PGN - PENSION GRACIA - Se otorgó a docentes con fundamento en normas especiales

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra actos por los cuales la UGPP, negó el reconocimiento de la pensión gracia como docente nacionalizada PENSIÓN GRACIA-Requisitos para su reconocimiento según regulación legal PENSIÓN GRACIA-requisitos para acceder a esta según sentencia del Consejo de Estado PENSIÓN GRACIA-Se otorgó a docentes con fundamento en normas especiales Como se advierte, la pensión gracia fue una prestación que se otorgó a los docentes con fundamento en normas especiales, creada en un principio con carácter restringido a favor de aquellos que se desempeñaron en las escuelas oficiales del nivel primaria; beneficio que luego se amplió a los profesores de los establecimientos educativos normales y a los inspectores de instrucción pública y que se extendió más tarde a aquellos que prestaron sus servicios en planteles de enseñanza secundaria. DOCENTES-De escuelas primarias oficiales al servicio del magisterio por un término no menor de 20 años tienen derecho a pensión de jubilación de conformidad con ley 114 de 1913 DOCENTE-Está demostrado que cumplió requisitos para obtener su pensión gracia Considera la actora que cumple los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, especialmente el de tiempo de servicio y carácter territorial del cargo, pues laboró por más de 20 años como docente oficial del nivel territorial en el departamento de Cundinamarca y en el Distrito Capital. De acuerdo con los tiempos laborados por la demandante, inicialmente se vinculó como docente interina del 21 de abril de 1978 al 3

de junio de 1978 (un mes y 13 días), y posteriormente como docente territorial del Distrito Capital del 2 de septiembre de 1996 hasta el 30 de septiembre de 2016. En conclusión, se tiene que la actora laboró por más de 20 años al servicio de la docencia territorial, cuenta con más de 50 años de edad e inició su vida laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Se debe confirmar accediéndose a pretensiones de demanda 2

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS: E-2022-196877

Concepto No.046 Bogotá, D. C., 6 de mayo de 2022 Doctor GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero ponente Sección Segunda (Subsección A) Consejo de Estado

E. S. D.

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2018-01799-01 (3401-2021)

Demandante: Lucila Beltrán González Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Trámite: Apelación sentencia (Reconocimiento pensión gracia) Respetado consejero de Estado.

Como agente del Ministerio Público delegado en el proceso de la referencia, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, defensa del orden jurídico y protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta procedo a rendir y someter a

consideración de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concepto de fondo en los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES 1.1 DEMANDA 1.1.1 Pretensiones. La señora Lucila Beltrán González, a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 41325 de 31 de octubre y RDN 47953 de 22 de diciembre, ambas de 2017, y el auto ADP 3384 de 9 de mayo de 2018, por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), le negó el reconocimiento de la pensión gracia.

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877

3 Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, dicho reconocimiento desde el 19 de julio de 2016, con inclusión de todos los factores salariales, en cuantía de $2.2353.403. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios como docente nacionalizada interina en el departamento de Cundinamarca desde el 21 de abril de 1978 hasta el 3 de junio de 1978 (42 días), y como docente territorial de Bogotá desde el 13 de octubre de 1996 hasta el 12 de febrero de 2018. Que nació el 31 de marzo de 1955, cumplió 50 años de edad el 31 de marzo de

2005 y completó 20 años de servicio docente territorial el 18 de julio de 2016. Que en virtud de lo anterior, conforme a la Ley 114 de 1913, solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos acusados. 1.1.3 Fundamentos jurídicos. Citó como normas infringidas por los actos demandados los artículos 2, 25 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; Ley 91 de 1989; articulo 21 del C. S. del T. y 2 de la Ley 153 de 1887. 1.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se opuso a las pretensiones de la demanda, al indicar que la interesada no cumple los requisitos para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada. Propuso las excepciones que denominó ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, cobro de lo no debido, prescripción e imposibilidad de condena en costas. 1.3 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección A), con sentencia de 27 de febrero de 2020, declaró la nulidad de los actos

