PGN - PENSION - Fuerza pública - trámite de la ley

Procurador General 1 Bogotá, D. C., abril 21 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 923 DE 2004, “mediante la cual se señalan, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación de régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.

Demandante: JOSÉ VICENTE VARGAS SILVA

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDEZ

Expediente No. D-5676 Concepto No. 3803 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano JOSÉ VICENTE VARGAS SILVA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 923 de 2004, “mediante la cual se señalan, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación de régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, por vicios de forma.

1. Planteamientos de la demanda

El ciudadano VARGAS SILVA, manifiesta que la ley impugnada vulnera el artículo 157 de la Carta Política, por cuanto ésta adolece de vicios de procedimiento en su formación, ya que el proyecto de ley número 024 de 2004 Cámara, en su texto original “curiosamente en los dos siguientes debates fue modificado”. Procurador General 2

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si en el trámite de discusión y aprobación de la Ley 923 de 2004, el Congreso de la República desconoció los requisitos establecidos en el artículo 157 de la Constitución Política.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Inhibición de la Corte por inexistencia de cargos 3.1. En el caso bajo estudio el actor considera que la ley acusada viola el contenido del artículo 157 superior, fundamentando su argumentación en un único razonamiento el cual, no sólo es vago sino subjetivo, cuando afirma que la ley se demanda por vicios de procedimiento dado que el proyecto de Ley 024 luego de su aprobación en la plenaria de la Cámara “curiosamente en los dos siguientes debates fue modificado”, en lo que hace al régimen de transición, pues en Cámara éste fue aprobado y en el Senado éste se eliminó y en cambio se concedieron facultades extraordinarias al Ejecutivo para su reglamentación, y no se realizó la discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro debates establecidos en la norma constitucional, incumpliendo los requisitos previstos en el artículo 157. 3.2. El argumento que presenta el actor no es pertinente ni eficaz para declarar la

inexequibilidad pedida. La afirmación de que un proyecto de ley “curiosamente” sea modificado en los correspondientes debates tanto en la Cámara como en el Senado, no es razón suficiente para hacer que opere el control de constitucionalidad, el cual requiere de un elemental soporte argumentativo para que el juez decida con fuerza de cosa juzgada y de modo definitivo si el precepto acusado se aparta de la Constitución Política, más aún cuando la facultad legislativa que tiene el Congreso de la República, consiste precisamente en poder discutir durante los correspondientes debates los proyectos que se presenten y a su turno introducir modificaciones, adiciones o supresiones durante los mismos. (artículos 178 de la Ley 5ª de 1992 y 160 de la Constitución Política). Procurador General 3 Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional ha de declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, pues en la demanda no se exponen cargos que planteen un problema de constitucionalidad real, que haga procedente una sentencia de mérito.

4. Trámite legislativo 4.1. Pese a no encontrarse en la demanda ningún cargo debidamente argumentado, ni elementos de juicio suficientes en la documentación que obra dentro del expediente, el despacho pudo constatar en las respectivas gacetas publicadas por el Congreso de la República que el proyecto de ley acusado cumplió con los requisitos de trámite mencionados en artículo 157 superior. Veamos: Señala el artículo 157 de la Constitución Política: “Ningún Proyecto será ley sin los requisitos siguientes: “1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

“2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. “3. Haber sido aprobada en cada cámara en segundo debate. “4. Haber obtenido la sanción del Gobierno”. 4.2. El proyecto de ley fue radicado bajo el número 024/04 Cámara, y 177/04 Senado, agotando el siguiente trámite al interior del Congreso de la República: 4.2.1. El proyecto de ley fue presentado al Senado de la República por los Ministros de Defensa Nacional, doctor Jorge Alberto Uribe Echavarría, Hacienda y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla Barrera, Protección Social, doctor Diego Palacio Betancourt. El texto original junto con la respectiva exposición de Procurador General 4 motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 386 de 2004. Cumpliéndose así, con el requisito referente a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (artículo 157 numeral 1 de la Carta). 4.2.2. La ponencia para primer debate en la Cámara, fue presentada por los representantes Pedro Jiménez Salazar, Carlos Celis Gutiérrez y Manuel Enríquez Rosero y publicada en la Gaceta del Congreso 578 de 2004 junto con el pliego de modificaciones al proyecto de Ley 024 de 2004. 4.2.3. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso 646 de 2004, con el pliego de modificaciones al texto definitivo del proyecto de Ley

