PGN - PENSION GRACIA - Término legal para pretender su reconocimiento y pago

PROCURAD

URÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 091

17-03-03

Señores Magistrados:

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN “A”

CONSEJERO PONENTE: Dr. ALBERTO ARANGO M.

E.S.D.

REFERENCIA : EXPEDIENTE No. 4509-02

ACTOR : CARLOS ALBERTO PINO COTES

DEMANDADO : CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

ASUNTO : APELACIÓN SENTENCIA

ACCIÓN : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.- Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal correspondiente, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Honorable Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 25 de julio de 2002, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda, en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor a través de apoderado judicial demandó el auto No. 109869 del 21 de diciembre de 1999, proferido por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante el cual se declara que la solicitud de pensión gracia elevada el 18 de febrero de 1999 y radicada bajo el No. 3282/99, no es procedente por cuanto el

actor ya había elevado dicha petición el 1º de agosto de 1996 y le fue resuelta negativamente. Así mismo, el auto No. 101326 del 14 de marzo de 2000 proferido por la misma dependencia, por el cual se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la primera decisión. Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a favor del actor, una pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 10 de febrero de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 19 de febrero de 1996, por prescripción trienal y en cuantía de $416.730 mensuales. Como hechos que argumentan las pretensiones, manifiesta que inició la prestación de sus servicios educativos en la Coordinación de Educación Contratada de Riohacha, así: Nombrado mediante resolución No. 5697 del 20 de junio de 1997, como profesor de nivel secundaria, régimen oficial, en el Colegio de la Divina Pastora de Riohacha. Que ha trabajado ininterrumpidamente desde el 10 de febrero de 1975. Cumplió 20 años de servicio el 9 de febrero de 1995. Nació el día 14 de diciembre de 1942 y cumplió 50 años de edad, el 13 de diciembre de 1992. Por tanto, le debe ser reconocida una pensión gracia conforme a lo dicho en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993. El 18 de febrero de 1999 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación y le fue negada mediante los actos demandados, con

el argumento de que el interesado había presentado solicitud en los mismos términos el 1º de agosto de 1996 (fls. 1-19).

2. INTERVENCION DE LA ENTIDAD DEMANDADA A folios 64 y 65 la entidad demandada contestó demanda argumentando que los actos fueron expedidos conforme a derecho, además de indicar que hubo firmeza de los actos administrativos y cosa juzgada. Solicita se remitan los antecedentes administrativos del demandante.

3. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandante reitera lo dicho en la demanda y no comparte el criterio expuesto por la entidad demandada para negar la petición inicial porque el actor completó más de 20 años como docente al servicio de la Nación, en el nivel secundaria, cumplió 50 años de edad y acreditó tener los requisitos exigidos por la ley 114 de 1913. La cosa juzgada no se predica respecto de actuaciones administrativas, no es un juicio contencioso administrativo. Cajanal tenía la obligación constitucional y legal de resolver la petición presentada por el actor, amén de que los tiempos certificados de su desempeño como docente en primaria y secundaria deben tenerse en cuenta para efectos de otorgar la prestación pretendida (fls. 155-163).

4. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante providencia del 25 de julio de 2002 accedió a las súplicas de la demanda, para lo cual no estuvo de acuerdo con las razones de la entidad demandada para negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, en cuanto que el actor ya había solicitado dicho reconocimiento y la entidad lo

resolvió negativamente, mediante resolución No. 13385 del 6 de agosto de 1997. Que el término de caducidad de cuatro (4) meses no aplica en tratándose de petición de prestaciones periódicas, como es el caso de la pensión gracia de jubilación. Manifiesta que de acuerdo con lo dicho en el artículo 102 del decreto 1848 de 1969, la prescripción para el reclamo de pensiones es de tres (3) años contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El actor hizo la solicitud el 1º de agosto de 1996, fue resuelta el 6 del mismo mes y año. Nuevamente hizo solicitud el 18 de febrero de 1999 y por ende, no se había superado el segundo trienio, es decir, presentó la solicitud dentro del término de ley. Cita una providencia del H. Consejo de Estado, Sección Segunda del año 1998 en cuanto que para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, no es necesario demostrar que se ha laborado en el nivel primaria. De las certificaciones que obran al proceso se tiene claro que el demandante acreditó el tiempo de servicios en educación secundaria el tiempo suficiente para acceder a la pensión. También trabajó en educación primaria. Al cumplir con los requisitos de ley, tiene derecho a que se le reconozca la prestación pedida (fls. 167-175).