administrativos demandados y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de la pensión gracia a la actora en cuantía del 75% del promedio de todo lo devengado durante el año previo a la adquisición del derecho, esto es, a partir del 19 de julio de 2016. Expuso que existe certificación expedida por el Secretaría de Educación del municipio de Funza (Cundinamarca) donde se anuncia que la actora se posesionó como docente, para cubrir una licencia de maternidad, el 21 de abril de 1978 en el Colegio Cooperativo Comunal de esa localidad, y laboró hasta el 3 de junio de esa anualidad.

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877

4 Luego mediante Resolución 794 de 19 de agosto de 1996 la Alcaldía Mayor de Bogotá la nombró en propiedad en la planta de personal docente, cargo en el que permaneció desde el 2 de septiembre de 1996 hasta el 18 de julio de 2016. 1.4 RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que indica que la demandante no reúne los presupuestos para considerarla beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, porque para el 1° de abril de 1994 tenía mas de 35 años de edad, por haber nacido el 12 de febrero de 1953 y que de acuerdo al marco jurídico planteado se puede afirmar que la demandada actuó conforme a la legalidad al abstenerse de reconocer el derecho reclamado por la demandante.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la demandante cumple los requisitos de tiempo de servicio y naturaleza de la vinculación exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para tener el derecho al reconocimiento de la pensión gracia y si su vinculación laboral fue dada antes del 31 de diciembre de 1980. 2.2 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE 2.2.1 Requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia (condiciones del tiempo de servicio) Los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913 establecieron lo siguiente: Artículo 1°. - Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley. [...] Artículo 4°. - Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1° Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2° Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3° Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877 5 este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un

Departamento. 4° Que observe buena conducta. 5° Que si es mujer esté soltera o viuda. 6° Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. Por su parte, el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 consagró que: Los empleados y profesores de Escuelas Normales y los Inspectores de instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. A su vez, la Ley 37 de 1933 consagró en su artículo 3º, inciso 2º: Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. Como se advierte, la pensión gracia fue una prestación que se otorgó a los docentes con fundamento en normas especiales, creada en un principio con carácter restringido a favor de aquellos que se desempeñaron en las escuelas oficiales del nivel primaria; beneficio que luego se amplió a los profesores de los establecimientos educativos normales y a los inspectores de instrucción pública y que se extendió más tarde a aquellos que prestaron sus servicios en planteles de enseñanza secundaria. Ahora bien, la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 que creó el Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 15 reguló lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

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6 Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley.

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o

parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

No queda duda, entonces, de que el reconocimiento de la pensión gracia está reservado exclusivamente a los docentes que se vincularon antes del 31 de diciembre de 1980. Exigencia que fue destacada por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2000, así: Queda claro, entonces, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la pensión de gracia a que se ha hecho mención, sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980, puesto que ‘para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquéllos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, pensionados que ‘gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a

una mesada pensional’. (Negrillas externas)

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

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7 Luego, resulta claro que los tiempos servidos con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 son útiles para el reconocimiento de la pensión gracia. Con todo, acerca del conjunto de requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, el Consejo de Estado en sentencia del 24 de enero de 20191 los sintetizó así: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. (Subrayado y negrillas externas) Esa misma Corporación, dentro del radicado 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019), en sentencia de 28 de enero de 2021, reiteró que la pensión gracia está reservada para los docentes con vinculación territorial, veamos: De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles

departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta (50) años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. (Subrayado y negrillas externas). Así las cosas, acorde con los nuevos estándares constitucionales y jurisprudenciales, los únicos requisitos a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia son que el docente tenga vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980; sume 20 años de servicios, sin que importe que incluya tiempos posteriores al 31 de diciembre de 1989; tenga 50 años de edad; y demuestre haber ejercido el cargo con buena conducta. 2.2.2 Irrelevancia del origen nacional de los recursos con que se financió la vinculación del docente que aspira a la pensión gracia Sea lo primero recordar que el artículo 1° de la Ley 715 de 2001 prevé lo siguiente sobre la naturaleza del sistema general de participaciones: 1 Expediente 47001-23-33-000-2014-00088-01(3208-16).

