PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Contra senador de la república por presunta violación del régime

PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Contra Senador de la República por presunta violación del régimen de conflicto de intereses IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-De los Congresistas según regulación legal IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-Forman parte del trámite parlamentario y no del legislativo Parte esta Delegada de una premisa decantada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, y es que los impedimentos y recusaciones hacen parte de una etapa previa y conexa al debate y votación de un proyecto de ley o acto legislativo, que pueden presentarse o no en una sesión, y que si se exponen, suspenden el inicio del trámite legislativo propiamente dicho, para de acuerdo con la decisión de la respectiva cámara o de la Comisión de Ética, conformar debidamente el quórum deliberatorio y decisorio correspondiente y dar ahí si inicio al trámite legislativo. Entonces, se puede señalar que, compartiendo lo señalado por la doctrina constitucional, los impedimentos y recusaciones son parte “del trámite parlamentario” y no del legislativo IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES-De los Congresistas y régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura DISCIPLINADO-Acreditó nueva circunstancia para ser estudiado su impedimento nuevamente En este orden de ideas, no existe duda de que para el momento en que se discutían las objeciones, lo relativo al fuero presidencial y la competencia de la JEP en la investigación, se regía por el acto legislativo 01 de 2017, situación que fue dirimida no solo por la Corte Constitucional en sentencia C-674 de 2017, sino que además en la

Ley estatutaria, fue eliminado dicho artículo por la plenaria de la Cámara. Así las cosas, al tener el Senador….. la calidad de expresidente de la República, lo sitúa en un nuevo escenario que le permite hacer parte del estudio de las objeciones, cumpliendo así el presupuesto establecido en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, razón por la cual se considera que acreditó una nueva circunstancia para así ser estudiado su impedimento nuevamente. CONGRESISTA-Su asistencia inicial y actuación en trámite no legislativo no es violatoria del régimen de conflicto de intereses En el contexto que antecede, a juicio del Ministerio Público la situación particular que nos ocupa no se enmarca dentro de los supuestos dados por el precedente del Consejo de Estado en relación con la regla de que la simple presencia del congresista impedido en la sesión configura la causal de pérdida de investidura, pues la votación de 1

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nuevamente con la ausencia de los senadores que a juicio de la plenaria no podían participar en ella. La integración del quorum deliberatorio no implica el debate y votación de un proyecto de ley, de acto legislativo ni de moción de censura, menos aun en tratándose de trámites incidentales y de carácter parlamentario. Por consiguiente, se observa que la asistencia inicial del Senador….. y su actuación en un trámite incidental de naturaleza parlamentaria y no legislativa, realizadas el 29 de abril de 2019 por el Senador……., no se enmarca como violatoria del régimen de conflicto de intereses. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-No hay presupuestos que demuestren que Senador esté incurso en causal de pérdida de investidura De conformidad con las normas citadas, con la jurisprudencia invocada, con las pruebas allegadas y practicadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en este concepto, para esta Procuraduría Delegada no se encuentran reunidos los presupuestos fácticos ni jurídicos para considerar que el Senador….se encuentre incurso en la causal de perdida de investidura prevista en el numeral primero del artículo 183 de la Constitución Política Colombiana. Lo anterior teniendo en cuenta que no se vulneró el régimen de conflicto de intereses por las siguientes razones: 1) Las intervenciones realizadas el 23 de abril de 2019 se efectuaron durante la discusión del orden del día y no de las objeciones presidenciales a la ley estatutaria de la JEP, sin que ello implicara participación en el debate parlamentario, y menos de la votación de las mismas.2) La simple asistencia inicial del Senador…..y su actuación

en el trámite de la votación de impedimentos en la sesión del 29 de abril de 2019, es un asunto incidental y propio del trámite parlamentario no del legislativo, que en el caso concreto no examinó de fondo o incluyó el debate o la discusión de las objeciones presidenciales a la ley estatutaria.3) El trámite realizado fue corregido y subsanado con la aprobación unánime de la plenaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 5ª de 1992, de tal manera que la actuación se realizó nuevamente con la ausencia de los senadores que a juicio de la plenaria no podían participar en ella.4) La integración del quorum deliberatorio no implica el debate y votación de un proyecto de ley, de acto legislativo ni de moción de censura, menos en tratándose de votación de impedimentos.5) El retiro y estudio del impedimento presentado por el Senador…… cumplió la exigencia contemplada en el parágrafo 2º del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. 2

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PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 15 de julio de 2019 Doctor

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Sala Especial de Decisión No. 6

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia Concepto 19-91

Medio de Control: Pérdida de Investidura Radicado: 11001031500020190283000

Actor: Andrés Zalamea Demandado: Álvaro Uribe Vélez (Senador) Procede esta Agencia del Ministerio Público a realizar su intervención ante la Sala Especial de Decisión Nº 06 frente a la solicitud de pérdida de investidura presentada por el ciudadano Andrés Zalamea, en contra del Senador de la República Álvaro Uribe Vélez. Este documento es el resumen escrito que el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018 autoriza entregar una vez finalizada la audiencia pública con la Sala de Decisión.

ANTECEDENTES.

La Demanda. El 14 de junio de 2019 el ciudadano Andrés Zalamea, actuando en nombre propio, de conformidad con el artículo 184 de la Constitución Política y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó solicitud de perdida de investidura en contra del Senador de la República Álvaro Uribe Vélez, congresista en propiedad para el período 2018-2022, de conformidad con lo señalado en la resolución No. 1596 de 2018, expedida por el Consejo Nacional Electoral.

Causal invocada: Primera del artículo 183 de la C.N., que textualmente señala: “1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.”

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Igualmente, a juicio del demandante existió una vulneración del artículo 129 de la Ley 5ª de 19921, pues no existe ninguna circunstancia nueva en la discusión que permitiera revocar el impedimento inicialmente presentado por el Senador Álvaro Uribe Vélez. Alegó que existe un conflicto de intereses puesto que: 1) El 23 de abril de 2019 encontrándose impedido el Senador Álvaro Uribe Vélez participó en la plenaria del Congreso en la cual incitó a los demás senadores del congreso para que apoyaran dos de las seis objeciones que el presidente Iván Duque presentó al proyecto de ley y, 2) El 29 de abril de 2019 el Senador Álvaro Uribe Vélez contestó el llamado a lista contribuyendo a la conformación del Quorum Deliberativo de la sesión plenaria de ese día. Fundamentos fácticos Manifestó el demandante que el 7 de noviembre de 2017 se discutió en la plenaria del Senado de la República el Proyecto de Ley Estatutaria No.08 de 2017, Ley Estatuaria de Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, y que en esta discusión se presentó impedimento por parte del Senador Álvaro Uribe Vélez para participar en la discusión y votación del mencionado proyecto. El impedimento fue sometido a consideración y votación de los demás miembros de la plenaria del Senado de la República, quienes lo aceptaron, razón por la cual afirmó que debía abstenerse de participar en las votaciones del mencionado proyecto.

No obstante lo anterior, indicó el demandante que el senador participó e intervino en la sesión del 23 de abril de 2019, de la siguiente manera:  El senador Álvaro Uribe Vélez manifestó: “quiero compartir con Uds. unos argumentos que apuntan a considerar que esa proposición no es procedente, primero el Fast Track no está vigente” (…) explicó en esta intervención la existencia de dos figuras la de retroactividad y ultraactividad. Llamó a que se aplique el reglamento del Congreso (artículo 79) “y traer el orden que se deben incluir en la sesión”, señaló que el tema de las objeciones de la JEP es el cuarto orden (Énfasis añadido).  El senador Álvaro Uribe Vélez manifestó: “Creemos en la posibilidad de que haya un acuerdo mayoritario en el senado para por lo menos aprobar 2 de las objeciones. “La objeción que tiene que ver con la 1 “PARÁGRAFO 2o. Aceptado o negado un impedimento a un congresista en el trámite de un proyecto de ley en comisión, no será necesario volver a considerarse en la Plenaria de la corporación a menos que se presenten circunstancias nuevas que varíen los fundamentos del mismo” 4

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momento de la intervención que “no estamos en un tema de fondo, yo voy a retirar mi impedimento en la oportunidad señor presidente del senado y le voy a pedir a esta plenaria que me apruebe el retiro del impedimento”, sin embargo anticipó, “el país ha aceptado, nosotros a regañadientes, pero lo aceptamos, que por los delitos anteriores a la firma de los acuerdos de la Habana no haya extradición, pero es que si no miramos con cuidado la objeción del Presidente Duque”(…).  Finalmente, en las dos últimas intervenciones el senador Álvaro Uribe Vélez insistió en lograr una mayoría en relación con dos de las objeciones. Precisó además el demandante en su escrito lo siguiente:  Se presentaron los llamados a lista del día 29 de abril de 2019:  Quorum: deliberativo (57 asistentes)  El senador Álvaro Uribe Vélez contestó el llamado a lista, quien permaneció en el recinto según consta en las imágenes de TV. CONTESTACIÓN DEL SENADOR ALVARO URIBE VELEZ En el escrito el demandado se opuso a la pretensión. Advirtió que el 23 de abril de 2019 fue presentada una recusación por parte del Senador Roy Barreras, la cual fue resuelta en el congreso y se decidió que no se encontraba recusado, razón por la cual procedió a intervenir el 29 de abril de 2019. En relación con la violación del parágrafo 2º del artículo 129, precisó que sí se presentaron circunstancias nuevas que variaban los argumentos iniciales del impedimento presentado el 7 de noviembre de “2018”, pues en el trascurso del

trámite del proyecto de ley estatutaria se concluyó no incluir la investigación de expresidentes, razón por la cual dicho hecho constituye una nueva circunstancia que no es debatida en las objeciones, de tal manera que se mantiene lo dispuesto en el artículo 199 de la C.N. Respecto de la violación al régimen del conflicto de intereses, señaló que sus intervenciones no fueron dentro del trámite del proyecto sino en virtud de lo dispuesto en el artículo 62 parágrafo 2 de la Ley 1828 de 2017, que señala que el congresista no estará incurso en conflicto de intereses, cuando la participación del respectivo debate le beneficie o afecte en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico Considera esta Delegada que el problema jurídico se circunscribe a determinar si la actuación e intervenciones realizadas por el Senador Álvaro Uribe Vélez, 5

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se le había aceptado el impedimento, presentado en la sesión del 7 de noviembre de 2017, para el debate y aprobación del proyecto de Ley N° 08 de 2017 (Senado), estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz. A efectos de resolver el problema jurídico esta Delegada considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: De los impedimentos y recusaciones de los Congresistas y el régimen del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura. De los impedimentos y recusaciones de los Congresistas Se establece en los artículos 179 a 183 de la C.N., el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y de los conflictos de intereses de los congresistas. Conforme con las normas enunciadas las incompatibilidades de los congresistas tendrán vigencia durante el período constitucional respectivo. En caso de renuncia, se mantendrán durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión. Señala expresamente el artículo 182, que los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración y que la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones. Ahora bien, de conformidad con lo establecido en los artículos 286 a 295 de la Ley 5ª de 19922, todo Senador y Representante tiene el deber de declararse

impedido3 para participar de los debates y votaciones cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho4. Y, quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. 2 Normas en las que se regula lo correspondiente al conflicto de intereses de los congresistas. 3 Para tal efecto debe presentar una comunicación escrita al Presidente de la comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que lo obliga. (artículo 292 Ley 5 de 1992). 4 Artículos 286 y 291 Ley 5ª de 1992 6

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Una vez se acepte el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista5. Dichos efectos se predican de la recusación. Ha señalado el precedente del Consejo de Estado que el impedimento consiste en la manifestación que realiza directamente, de manera espontánea o por

mandato constitucional o legal, quien advierte que se encuentra incurso en alguna de las circunstancias previstas para el efecto por el ordenamiento vigente, y “reviste las características propias de una prohibición y al decir de la Corte Constitucional, una imposibilidad jurídica, vale decir que se consagra, en abstracto y de manera general, un impedimento para ejecutar cualquiera de la acciones allí señaladas como prohibidas”6. Ahora bien, el precedente ha sido claro en señalar que los congresistas no pueden intervenir para decidir su propio impedimento, aunque pueden intervenir para decidir el impedimento de los otros y, de conformidad con los preceptos constitucionales y legales antes mencionados, el solo hecho de poner en conocimiento de la respectiva cámara el impedimento, no releva al congresista de su obligación de asistencia, así no pueda participar para resolver su propio impedimento7. Así mismo, se ha dicho que los efectos del impedimento penden de su aceptación y, una vez aceptado el mismo se excusará de votar al congresista. Señaló Expresamente el Consejo de Estado: “En otras palabras, de conformidad con los preceptos constitucionales y legales antes mencionados, el solo hecho de poner en conocimiento de la respectiva cámara el impedimento, no releva al congresista de su obligación de asistencia, así no pueda participar para resolver su propio impedimento. En esta misma dirección la Corte Constitucional al resolver sobre la exequibilidad del acto legislativo 2 de 2004, expresó: “(…) Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en

la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio 5 Artículo 293 Ley 5ª de 1992 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo C.P. Maria Claudia Rojas Lasso Rad.11001-03-15-000-2011-00404-00(PI), 22 de noviembre de 2011. 7 Estas consideraciones fueron reiteradas en la sentencia proferida el 21 de julio de 2009, expediente 00042, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 7

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1992. La regulación legal en tal sentido resulta incontrovertible en ese

aspecto11 (Énfasis añadido). En esa línea de pensamiento, es indubitable que el alcance del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, no supone la exclusión de una alternativa entre debatir y votar, pues en este caso la “o” no tiene una connotación meramente disyuntiva (exclusiva), sino también conjuntiva (inclusiva)12. Del régimen de conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura En términos general podemos afirmar que el conflicto de intereses se presenta, cuando entran en colisión el interés público y el interés privado del congresista, de modo que lo despoja de la imparcialidad necesaria para tramitar y decidir un asunto sometido a su conocimiento. Se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tiene interés el congresista, las cuales implican un aprovechamiento personal de la investidura. Así, para que se configure el conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura deben presentarse las siguientes condiciones o supuestos: 8 Sentencia C-1040 del 19 de octubre de 2005. Corte Constitucional, citación realizada en la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P Mauricio Torres Cuervo,11001-03-15-000-2009-00042-00(PI), 21 de julio de 2009 9 Artículo 185 de la Constitución Política. Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Maria Claudia

Rojas Lasso Rad.11001-03-15-000-2011-00404-00(PI), 22 de noviembre de 2011. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15-0002002-0519-01(PI-047) C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo 11001-03-15-000-2014-0092500(PI), Maria Elizabeth García González, 8 de marzo de 2016. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15-0002010-01329-00(PI),C.P Danilo Roja Betancourth 29 de mayo de 2012 8

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intereses es requisito sine qua non que concurran dos supuestos fácticos: a saber, que el Congresista asista y participe en los debates, o que asista y vote14. Y, en tratándose de un impedimento que ha sido aceptado se ha dicho que la mera presencia del congresista, aunque no explicite su opinión, es una forma pasiva de participación15. Pues la participación, así sea pasiva y por mera presencia en el debate y votación de un proyecto, sobre el cual el Congresista valore que puede estar incurso en un conflicto de intereses, constituye argumento suficiente para decretar la pérdida de investidura, tal como dijo el Consejo de Estado en providencia16, de la cual me permito transcribir el siguiente aparte: “la circunstancia de tomar parte en la sesión correspondiente como miembro de la reunión, sea de comisión o de plenaria, así no se manifieste opinión alguna sobre el proyecto de que se trate, es una forma de participar en el debate, pues no solo participa en él quien tome la palabra para defender o cuestionar el proyecto o propuesta en discusión, sino quien frente al mismo asume cualquier posición, activa o pasiva. No dar opinión es una forma de intervenir en el debate si de todas formas se está presente como miembro y participa de la reunión, ya que con su integración a la reunión está ayudando a conformarla”. No debemos perder de vista que en este caso se trata del desarrollo de una sesión en la cual se ha adentrado en la discusión del respectivo proyecto, la corporación se encuentra en el debate del proyecto o asunto de su conocimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15-0002011-00404-00(PI). C.P María Claudia Rojas Lasso, 22 de noviembre de 2011 14 Ídem 15 Posición reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, en sentencia de 1 de noviembre de 2007, Rad. 76001-23-31-000-2006-00737-01(PI), actor: Gustavo Adolfo Prado Cardona y Elvia Lozano Aguado, demandado: Jorge Londoño Holguín. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15-0002002-0519-01(PI-047) C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterada en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo 11001-03-15-000-2014-0092500(PI), Maria Elizabeth García González, 8 de marzo de 2016. 9

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De los hechos probados en el proceso de pérdida de investidura No se discute en el presente caso la calidad de senador del expresidente Álvaro Uribe Vélez, quien en virtud de la Resolución No. 1596 de 2018 del Consejo Nacional Electoral, fue declarado elegido como congresista para el período constitucional 2018-202217. Tampoco se discute que durante el trámite del proyecto de ley estatutaria JEP

(Noviembre de 2017), le fue aceptado un impedimento al Senador Álvaro Uribe Vélez18. Las razones del impedimento fueron las siguientes: “1) Es victima 2) Los magistrados para la JEP han fijado un criterio en su contra 3) Ostenta la calidad de expresidente quienes tienen una mención especial en el proyecto 4) Contra su hermano y contra él cursan investigaciones”.19 En la sesión del 23 de abril de 2019 se discutió el orden del día, y el objeto de la misma se centró en definir si se debía o no dar prioridad al debate de las objeciones presidenciales a la Ley Estatutaria de la JEP.20 La primera intervención es del Senador Roy Barreras, en la que advierte que el trámite de las objeciones pertenece al Fast Track, razón por la cual solicitó se incluyera para votación en la próxima plenaria como primer punto del orden del día.21

El Presidente del Senado señaló: “Continua la discusión sobre el orden del día, tiene la palabra el Senador Álvaro Uribe Vélez22” El Senador Álvaro Uribe Vélez intervino entonces en cuatro oportunidades, no solo refiriéndose a la prioridad que debía o no dársele al trámite de las objeciones de la JEP, sino que además comentó algunos aspectos sustanciales de las objeciones. De otra parte, señaló que retiraba su impedimento y, además, “esperaba que aceptaran que no se encontraba impedido para discutir dichas objeciones”.

La sesión del 23 de abril culminó con la aprobación del orden del día23, incluyendo una proposición presentada por el Senador Roy Barreras.

Expresamente dijo el señor Secretario del Senado: “con la proposición que 17 Copia de la Resolución 1596 de 2018 (medio magnético) 18 Minuto 03.19-03.24 CD adjunto con la demanda (grabación de la plenaria del 7 de noviembre de 2017) 19 Grabación de la Plenaria CD No. 2 A partir del minuto 6:12 20 Primer minuto de la plenaria del 23 de abril de 2019 (CD 2) Anunciado por el Presidente del Congreso. 21 A partir del minuto 01:27 (CD2) 22 Minuto 02:25 CD 2 23 Minuto 4:00 (CD2) 10

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La primera intervención estuvo a cargo de la Senadora Paloma Valencia quien solicitó la aclaración en relación con los impedimentos y su continuidad en esta legislatura. Explicó la senadora que la interpretación de dar continuidad a los impedimentos no es la correcta, pues estos deben estudiarse en relación con lo que se objetó, no sobre toda la ley26. El Senador Roy Barreras presentó una moción de orden y expuso la situación referida a las personas que venían impedidas y que no debían encontrarse en el recinto27. El Presidente del Senado consideró que deben tramitar los impedimentos y que es la plenaria la que decide. Se traba entonces de una discusión frente a las personas a quienes se les había aceptado el impedimento el 7 de noviembre de 2017 y su continuidad frente al trámite de las objeciones. La Plenaria procedió a la votación de los impedimentos presentados para este trámite, y una vez decididos varios de ellos (4), y antes de iniciar las discusiones relativas a las objeciones, se presentó una polémica frente a la figura de la “reapertura de los impedimentos”. Se concluyó entonces, que debía corregirse el procedimiento hasta ahora realizado (votación de impedimentos), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 5 de 1992 y, en consecuencia, se volverían a votar los mismos impedimentos, pero sin la presencia de los senadores a quienes se le había aceptado el impedimento en el trámite del proyecto de ley estatutaria, incluido el Senador Álvaro Uribe Vélez, razón por la cual abandonaron el recinto. 24 Minuto 0:4:00 (CD2)

25 Minuto 01:29 26 Minuto 07:09 27 Minuto 09.05 11

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El senador Roy Barreras recusó a los senadores Álvaro Uribe Vélez y Ernesto Macías. El presidente del Senado, Ernesto Macías se retiró del recinto28. Asumió la presidencia la Senadora Angélica Lozano. En esa misma sesión se presentó entonces una revisión del impedimento del