicio, incluyendo todos los factores que devengó de

manera habitual y permanente, es decir, que el beneficio de la transición no comprendía solamente lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicio y el monto, sino que también comprendía el cálculo del ingreso base de liquidación, pues de lo contrario se estarían desconociendo los principios de favorabilidad y de inescendibilidad. Así, consideró: “Entre tanto, como en otras oportunidades lo ha expresado esta Corporación, cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especialmente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación y así lo solicitó en la demanda.”2 Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-258-2013, cuando revisó el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, consideró que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 beneficia la aplicación de la normatividad anterior, pero solo respecto a los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación, esto esm la edad, el tiempo de servicio y el monto, pues el ingreso base de liquidación se haría de conformidad con el inciso 3º del artículo 36 de la ley 100 de 1993: “El precepto acusado señala que el Ingreso Base de Liquidación será el “ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista”. Pese a la adopción de la Ley 100 y la configuración expresa del régimen de transición en su artículo 36, en la actualidad se

sigue aplicando esa regla de Ingreso Base de Liquidación, por las razones expuestas en apartes previos. La Sala encuentra que las expresiones aludidas son inconstitucionales, por las razones que siguen: 2 Sección Segunda Consejo de Estado. Sentencia del 4 de agosto de 2010. MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. 25000232500020060750901

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 11 4.3.5.7.1. La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el Legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[228], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de

Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad. 4.3.5.7.2. De otro lado, tal como ocurre con el tema de factores, la regla que se viene aplicando de Ingreso Base de Liquidación conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados, con desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad. En efecto, el cálculo de las pensiones en ciertos casos con base en dicha interpretación del Ingreso Base de Liquidación condujo a pensiones de una cuantía muy elevada que sólo podían ser financiadas con subsidios públicos más altos, en términos absolutos y porcentuales, que los asignados a las demás pensiones reconocidas en el sistema. El caso extremo es el de las pensiones basadas en el ingreso mensual promedio de un periodo muy breve en comparación con toda la vida laboral del beneficiario.”.3 Posteriormente, la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia del 28 de agosto de 2018, unificó el criterio respecto a la forma cómo se debe calcular el Ingreso Base de Liquidación, señalando: “(...) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los

elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un 3 Corte Constitucional. Sentencia 258 del 7 de mayo de 2013. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 12 verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables. (…) Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas

personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado

fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. “95. La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la

Ley 91 de 19894. Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. (…) 4 Ley 100 de 1993. “Artículo 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Naciona