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

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8 Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley. En ese sentido, el artículo 356 de la Constitución Política dispone sobre la

distribución de los recursos y de las competencias y la fijación de las cargas públicas y su financiación lo siguiente: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley. Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.

La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de estas,

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877 9 incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: El Consejo de Estado, en fallo de 28 de enero de 2021, al resolver un caso similar al que nos ocupa, volvió a reiterar que los recursos de las trasferencias nacionales a los entes territoriales se convierten en recursos propios, veamos: En segundo lugar, frente a la aseveración de la accionada acerca de que a partir del año 1994 la fuente para el pago del salario de la actora provenía del sistema general de participaciones, cabe advertir que, por el contrario, esa remuneración no se deriva de «recursos nacionales», sino que dichos recursos son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la

Constitución2 . Por tanto, bajo este criterio no hay duda de que, a pesar de que los recursos del situado fiscal (hoy sistema general de participaciones) provienen de la Nación, una vez integran el presupuesto de los entes territoriales cambian su naturaleza para pasar a hacer parte de los recursos propios de las entidades territoriales. De manera que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia lo determinante es la vinculación del docente (departamental, municipal o distrital) antes del 31 de diciembre de 1980 y no el origen remoto de los recursos con que

esa vinculación se financió. 2.3 CASO CONCRETO 2.3.1 Hechos relevantes probados Se tiene que la actora nació el 31 de marzo de 1955, es decir, cumplió 50 años de edad el 31 de marzo de 2005, también 20 años de servicios el 18 de julio de 2016 como docente territorial al servicio del Distrito Capital. A través de certificación, la Secretaría de Educación del Municipio de Funza (Cundinamarca), señaló que verificado el libro de presentación del Magisterio, años 1975 a 1979, la actora laboró como docente de esa localidad, para cubrir una licencia de maternidad, el 21 de abril de 1978, tal como consta en el Decreto 1236 de 6 de junio de 1978, función que ejerció en el Colegio Cooperativo Comunal hasta el 3 de junio de 1978. Asimismo, de acuerdo con la Resolución 794 de 13 de agosto de 1996 y acta de posesión 1141 de 29 de agosto siguiente, laboró como docente al servicio de Bogotá desde el 2 de septiembre de 1996 hasta el 30 de septiembre de 2016, tal como consta, inclusive, en los actos censurados. 2 Sección Segunda, Subsección B, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. MP. Carmelo

Perdomo Cueter. Expediente: 52001-23-33-000-2016-00261-01 (2304-2019)).

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877 10 2.3.2 Resolución del problema jurídico Considera la actora que cumple los requisitos para ser beneficiaria de la pensión

gracia, especialmente el de tiempo de servicio y carácter territorial del cargo, pues laboró por más de 20 años como docente oficial del nivel territorial en el departamento de Cundinamarca y en el Distrito Capital. De acuerdo con los tiempos laborados por la demandante, inicialmente se vinculó como docente interina del 21 de abril de 1978 al 3 de junio de 1978 (un mes y 13 días), y posteriormente como docente territorial del Distrito Capital del 2 de septiembre de 1996 hasta el 30 de septiembre de 2016. En conclusión, se tiene que la actora laboró por más de 20 años al servicio de la docencia territorial, cuenta con más de 50 años de edad e inició su vida laboral como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

III. CONCEPTO Por las razones expuestas en precedencia, este delegado del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, solicita respetuosamente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 27 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección A), que accedió a las pretensiones de la demanda.

Atentamente, MARIANO EZEQUIEL BARROS RIVADENEIRA Procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado

MEBR-MDBZ

Demandante: Lucila Beltrán González

Demandado: UGPP

IUS: E-2022-196877