5. EL RECURSO DE APELACION La entidad demandada argumenta que no es viable el reconocimiento de la prestación pedida porque tiene claro que cuando el educador presta sus servicios en el nivel secundaria, en departamentos, distritos o municipios,

tiene derecho a la pensión gracia, no así cuando ha servido a la Nación. Si se reconociera la prestación pedida se estaría violando lo dicho en el artículo 128 de la C.N. y la ley 4ª de 1992. (fls. 177-178). Cita nuevamente la sentencia de la Corporación aludida en el expediente No. S-699, que dijo: “El numeral 3 del artículo 4 ibidem prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas compruebe “que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. “Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisitos indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales…” (fls. 117-119).

6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Esta agencia del Ministerio Público procede dentro del término legal a pronunciarse sobre la demanda, en los siguientes términos: Son varios los puntos a dilucidar en el caso objeto de estudio. Primero, lo atinente al término que establece la ley para pretender el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación; segundo, el contenido sustancial de la pensión gracia, sus requisitos y sujetos que pueden acceder a ella; y tercero, la compatibilidad de dicha pensión con otras, que según la entidad

demandada, no pueden concurrir. Sobre todos los aspectos descritos en el párrafo anterior, han tenido oportunidad de pronunciarse tanto la doctrina, como la jurisprudencia colombiana. En primer lugar, el artículo 136 es claro y preciso cuando prescribe que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses… pero en su inciso segundo establece que: “…Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración, o por los interesados…” Así las cosas, es claro que la pretensión de reconocimiento y pago de la pensión gracia, en este caso, puede demandarse en cualquier tiempo, por ello, se hace alusión a la imprescriptibilidad del derecho a pensionarse, otro asunto es la prescripción del reconocimiento de las mesadas pensionales, respecto de las cuales hayan transcurrido más d e tres (3) años. Ahora bien, que el actor haya pretendido dicho reconocimiento en el año 1996 y le haya sido negado por la administración, no quiere decir bajo ningún punto de vista, que perdió la oportunidad para reclamarlo. Todo lo contrario, si demuestra el cumplimiento de los requisitos de ley, tiene todo el derecho de pretender tal reconocimiento. Es por ello, que este Despacho no comparte el criterio esbozado por la entidad demandada, en cuanto que la pretensión aludida le fue negada en su oportunidad, que hubo cosa juzgada al haberse pronunciado en tiempo pasado y así el demandante ya no puede acceder a dicha solicitud. Debe hacerse una clara y definida distinción entre las clases de decisiones de la administración pública y la administración de justicia en materia

contencioso administrativa. Así, cuando el actor impetró el derecho a la pensión gracia ( 1º de agosto de 1996 ) y le fue negada (resolución No. 13385 del 6 de agosto de 1997), entre otras cosas, tardíamente, se traduce simplemente en la respuesta de la administración a la petición en vía gubernativa, que no puede hacer tránsito a cosa juzgada pues no es decisión contencioso administrativa; simplemente resolvió negativamente lo pedido por el actor y cuando lo intenta nuevamente (18 de febrero de 1999) se trata de una nueva actuación, es decir, nueva petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, obtiene decisión negativa y por tanto, acude a la jurisdicción contencioso administrativa en acción de nulidad y restablecimiento del derecho que da origen al asunto objeto de debate dentro de los términos y requisitos de ley. Por ello, la caducidad que manifiesta la entidad demandada no es procedente ni consecuente con la realidad fáctica – jurídica. En segundo lugar, se dirá que la pensión gracia fue instituida por la ley 114 de 1913, como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y a su vez, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. En diferentes pronunciamientos el H. Consejo de Estado ha dejado claro que para acceder a dicha prestación, no es necesario demostrar tiempo laborado en educación a nivel primaria. A este respecto, ha dicho: “(…) En principio, fue otorgado a los maestros de escuelas primarias oficiales, que cumplieran los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y

a los municipios. Posteriormente las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible para este efecto computar los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. En este orden de ideas, es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la ley 114 de 1913” (Sent. del 4 de octubre de 2001. Exped. 0547-01. M.P. Nicolás pájaro Peñaranda). En tercer lugar, y aunque no es el objeto central de la litis, la entidad demandada hace alusión a la incompatibilidad de la pensión gracia con cualquiera otra pensión. En este aspecto también el Consejo de Estado se ha pronunciado en la sentencia descrita en este proveído y en otras recientes (marzo 7 de 2002, exped. 2164-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro), cuando ha manifestado que la naturaleza de las pensiones ordinarias de invalidez, jubilación y/o vejez, y la especial de gracia, son completamente diferentes y se otorgan por circunstancias de hecho y de derecho también disímiles. Por ello, no puede decirse que el interesado estaría recibiendo doble asignación del tesoro público, pues las condiciones y requisitos para adquirir alguna de ellas, difieren notoriamente.

Dejando claro estos aspectos, se dirá que de la lectura del expediente y de las pruebas que obran en el mismo, al folio 84 obra el registro civil de nacimiento del señor Carlos Alberto Pino Cotes, nacido en el municipio de Riohacha, Departamento de la Guajira el 14 de diciembre de 1942. Al folio 87 ibídem, obra una certificación de fecha 8 de marzo de 1995, expedida por el Coordinador de Educación Contratada de la Diócesis de Riohacha, en la que consta que el actor fue nombrado profesor de secundaria, en el Colegio Divina Pastora de Riohacha, mediante resolución No. 5697 del 20 de junio de 1977, con efectos legales a partir del 1º de enero de 1976 y que ha venido trabajando ininterrumpidamente desde el 10 de febrero de 1975 hasta la fecha de expedición de dicha certificación, es decir, un tiempo total de 20 años, 28 días. Al folio 121 ibídem obra la certificación del tiempo de servicios del actor como docente y obviamente el tiempo laborado en el período comprendido entre el 1º enero de 1968, hasta el 9 de febrero de 1975, no puede tenerse en cuenta porque laboró bajo el régimen de colegio privado, pero desde el 10 de febrero de 1975 hasta el 8 de marzo de 1995 (fecha en la que se encontraba laborando), llevaba 20 años y 28 días de servicio docente oficial, en le nivel secundaria. Por tanto, no le asiste razón a la Caja Nacional de Previsión, para negar el derecho pretendido, pues la edad la obtuvo el 14 de diciembre de 1992, y a la fecha en que presentó la primera

solicitud (1996) ya contaba con los requisitos de ley. Sin embargo, la entidad demandada le negó el derecho con el argumento de que no acreditó servicios en el nivel primaria. No obstante, el actor insistió en el reclamo de su derecho y el 18 de febrero de 1999, elevó nuevamente la petición y la administración le negó su derecho con argumentos, esta vez de forma, no de fondo, al decir que ya le había decidido su pretensión. Es reiterada la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, en el sentido de que quien pretenda la pensión gracia de jubilación, no debe demostrar que laboró en el nivel primaria, pues puede ser también, secundaria o normalista. Por las razones descritas, esta Delegada conceptúa que la decisión de primera instancia debe confirmada, en cuanto accedió a las súplicas de la demanda. De los Señores Magistrados, GERMÁN BUITRAGO FORERO Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado macro.-