PGN - PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA - Por desaparición del fundamento de derecho

ACCIÓN DE NULIDAD-Contra acuerdo sobre el costo de la factura de cobro del impuesto predial PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD-El acto administrativo es obligatorio siempre que no haya sido suspendido o anulado por la jurisdicción El artículo 66 del C.C.A. prevé que salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunque pierden su fuerza ejecutoria en los casos allí indicados. Es decir que una vez expedido, el acto administrativo existe y se presume legal, y una vez notificado o publicado produce efectos jurídicos, razón por la que es obligatorio mientras no sea suspendido o anulado. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Procede cuando que infrinja las normas en que debía fundarse En armonía con esa legalidad, el artículo 84 del C.C.A., establece la nulidad de los actos administrativos, entre otras causas, cuando éstos infrinjan las normas en que deberían fundarse. De la causal de nulidad relacionada con la vulneración de las normas en que el acto administrativo debía sustentarse, se infiere que la citada acción tiene por propósito mantener el orden jurídico, y solo retirando ese acto o la norma del mismo que incurre en esa vulneración, es posible cumplir tal finalidad. ACTO ADMINISTRATIVO-Produce efectos durante el tiempo de su vigencia Así, al producir tales efectos desde su expedición mientras no sea anulado o suspendido, el acto administrativo no resulta afectado por el hecho de su derogatoria que es distinta de su nulidad, es decir, que en caso de quedar incurso en una de las causales de violación

anotadas, éstas persisten durante el tiempo que mantuvo su vigencia, razón por la cual es procedente examinar su legalidad así haya sido derogado. JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA-Tiene competencia para pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo en su vigencia En tal sentido la jurisprudencia ha indicado que es suficiente que un acto administrativo general haya tenido vigencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronuncie sobre su legalidad, pues durante el lapso en que rigió pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameritan la reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado. Y, porque mientras tal pronunciamiento no se produzca, la norma, aunque haya sido derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando los efectos a aquellos actos de contenido particular que fueron expedidos durante su vigencia. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Por desaparición del fundamento de derecho Cabe advertir que el fundamento de derecho, cuando desaparece y produce como consecuencia la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, se predica de las normas en que se sustentó, en este caso, las que sirvieron de fundamento al acuerdo 31 de 1998 demandado para nacer a la vida jurídica, no del acuerdo 321 de 2011 posterior que lo derogó, como equivocadamente lo expuso el tribunal, el cual no podía por tanto, servirle de

sustento. MUNICIPIO-Su autonomía está limitada por la Constitución y la Ley MUNICIPIO-Facultad impositiva Al respecto, la autonomía que el artículo 287 constitucional otorga en general a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones, y la atribución concedida en particular a los municipios en el artículo 313 numeral 4° para votarlos, solo las pueden desarrollar tales entidades de conformidad con la Constitución y la ley, conforme lo imponen esas normas. Esos preceptos están en armonía con el artículo 338 ibídem que las autoriza (i) para establecer contribuciones fiscales [impuestos, contribuciones en sí, y demás ingresos corrientes y fijar sus elementos mediante los respectivos acuerdos, así como (ii) para permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten (tasas) o participación en los beneficios que les proporcionen (contribuciones). (…) Es claro entonces que los municipios pueden establecer contribuciones (impuestos, contribuciones en sí y tasas) que previamente estén creados por la ley, así como también permitir que una vez creadas, las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones únicamente. IMPUESTOS-Concepto Los impuestos son gravámenes que unilateral, obligatoria y coactivamente surgen por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado, sin contraprestación o equivalencia directa e individual.

TASAS Y CONTRIBUCIONES-Concepto

Las tasas son aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Se imponen unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. (….Las contribuciones se originan en beneficios individuales o grupales reportados por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado y que se reflejan en una ventaja efectiva mensurable para el beneficiario o usuario en términos monetarios. TASA-Recuperación del costo por suministro de la factura del impuesto predial El valor creado en la norma anterior por concepto de costo de la factura en que se cobra el impuesto predial y su inclusión en el valor a pagar dentro de la misma, coincide con la definición de tasa, en la medida que corresponde a la recuperación del costo por el suministro de la factura, al tenor de la norma demandada, el cual no fue autorizado por la ley 44 de 1990 que reguló lo relacionado con el cobro de dicho tributo. IMPUESTO PREDIAL-La ley no autorizó al Municipio al cobro de la factura En efecto, tal normativa previó claramente la conformación de la base gravable y la tarifa de ese impuesto, autorizó a los municipios para decidir si adoptaban la declaración anual, y fijó el contenido de ésta, y aunque los facultó para establecer mecanismos de recaudo total o