024 de 2004 y el texto definitivo del mismo (Aprobados en la Comisión Séptima en sesión del día 5 de octubre de 2004). 4.2.4. De conformidad con el Acta número 144 de la Sesión Ordinaria de la Honorable Cámara de Representantes, se sometió a segundo debate al proyecto de ley 024 de 2004 el día miércoles 10 de noviembre de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso número 729 de 2004. 4.2.5. La ponencia para primer debate en el Senado del proyecto de Ley 177 de 2004, fue publicada en la Gaceta del Congreso 766 de 2004, junto con el pliego de modificaciones al proyecto de Ley 024 de 2004 Cámara, 024 de 2004 Senado. 4.2.6. La ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso 806 de 2004 junto con el pliego de modificaciones al texto del proyecto numero 177/04 Senado y 024/04 y el texto definitivo del mismo, (aprobado en la Comisión Séptima Constitucional Permanente en sesión ordinaria del día 1º de diciembre de 2004). 4.2.7. De conformidad con el Acta número 28 de la Sesión Ordinaria del Honorable Senado de la República, se sometió a segundo debate el proyecto de Procurador General 5 ley 177 de 2004 el día miércoles 14 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso número 29 de 2005. 4.2.8. Una vez obtenida la sanción presidencial el 30 de diciembre de 2004 la Ley 923 de 2004 fue publicada en el Diario Oficial Nº 45777.

5. Del régimen de transición que establece la norma bajo estudio Desde su inicio, el proyecto de ley presentado al Congreso de la Republica, buscaba garantizar los derechos del personal de la fuerza pública en todos sus aspectos, de tal suerte que en su articulado se establecía lo relacionado con el régimen de transición en el numeral 3.10: 5.1. Texto del proyecto de ley 5.1.1. Texto publicado en la Gaceta No. 386 de 2004 “3.10. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro.” 5.1.2. Texto primer debate Cámara “3.10. Modificado quedará así: Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo la vigencia de las normas anteriores en cuanto al tiempo de servicio mínimo y causales de retiro para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y

Procurador General 6 Agentes de la Fuerza Pública que a la entrada en vigencia de la norma que se expida con base en la presente ley, hubiere cumplido quince (15) años de servicio.” (Gaceta del Congreso No. 548 de 28 de septiembre de 2004). 5.1.3. Texto segundo debate Cámara “3.10. Modificado quedará así: Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren

próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo la vigencia de las normas anteriores en cuanto al tiempo de servicio mínimo y causales de retiro para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que a la entrada en vigencia de la norma que se expida con base en la presente ley, hubiere cumplido trece (13) años de haber ingresado al escalafón.” (Gaceta del Congreso No. 646 de 25 de octubre de 2004). 5.1.4. Texto primer debate Senado “3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.” (Gaceta del Congreso No. 766 de 29 de noviembre de 2004). 5.1.5. Texto segundo debate Senado “3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. Procurador General 7

“En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.” (Gaceta del Congreso No. 806 de diciembre 10 de 2004). 5.2. Ponencia para primer debate Cámara El propósito de la Ley de proteger los derechos de los miembros de la fuerza pública, se advierte y se sustenta claramente en la exposición de motivos y en los diferentes informes de las respectivas ponencias que se dieron en el trámite de la Ley 923 de 2004, en particular en lo reaccionado con establecer un régimen de transición. “A fin de hacer una legislación armónica con las garantías y prerrogativas en lo que respecta a las pensiones del personal de la Fuerza Pública, consideramos que es pertinente que su régimen de transición respete las expectativas legítimas de quienes se encuentran próximos a acceder al derecho de pensión o asignación de retiro, en este caso para quienes hubieren cumplido quince (15) años de servicio a la entrada en vigencia de esta ley, y así no afectar con el cambio normativo a quienes si bien no han adquirido estos derechos prestacionales, están próximos a ellos (numeral 3.10).” (resaltado fuera del texto). (Gaceta 578 de 2004). 5.3. Pliego de modificaciones al proyecto de ley número 024 de 2004 Cámara (Gaceta 578 de 2004) “3.10 Modificado quedará así: Un régimen de transición que

reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo la vigencia de las normas anteriores en cuanto al Procurador General 8 tiempo de servicio mínimo y causales de retiro para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que a la fecha de entrada en vigencia de la norma que se expida con base en la presente ley, hubiere cumplido quince (15) años de servicio”. 5.3. Informe de ponencia para segundo debate Cámara Gaceta 646 de 2004 “Numeral 3.10. Régimen de transición. “Con el fin de establecer un marco a un régimen de transición que respete las expectativas de quienes se encuentran próximos a acceder al derecho y atendiendo las recientes jurisprudencias de la Corte Constitucional como lo es la Sentencia 754 de 2004 sobre derechos adquiridos y meras expectativas, se propone como parámetro de la transición en cuanto al requisito mínimo para acceder al derecho el tiempo que el miembro de la Fuerza Pública haya acumulado desde su ingreso a la institución. “Así, si bien se mantiene en el texto de la ley para los actuales miembros de la Fuerza Pública el derecho a acceder a la asignación de retiro por solicitud propia a los 20 años de servicio, tiempo actualmente exigido para este evento, se pretende lograr una protección de las condiciones mínimas para acceder a este derecho a aquellos miembros de la Fuerza Pública que a la fecha

