PGN - PENSION DE SOBREVIVIENTES - A favor de los hermanos inválidos del causante

Bogotá, D.C., 27 de julio de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones", modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003

Demandante: BLANCA LIBIA NOY BENAVIDES

Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Expediente No. D-6321 Concepto No. 4147 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Carta, instauró la ciudadana BLANCA LILIA NOY BENAVIDES, contra el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993,"Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones" (publicada en el Diario Oficial Número 41148 del 23 de diciembre de 1993), modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 47: BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVINIENTES. (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003). …e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos

del causante si dependían económicamente de éste. PARAGRAFO. Para efectos de éste artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil”. (se subraya lo acusado).

1. Planteamientos de la demanda La demandante aduce que la disposición acusada vulnera los artículos 2o, 5o, 13 y 42 de la Constitución Política, referidos a los fines esenciales del Estado y la vigencia del orden justo, a la efectividad de los derechos, principios y deberes

Procurador General Concepto No. 4147 constitucionales, al amparo y protección de que debe ser objeto la familia por parte del Estado y la sociedad y a la igualdad. Para sustentar los cargos afirma que: 1.1. Las políticas y directrices del Estado en materia social deben guiarse por el respeto a la dignidad humana. 1.2. Dadas las condiciones de inestabilidad económica generadas por la realidad que vive la Nación, la diferenciación normativa que sirve de fundamento para otorgar el beneficio de la pensión de sobrevivientes de manera subsidiaria, únicamente a los hermanos inválidos, no comporta las características de discriminación legal y objetiva. 1.3. La Constitución garantiza los derechos patrimoniales que surjan de las relaciones familiares y protege a la familia como núcleo esencial de la sociedad, aspectos que son desconocidos por la norma acusada, pues el concepto de familia es amplio por lo que la dependencia económica resulta ser un criterio de mayor valía que la discapacidad al tiempo de conceder el beneficio de la pensión de sobrevivientes. 1.4. La esencia de la pensión de sobrevivientes se asemeja a los órdenes

sucesorales establecidos en el Código Civil, por lo que, resulta arbitrario frente a la filosofía que inspira el Estado Social de Derecho, la exigencia del requisito de invalidez para otorgar el citado beneficio.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si se produjo un desconocimiento de la Constitución Política, por parte del Congreso de la República, al promulgar la expresión hermanos inválidos contenida en el literal e) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para efectos de hacer extensivo a éstos el beneficio de la pensión de sobrevivientes .

2 Procurador General Concepto No. 4147 Para resolver este interrogante es necesario efectuar algunas consideraciones acerca de la naturaleza de la pensión de sobrevivientes, de la libertad de configuración normativa de que goza el legislador en materia de seguridad social en pensiones y de la errónea interpretación jurídica sobre la cual se edifican los cargos. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:

3. De la naturaleza, características y finalidad de la pensión de sobrevivientes La pensión de sobrevivientes es un mecanismo legal que apunta a que la familia del afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no quede desamparada por el hecho de la muerte de aquél. 3.1. Reitera este despacho, que los principios de justicia retributiva y equidad justifican que aquellas personas que constituían la familia del trabajador tengan derecho, al morir éste, a la prestación pensional que le correspondería y, de esa

manera facilitar a los miembros de la familia un medio para mitigar el riesgo generado por la viudez, la orfandad o el desamparo, al permitirles gozar post mortem del status del trabajador fallecido. 3.2. Así, el término hermanos inválidos, contenido en la norma cuestionada, ha de interpretarse como una prolongación del principio de solidaridad por el cual, a falta de otros miembros de la familia, son los hermanos los llamados a asumir las responsabilidades del cuidado y manutención de la persona impedida y, encontrándose en vida de uno de tales hermanos bajo su dependencia económica, pueda dicha persona ser llamada, de manera subsidiaria, en calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes cuando aquél fallece. 3.3. La referida prestación, en virtud de lo dispuesto en el ordenamiento legal, beneficia, en primer lugar al cónyuge o al compañero o compañera permanente supérstite, en forma vitalicia o temporal bajo ciertos condicionamientos; a los hijos 3 Procurador General Concepto No. 4147 menores de dieciocho años y a los mayores de esta edad, hasta los veinticinco años cuando por razón de sus estudios se encuentren en incapacidad de trabajar, si dependían económicamente de la persona fallecida; a falta de los anteriores beneficiarios, a los padres del causante si dependían económicamente y, a falta de los anteriores, a los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste. De esta manera, el legislador, al llamar en calidad de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los hermanos inválidos que

dependían económicamente del trabajador fallecido, está dando aplicación al principio de subsidiariedad propio de esta clase de prestaciones. La pensión de sobrevivientes, en razón de su naturaleza, responde a la necesidad de mantener para los beneficiarios de tal prestación el mismo grado de seguridad y el nivel económico que ostentaban en vida del trabajador fallecido. Por ello, ha sostenido la Corte Constitucional que el régimen inherente a la pensión de sobrevivientes no se fundamenta en el hecho de la acumulación de capital suficiente para la financiación de una pensión sino en el aseguramiento del riesgo a la muerte del afiliado (Sentencia C-617 de 2001). En punto a la finalidad inherente a la pensión de sobrevivientes a ciertos beneficiarios la Corte Constitucional ha dicho que resulta claro, que se trata de un mecanismo de seguridad social creado por la ley para proteger a los allegados del afiliado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones sin ser aún titular de una pensión, especialmente al cónyuge, compañero o compañera permanente supérstite, a los hijos, a los padres y a los hermanos inválidos, otorgándoles la disponibilidad de unos recursos para su sostenimiento en condiciones dignas, a efectos de que el deceso del afiliado no afecte los derechos fundamentales del núcleo familiar, según el criterio de la Corte Constitucional para prestaciones de carácter similar (Sentencia T-122 de 2000).

4. El legislador goza de la facultad de libre configuración normativa de las disposiciones que hacen extensivo el derecho a la seguridad social en pensiones

4 Procurador General Concepto No. 4147

4.1. El sistema de seguridad social en pensiones se funda en la obligatoriedad de la afiliación hecho del cual deriva la consecuente obligación de realizar los aportes establecidos en la ley y, a partir de allí se establecen los derechos de los trabajadores así: (i) la libertad de escoger uno de los regímenes solidarios, el de prima media con prestación definida o el de ahorro individual con solidaridad; (ii) La libertad de migrar de un régimen al otro, previo el lleno de los requisitos legales específicos para tal fin y (iii) el derecho de acceder a la pensión de invalidez, vejez y de sobrevivientes en la forma y con los requisitos fijados por el legislador. 4.2. La Constitución Política habilita al legislador para la configuración del Sistema de Seguridad Social con sujeción a ciertos principios (Sentencias 086 de 2002 y 107 de 2002, entre otras). En este aspecto la Corte Constitucional ha dicho que, en virtud de lo previsto en el artículo 48 de la Carta Política, el margen de libertad de configuración normativa del cual goza el legislador en materia de seguridad social es suficientemente amplio (Sentencia C-1094 de 2003). En relación con la pensión de sobrevivientes, en aplicación de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, haciendo uso de su potestad de libre configuración normativa puede el legislador establecer la forma y el método que considere razonable y adecuado para hacer extensiva la cobertura de la seguridad social en cuanto a dicha prestación a las personas que considere dignas de percibir tal beneficio atendiendo a la situación de dependencia económica de la

persona fallecida y, además, con aplicación del criterio de sostenibilidad del Sistema General de pensiones (Sentencia C-1089 de 2003). Tal facultad, sin embargo, no es absoluta pues, debe ejercerse con las limitaciones de orden formal que establece la Carta Política (Sentencia C-451 de 2005). La disposición que extiende a los hermanos inválidos el derecho a la pensión de sobrevivientes exige la dependencia económica, lo que implica una condición adicional, que no sólo no es inconstitucional sino suficientemente razonable, pues se trata de la demostración de que la persona inválida carece de otros medios 5 Procurador General Concepto No. 4147 para procurar su subsistencia, con lo cual se cumplen las finalidades del sistema de seguridad social en pensiones. Además la norma persigue una finalidad legítima pues como lo muestra la regulación legal, la pensión de sobrevivientes es asignada, según las diferentes reglas, a diversos beneficiarios. En ese orden de ideas, al evitar conveniencias de última hora, la ley protege los derechos de otros posibles beneficiarios de la sustitución pensional, por lo que no viola la Carta que, dentro de los límites de la razonabiliadad, la ley consagre requisitos suplementarios para que los cónyuges o compañeros supérstites puedan acceder a la pensión de sobrevivienes. (Sentencia C-389 de 1996, citada, a su vez, en la C-081 de 1999). Así, cuando el legislador establece el derecho a la pensión de sobrevivientes para los hermanos inválidos que dependían económicamente del trabajador fallecido, lo hace en ejercicio de la facultad de libre configuración normativa que le es propia,

con base en el criterio socio económico de la carencia de condiciones para vincularse al mundo laboral como persona económicamente activa con capacidad para contribuir al régimen pensional legalmente establecido, criterio suficientemente válido a la luz de los principios y derechos constitucionales y, por cuanto, si la persona no puede prodigarse su propia seguridad social entra a operar el principio de subsidiaridad, según el cual es la persona en sí misma la obligada en primer lugar a responder por el cuidado integral de su salud y por su protección social y, sólo cuando ello no es posible, entran a operar los demás mecanismos legales propios de la seguridad social previstos en el Estado Social de Derecho.

5. El cargo de violación del derecho de igualdad no tiene vocación de prosperidad porque la igualdad no se concibe como una relación matemática La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia, que la igualdad sólo es predicable respecto de aquellas personas que se encuentran en idénticas condiciones materiales y que, por el contrario, allí donde no exista tal presupuesto, al legislador le es permitido establecer una diferenciación de trato, pues la

6 Procurador General Concepto No. 4147 igualdad no se concibe como una relación matemática (Sentencias C004, C-221 y T-422 de 1992, C-071 y C-530 de 1993; C-337 de 1997 y C-773 de 1998, entre otras). 5.1. Según la demandante la norma cuestionada entraña una discriminación carente de fundamento objetivo que vulnera el artículo 13 de la Carta Política, pues con fundamento en la filosofía que inspira la seguridad social y, atendiendo a

la situación de inestabilidad económica que vive el país, no resulta razonable que desde el punto de vista normativo se proteja únicamente a los hermanos inválidos que dependían económicamente del trabajador fallecido para otorgarles el derecho a la pensión de sobrevivientes. 5.2. En relación con el anterior argumento, ha de afirmarse que, si bien, se reclama igual tratamiento para los hermanos, que, en principio deberían tener el mismo derecho frente a la ley, no ocurre lo mismo frente a la posibilidad de acceder a los beneficios derivados de la seguridad social en pensiones, pues aquellos que padecen algún grado de invalidez, no se encuentran en aptitud para prodigarse su propia seguridad social y, por lo mismo, en acatamiento de los principios, valores y derechos de orden constitucional, debe el Estado a través de la norma jurídica garantizar la igualdad material. Al respecto basta una lectura cuidadosa del artículo 13 Constitucional, que se dice violado, pues en dicha normativa se insta al Estado a promover las condiciones para que la igualdad sea real y, por lo mismo, se prevé que éste debe adoptar medidas de especial protección para las personas que por su condición económica, física o mental se encuentren circunstancias de debilidad manifiesta; igual ocurre frente al contenido del artículo 47 Superior en donde se ordena que el Estado debe adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social de las personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente. En armonía con la protección especial que para efectos de lograr la igualdad real prevén las normas constitucionales mencionadas, el legislador otorgó un 7

Procurador General Concepto No. 4147 tratamiento especial a las personas con algún tipo de discapacidad dentro del Sistema de Seguridad Social. Así consagró diferentes beneficios prestacionales de carácter médico, asistenciales y económicos. En el específico caso del sistema pensional estableció la pensión de sobrevivientes para los hermanos del causante siempre que se hallen en estado de invalidez y dependan económicamente del trabajador fallecido. Es evidente que los hermanos inválidos y sus pares que no poseen discapacidad alguna se encuentran en situación de hecho distinta y por ello, frente a éstos últimos no es dable aplicar un trato igualitario como lo pretende la demandante, porque, se repite, la igualdad sólo es predicable entre iguales. Por lo anterior, el Procurador General de la Nación considera que los argumentos de la demandante superan los límites de la racionalidad y la proporcionalidad al pretender que el beneficio de la pensión de sobrevivientes se haga extensivo a las personas que gozan de todas sus condiciones físicas y, por lo mismo pueden acceder a unos ingresos para su sostenimiento, condición muy distinta a la de aquellas personas que por su condición física, mental o psíquica requieren de la especial protección del Estado, la familia y la sociedad para disfrutar de unas condiciones de vida dignas y para sortear las contingencias que la pueden marginar del núcleo familiar amplio. Dados los anteriores razonamientos, resulta innecesario realizar un test de igualdad en materia de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes como lo señala la sentencia C-1076 de 2001.

6. La disposición que se acusa no vulnera el Ordenamiento Constitucional

frente a la especial protección que el Estado debe a la familia y, por el contrario, constituye un desarrollo del artículo 47 Superior 6.1. En materia de seguridad social, como ya se ha expresado, la persona está en obligación de pertenecer al sistema diseñado por el Estado a través de su afiliación y, en el específico tema de las pensiones a contribuir mediante 8 Procurador General Concepto No. 4147 cotizaciones o aportes de acuerdo al régimen que le es aplicable de conformidad con el ordenamiento jurídico a efectos de obtener el derecho a la pensión por invalidez, vejez o muerte. La excepción a tal regla la constituye la consagración legal del carácter de beneficiario mediante la cual, el legislador, en aplicación de los principios que orientan la seguridad social extiende los beneficios de que es titular el afiliado a sus familiares. 6.2. El carácter de beneficiario, implica la existencia de determinados supuestos fácticos y el cumplimiento de algunos requisitos legales. Así, el mismo enunciado de la norma a la que pertenece la disposición que se acusa, habla de “BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES”, expresión de la que se infiere que la ley hace extensivo el derecho a la pensión de manera alternativa y subsidiaria. Cuando el legislador acude a los mecanismos subsidiarios de protección en seguridad social, parte de supuestos de hecho, según los cuales la persona no está en capacidad de proporcionarse su propia seguridad social para recibir los beneficios derivados de la misma en la calidad de afiliado, razón por la cual no entra a proteger en calidad de beneficiarios a quienes se encuentran en

condiciones de contribuir al sistema pensional; contrario sensu, atendiendo a los postulados constitucionales en que se funda el Estado Social de Derecho, el legislador, protegió a través de la disposición legal que se acusa a las personas discapacitadas que, además de de poseer un vínculo familiar, dependían económicamente de la persona fallecida. Es por lo anterior, que cabe preguntarse, desde la teleología que impone el ordenamiento diseñado para el Estado Social de Derecho y, desde el derecho mismo, si la discapacidad física, sensorial o psíquica es o no un criterio racional para la promulgación de una norma de protección especial como la que es objeto de nuestro estudio. Para el Ministerio Público dichos fundamentos constituyen un principio de razón suficiente que goza de amparo constitucional. 9 Procurador General Concepto No. 4147 6.3. El legislador en ejercicio de su facultad de libre configuración normativa no dispuso que todos los hermanos de la persona fallecida pudieran acceder al beneficio de la pensión de sobrevivientes, sino sólo aquellos que por su condición de incapacidad se encuentran impedidos para acceder al sistema general de pensiones de manera directa, lo cual resulta ajustado a la Constitución Política, toda vez que, tanto la edad como la discapacidad constituyen los principales criterios diferenciadores sobre los cuales se construyen las disposiciones que permiten hacer una discriminación positiva en materia de seguridad social. No se puede equiparar la situación de los hermanos en lo relativo al disfrute de la pensión de sobrevivientes, pues no son iguales las condiciones de las personas que por su discapacidad son más vulnerables y, por lo mismo, carecen del acceso

en condiciones normales al mercado laboral, máxime cuando se presenta la dependencia económica de tales personas respecto del trabajador fallecido, frente a la situación de las hermanos aptos para el ingreso a la vida laboral. De esa manera, ha de entenderse que no es el concepto de familia el que prima en la protección a los hermanos inválidos sino el que impone la lógica que comporta el derecho. La Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en relación con los hijos mayores de veinticinco años que por razón de sus estudios no se encuentran en condiciones de trabajar y de los hijos inválidos, como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes dijo: “Así las cosas, las anteriores razones ponen de presente que no puede equipararse la situación de todos los hijos en lo relativo al disfrute de la pensión de sobrevivientes, pues no es igual la situación de los hijos menores de edad, cuya vulnerabilidad es evidente en razón de de dicha circunstancia, ni la de los hijos inválidos si dependían económicamente del causante mientras subsistan las condiciones de invalidez, que también merecen una protección especial debido a su debilidad manifiesta, con la de los hijos mayores de edad, aptos para ingresar a la vía laboral pero a los que el legislador quiso otorgarles una protección adicional hasta los 25 años para afianzar su formación académica con miras a un mejor desempeño futuro”. (Sentencia C-451 de 2005). 10 Procurador General Concepto No. 4147 Finalmente para el Ministerio Público, no es de recibo el argumento de la demanda

con el que se pretende dar fuerza a los cargos, según el cual para efectos del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios, deben aplicarse los órdenes sucesorales establecidos en el Código Civil pues la remisión que hace la disposición demandada a dicho código, no implica per sé la aplicación de los órdenes sucesorales, ni el otorgamiento de los mismos derechos. Lo dicho, por cuanto los derechos a la propiedad y a la sucesión por causa de muerte y los derivados de la seguridad social se rigen por ordenamientos jurídicos claramente diferenciados y se orientan hacia finalidades distintas, pues el concepto de familia del Código Civil en términos del derecho de propiedad y del régimen de las sucesiones está orientado por los principios propios del derecho privado, mientras que el mismo concepto de familia, afecto a la seguridad social implica la primacía de las razones de servicio público y de protección social encaminadas a la preservación de la salud, de la calidad de vida y de los medios de subsistencia, entre otros bienes, mediante el cumplimiento de políticas, planes y programas encaminados a lograr una cobertura integral de los riesgos y contingencias posibles. En virtud de lo precedentemente analizado, y, comoquiera que no se advierte la violación de los artículos 2o, 13 y 47 de la Carta política, el Procurador General de la Nación solicitará a la Corte Constitucional la exequibilidad de la norma acusada.

7. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE la expresión “hermanos inválidos” contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, únicamente

en cuanto a los cargos analizados. 11 Procurador General Concepto No. 4147 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/ACuestasA 12