parcial a través de la red bancaria para dicho impuesto, no creó ni los autorizó para establecer valor alguno por tales mecanismos, entre los cuales puede incluirse la factura de cobro, pues incluso dispuso que podía cobrarse con los servicios públicos. (arts. 12 a 16). En ese orden, la norma demandada vulnera lo dispuesto por los preceptos constitucionales citados, al haber establecido el costo de la factura de cobro del impuesto predial que equivale a una tasa por este concepto, sin que la ley lo hubiera creado, razón por la cual se debe anular. Concepto 137-322332-2014 Bogotá, D. C., 24 de septiembre de 2014 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ Referencia: 76001233100020120047001

Radicado: 21116

Asunto: Nulidad (parcial) acuerdo 31 de 1998 de Cali – Costo factura cobro predial Actor: ALEJANDRA BAHAMON GARCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Alejandra Bahamon García y Fernando Yepes Gómez

interpusieron demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la nulidad del artículo 13 del acuerdo 31 de 1998 de Cali, sobre el costo de la factura de cobro del impuesto predial, pues consideraron que carece de una ley que hubiera creado esa clase de tasa, y que existe prohibición legal de cobrar tarifas por la prestación de servicios o realización de funciones, y en todo caso no existe un sistema ni método previo para cobrarla. Citaron como vulnerados los artículos 1°, 123, 124, 125, 150, 313, 315, 333, 338 constitucionales; y las leyes 153 de 1887 y 962 de 2005.

2. El tribunal administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 12 de abril de 2013, en la cual negó las pretensiones.

Sostuvo que al momento de la demanda el acuerdo se encontraba derogado por el acuerdo 321 de 2011, con lo cual desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho, razón por la cual debía abstenerse de un pronunciamiento sobre su legalidad, porque sus efectos se produjeron mientras tuvo vigencia.

3. La demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que no se allegó prueba de la derogatoria del acuerdo demandado, y señala que de aceptarse tal hecho, no impedía al juez estudiar su legalidad para preservar el orden jurídico.1 1 Cita al respecto la sentencia del 25 de julio de 2013 del Consejo de Estado, expediente 19547.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En los términos del recurso de apelación se debe determinar si procede el examen

de la norma demandada, en cuanto fue derogada y no se allegó prueba de este hecho.

1. Presunción de legalidad y examen nulidad del acto administrativo derogado.

El artículo 66 del C.C.A. prevé que salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aunque pierden su fuerza ejecutoria en los casos allí indicados. Es decir que una vez expedido, el acto administrativo existe y se presume legal, y una vez notificado o publicado produce efectos jurídicos, razón por la que es obligatorio mientras no sea suspendido o anulado. En armonía con esa legalidad, el artículo 84 del C.C.A., establece la nulidad de los actos administrativos, entre otras causas, cuando éstos infrinjan las normas en que deberían fundarse. De la causal de nulidad relacionada con la vulneración de las normas en que el acto administrativo debía sustentarse, se infiere que la citada acción tiene por propósito mantener el orden jurídico, y solo retirando ese acto o la norma del mismo que incurre en esa vulneración, es posible cumplir tal finalidad. Así, al producir tales efectos desde su expedición mientras no sea anulado o suspendido, el acto administrativo no resulta afectado por el hecho de su derogatoria que es distinta de su nulidad, es decir, que en caso de quedar incurso en una de las causales de violación anotadas, éstas persisten durante el tiempo que mantuvo su vigencia, razón por la cual es procedente examinar su legalidad así haya sido derogado. En tal sentido la jurisprudencia ha indicado que es suficiente que un acto

administrativo general haya tenido vigencia para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se pronuncie sobre su legalidad, pues durante el lapso en que rigió pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameritan la reparación del daño y la restauración del derecho que eventualmente se haya afectado. Y, porque mientras tal pronunciamiento no se produzca, la norma, aunque haya sido derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando los efectos a aquellos actos de contenido particular que fueron expedidos durante su vigencia.2 En ese orden, se debe revocar la sentencia en cuanto, pese a negar las pretensiones, en la parte motiva el tribunal se abstuvo de un pronunciamiento de fondo porque el acto demandado había sido derogado, examen que es procedente efectuar, pues aunque la actora cuestiona la falta de prueba de la mencionada 2 Consejo de Estado, sentencia de julio 23 de 2009, expediente 15311. derogatoria, tampoco desvirtuó en la apelación esa afirmación en que se sustentó el fallo de primera instancia. Cabe advertir que el fundamento de derecho, cuando desaparece y produce como consecuencia la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, se predica de las normas en que se sustentó, en este caso, las que sirvieron de fundamento al acuerdo 31 de 1998 demandado para nacer a la vida jurídica, no del acuerdo 321 de 2011 posterior que lo derogó, como equivocadamente lo expuso el tribunal,3 el cual no podía por tanto, servirle de sustento.