hayan cumplido 13 años de servicio por considerar bajo un criterio de equidad y justicia que se encuentran próximos a adquirir la expectativa del derecho a asignación de retiro en el evento de ser retirados de la Institución por una causal distinta a la solicitud propia, y que en el régimen actual acceden a la asignación de retiro con 15 años de servicio. “Realmente el nuevo régimen planteado en esta ley no causa un desmejoramiento de las condiciones para aquellos miembros a quienes cobije, toda vez que no se están disminuyendo porcentajes en cuanto al monto de la asignación de retiro, tampoco se aumentan los requisitos para el evento del retiro por solicitud propia, únicamente y atendiendo el principio de disciplina, necesidades del servicio y responsabilidad fiscal se fija como límite mínimo para acceder al derecho por una causal distinta a la solicitud propia en 18 años, pero como contraprestación se establece como parámetro de liquidación de esta prestación periódica, el monto total de las partidas sobre Procurador General 9 las cuales se aporte lo que a la final proporciona una mejor asignación de retiro, para quienes dedican su vida al servicio de la patria.” 5.5. Ponencia para primer debate Senado “Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren

en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. “Se modifica este numeral en el sentido de disponer una concordancia entre el Régimen de Transición que debe desarrollar el decreto que sea expedido con fundamento en la presente ley con lo dispuesto en el numeral 3.1 de la misma inciso segundo, donde se establecen los tiempos mínimos que deben ser fijados por el Gobierno Nacional para el personal que se encuentra en servicio activo a la fecha de su vigencia, evitando así que los mismos queden cobijados por el nuevo tiempo de servicio mínimo de 20 años por retiro institucional o 25 años por solicitud propia para acceder a la asignación de retiro, que así sólo podría ser exigido para los miembros de la Fuerza Pública que ingresen a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente“ (Gaceta 766 de 2004). 5.6. Texto aprobado en la plenaria del Senado en la Gaceta 829 “3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.” Procurador General 10 5.7. Acta de conciliación al proyecto de ley 024 de 2004 cámara, 177 de 2004 senado Gaceta del Congreso No. 823 de 2004

“Los suscritos miembros de la Comisión Accidental de Mediación, designada por las respectivas mesas directivas de Senado y Cámara, en cumplimiento del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, y después de analizar los textos definitivos aprobados en ambas corporaciones sobre el Proyecto de ley 024 de 2004 de Cámara y 177 de 2004 Senado, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política. “Hemos acordado acoger el texto aprobado por la plenaria del honorable Senado de la República, por considerar que mejora el régimen de asignación de retiro y pensión de los miembros de la Fuerza Pública. Texto que fue avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público”. 5.8. Acta de conciliación al proyecto de ley 024 de 2004 Cámara, 177 de 2004 Senado Gaceta No. 824 de 2004 “Los suscritos miembros de la Comisión Accidental de Mediación, designada por las respectivas mesas directivas de Senado y Cámara, en cumplimiento del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, y después de analizar los textos definitivos aprobados en ambas Corporaciones sobre el proyecto de la referencia, hemos acordado acoger el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República, por considerar que se ajusta en mejor forma a la necesidad de los miembros de la Fuerza Pública en el régimen de

asignación de retiro y pensión aunado al hecho de ser un texto más claro para su interpretación y que fue avalado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. “Previamente a la transcripción del texto conciliado los suscritos miembros de la Comisión Accidental de Mediación consideramos pertinente enunciar las modificaciones hechas por el Senado con relación al texto aprobado en Cámara, así: Procurador General 11 “Con relación al texto aprobado en la Cámara de Representantes fue aprobado por el Senado en su totalidad con las excepciones que a continuación se enuncian: “7. El numeral 3.9 se modificó en su redacción en cuanto al inciso segundo quedando el mismo como a continuación se transcribe: “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. “Se justifica la modificación en el sentido de disponer una concordancia entre el régimen de transición que debe desarrollar el decreto que sea expedido con fundamento en la presente ley con lo dispuesto en el numeral 3.1 de la misma inciso segundo, donde se establecen los tiempos mínimos que deben ser fijados por el Gobierno Nacional para el personal que se encuentra en servicio activo a la fecha de su vigencia.”

6. Texto final del numeral 3.9. de la Ley 923 de 2004 publicado en el Diario

Oficial No. 45777

En el texto final de la Ley 923 de 2004 aquí trascrito, según publicación en el Diario Oficial No. 45777, se puede constatar que el régimen de transición quedó previsto en el numeral 3.9 de la ley y no se abolió, ni tampoco se concedieron facultades extraordinarias al ejecutivo como lo señala el actor: “3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. “En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley.”

7. Conclusión

Procurador General 12 En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la Ley 923 de 2004, por las razones aquí expuestas. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AVLL/ncdem.