2. La facultad impositiva de los municipios.

Al respecto, la autonomía que el artículo 287 constitucional otorga en general a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones, y la atribución concedida en particular a los municipios en el artículo 313 numeral 4° para votarlos, solo las pueden desarrollar tales entidades de conformidad con la Constitución y la ley, conforme lo imponen esas normas. Esos preceptos están en armonía con el artículo 338 ibídem que las autoriza (i) para establecer contribuciones fiscales [impuestos, contribuciones en sí, y demás ingresos corrientes]4 y fijar sus elementos mediante los respectivos acuerdos, así como (ii) para permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten (tasas) o participación en los beneficios que les proporcionen (contribuciones). Los impuestos son gravámenes que unilateral, obligatoria y coactivamente surgen por el solo hecho de la sujeción del contribuyente o responsable al poder de imposición del Estado, sin contraprestación o equivalencia directa e individual. Las tasas son aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público. Se imponen unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud.5

Las contribuciones se originan en beneficios individuales o grupales reportados por la realización de obras o gastos públicos o por especiales actividades de servicio del Estado y que se reflejan en una ventaja efectiva mensurable para el beneficiario o usuario en términos monetarios.6 Es claro entonces que los municipios pueden establecer contribuciones (impuestos, contribuciones en sí y tasas) que previamente estén creados por la ley, así como 3 Confrontar folio 146 expediente (sentencia). 4 Tales ingresos corrientes incluyen las tasas. En tal sentido la sentencia C040 de 1993. 5 Sentencia C-927 de 2006. 6 Consejo de Estado, sentencia del 28 de enero de 2000, M. P. Dr. Daniel Manrique G., expediente 9679. también permitir que una vez creadas, las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones únicamente.

3. La norma demandada El acuerdo 31 de 1998 expedido por el concejo municipal de Cali, por el cual se dictaron normas sobre el impuesto predial, dispuso en su artículo 13 que la factura de cobro del impuesto predial unificado tendría un costo de mil pesos ($1.000) que se incluían en el monto a pagar en la misma, y que ese valor sería reajustado anualmente por el director del departamento de Hacienda.

Autorizó al alcalde para hacer los créditos y contra créditos presupuestales en el presupuesto de 1999, para asumir los costos de impresión de las facturas de cobro. El valor creado en la norma anterior por concepto de costo de la factura en que se cobra el impuesto predial y su inclusión en el valor a pagar dentro de la misma,

coincide con la definición de tasa, en la medida que corresponde a la recuperación del costo por el suministro de la factura, al tenor de la norma demandada, el cual no fue autorizado por la ley 44 de 1990 que reguló lo relacionado con el cobro de dicho tributo. En efecto, tal normativa previó claramente la conformación de la base gravable y la tarifa de ese impuesto, autorizó a los municipios para decidir si adoptaban la declaración anual, y fijó el contenido de ésta, y aunque los facultó para establecer mecanismos de recaudo total o parcial a través de la red bancaria para dicho impuesto, no creó ni los autorizó para establecer valor alguno por tales mecanismos, entre los cuales puede incluirse la factura de cobro, pues incluso dispuso que podía cobrarse con los servicios públicos. (arts. 12 a 16) En ese orden, la norma demandada vulnera lo dispuesto por los preceptos constitucionales citados, al haber establecido el costo de la factura de cobro del impuesto predial que equivale a una tasa por este concepto, sin que la ley lo hubiera creado, razón por la cual se debe anular. No procede el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. como solicita la parte actora, por tratarse de la acción de simple nulidad contra un acto de carácter general con la finalidad de mantener el orden jurídico, prevista en el artículo 84 ibídem, no de una acción contra un acto particular para restablecer el derecho con base en el artículo 85 del mismo texto. Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones,

únicamente en cuanto a la nulidad simple solicitada. Señores Consejeros, con toda atención,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado