PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Contra senadores elegidos período 2018 - 2022 por conflicto de i

PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Contra senadores elegidos período 2018-2022 por conflicto de intereses con el partido de la U que avaló su registro de elección PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Expulsión del partido de la U fue producto de una diferencia de criterios Ahora bien, la expulsión del Partido de la U de que fueron objeto los congresistas demandados fue producto de una diferencia de criterios en los temas propios de la bancada de la U, esto es, en el caso del congresista….. porque había decidido apoyar la elección de la Procuradora General de la Nación y, respecto del congresista,,,,,,, por manifestarse en contra del partido y acerca de promover un referendo revocatorio al actual Presidente de la República y querer formar parte de otro grupo político. Se trató entonces de la sanción más severa al interior del partido aplicada conforme a sus estatutos a los congresistas mencionados, como resultado de su oposición frente a la postura de la bancada en los aspectos enunciados. Las consecuencias de esa sanción se reducen a lo previsto en dichos estatutos, acorde con las normas legales mencionadas que los avalan, y afectan el desempeño de su función al dejar de pertenecer al partido. Lo anterior, porque el deber de permanecer en el partido y la prohibición de apartarse del mismo una vez elegidos y en su desempeño como congresistas, tiene por finalidad justamente obrar como bancada para representar la ideología de la misma y racionalizar las labores legislativas a que se refirió la Corte Constitucional en el aparte citado, por lo menos mientras ejercieran el cargo y no fueran inhabilitados para ello por el partido con base en

causas establecidas en sus estatutos. De tal modo que ese conflicto surgido entre los congresistas demandados y el Partido de la U, no puede entenderse como un ingrediente válido para sustentar la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses por resultar ajeno a los particulares elementos que ha elaborado la jurisprudencia. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-El hecho de la expulsión no conlleva pérdida de la curul El hecho de la expulsión fue una decisión del Partido de la U, no de los demandados y no conlleva la pérdida de la curul, pues no está previsto en una norma de rango constitucional como se requiere, dada la gravedad de la sanción que significa perder la investidura y que no puede ser por vía de interpretación extensiva como sería el caso si los efectos producidos por los hechos sancionables en relación con el partido se aplicaran para despojarlos de la investidura. Por lo expuesto, esta Procuraduría Delegada solicita al Consejo de Estado - Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Nro. 26 negar la solicitud de pérdida de investidura de los congresistas CONGRESISTA-Es necesaria su intervención en deliberación y votaciones, que proyecto sea de interés público y la afectación particular sobre su interés directo 1

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 30 de agosto de 2021 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Nro. 26

E. S. D.

Concepto: 21 - 100

Consejero Ponente: Doctor GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Referencia: 11001031500020200453500

Asunto: Pérdida de Investidura de los senadores Roy Leonardo

Barreras Montealegre y Armando Alberto Benedetti

Villaneda Actor: PEDRO ALEXANDER RODRÍGUEZ MATALLANA Corresponde al Ministerio Público, por medio de la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado, con fundamento en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política, 30 numeral 2 del Decreto 262 de 2000 y 9° de la ley 1881 de 2018, intervenir mediante el respectivo concepto en la primera instancia del proceso de perdida de investidura que se sigue en el Consejo de Estado contra los senadores Roy Leonardo Barreras Montealegre y Armando Alberto Benedetti Villaneda, elegidos para el periodo 2018 – 2022, por un posible conflicto de intereses con el Partido de la U que avaló su registro y elección, al renunciar a esta colectividad.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Se debe establecer si la renuncia de los congresistas demandados al partido político al que pertenecían genera conflicto de interés y la consecuente inhabilidad con el ejercicio de su función que conlleve la pérdida de su investidura. El caso. Precisión previa. El solicitante de la pérdida de investidura sustenta la causal del artículo 183 numeral 1° constitucional, en que el conflicto de intereses se originó entre el beneficio propio que los congresistas demandados buscan y los fines del Partido de la U al que

pertenecían, al renunciar a este grupo político y manifestar públicamente oponerse a los intereses de la bancada. Sin embargo, en respuesta a la prueba decretada por el Consejo de Estado al respecto, el presidente del partido mediante comunicación OFI21SGPU-157 del 4 de marzo de 2021 afirmó que una vez revisados los archivos que reposan en el Partido no obran escritos de renuncia presentadas por los doctores Armando Alberto Benedetti Villaneda y Roy Leonardo Barreras Montealegre a esta colectividad. (subrayamos) En realidad, los congresistas demandados dejaron de pertenecer al Partido de la U porque fueron expulsados de esa colectividad por violación a los estatutos, según la Resolución del 9 de octubre de 2020, Rad CNDCE-010 y 012-2020, lo cual no impide el examen de la solicitud de pérdida de investidura, teniendo en cuenta que, en todo caso, el actor les atribuye haber incurrido en la causal por conflicto de intereses porque considera que con sus pronunciamientos públicos relacionados con los desacuerdos que tienen en contra de la bancada buscan obtener un beneficio propio. En consecuencia, para efectos de realizar el examen pertinente lo procedente es referirse a la expulsión, y por eso se impone en primer lugar determinar si la desvinculación de los congresistas del Partido de la U ocurrida de ese modo puede configurar una conducta relacionada con la mencionada causal invocada por el demandante para la pérdida de investidura. Al respecto se ha señalado que esa causal requiere para su tratamiento del análisis de cada caso concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria

matices y, por tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley1. (Subrayamos) Las normas que regulan el comportamiento de los congresistas en el desempeño de sus funciones en relación con el partido político que los avaló y con el cual establecen un nexo de permanencia tanto para efectos del debate democrático como para la toma de decisiones, prevén las reglas que deben observar en el ejercicio de sus funciones y las consecuencias de no acatar las directrices del partido al momento de manifestarse en las discusiones congresales y de efectuar el voto respectivo. Así se estableció en la Ley 974 de 2005 reglamentaria de la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas que, entre otros aspectos, integra los estatutos del partido político en relación con el régimen disciplinario y sancionatorio interno en el funcionamiento que como bancada debe tener, incluida la expulsión de alguno o algunos de sus integrantes, la pérdida del derecho al voto del miembro de la respectiva corporación pública, todo con observancia del debido proceso, y su cumplimiento por medio de la mesa directiva correspondiente, así como el retiro voluntario, considerado por dicha normativa como un incumplimiento a la obligación de constituir bancada, con la consecuencia de sancionarse como violación a este régimen. (art. 4°) Al respecto dijo la sentencia de exequibilidad que 1 Concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado del 28 de abril de 2004 (citada en la sentencia SU-379 de 2019 de la Corte Constitucional).

Si la regla general consagrada en la Constitución es la actuación en bancadas, no resulta ajustado a la Constitución mantener en cabeza de los congresistas individualmente considerados las mismas atribuciones conferidas a aquellas para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación… pues se haría nugatoria la finalidad de la reforma política de instaurar la actuación en las corporaciones públicas mediante bancadas, y ningún avance se lograría para la racionalización de la labor del Congreso en relación con la situación existente con anterioridad a la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo. Lo anterior no significa, que la actuación individual de los miembros de la (sic) corporaciones públicas se encuentre proscrita. Se trata de propiciar la actuación en bancada dispuesta por la Constitución, para lo cual, los miembros de las bancadas deberán actuar en todo caso, en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada, salvo que esta haya definido el asunto como de conciencia… El hecho de que uno o varios miembros de una bancada decidan actuar en rebeldía, es decir sin acatar sus determinaciones, decisiones y directrices, trae como consecuencia para estos el hacerse acreedores a las sanciones consagradas para el efecto en el reglamento del partido o movimiento político respectivo2. Igualmente la Ley 1475 de 2011 sobre la adopción de reglas de organización de los partidos y movimientos políticos, prevé el contenido mínimo de sus estatutos (art. 1°), la prohibición de la doble militancia y, en particular, la obligación de pertenecer al

partido que los inscribió mientras ostenten la investidura o cargo, y la posibilidad de presentarse por un partido distinto a la siguiente elección, previa renuncia a la curul al menos doce meses antes del primer día de inscripciones, reglas cuyo incumplimiento acarrea doble militancia, sancionada conforme a los estatutos (art. 2°). No obstante, se trata de leyes a partir de las cuales no se pueden elaborar efectos producidos en esa relación congresista - partido político para integrarlos en la causal de conflicto de intereses, porque la Ley 1881 de 2018 regula expresamente la acción de pérdida de investidura contra los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, garantizando el debido proceso (art. 1°) En este punto, mediante un Concepto la Sala de Consulta del Consejo de Estado, al examinar las consecuencias de la expulsión del partido respecto de uno de sus integrantes que fungía como congresista y en relación con su investidura, que resulta aplicable al presente asunto, indicó: Parecería casi obligado concluir que la expulsión del partido o movimiento político también produce la pérdida de la curul, tal como se plantea en las preguntas del organismo consultante. Empero, pese a la fuerza de los argumentos expuestos, la Sala observa que ni la Constitución ni la ley -que han sido especialmente cuidadosas en regular las causas que producen la separación de un cargo de elección popularhan previsto expresamente esa consecuencia, pues no fue establecida ni en los artículos 107 (prohibición de doble militancia) y 108 (régimen disciplinario de los

partidos) de la Constitución Política, ni en las Leyes 974 de 2005 y 1475 de 2011 suficientemente analizadas a lo largo de este concepto. 2 Sentencia C-036 del 31 de enero de 2007 de la Corte Constitucional. Tampoco aparece consagrada - la pérdida de la curul por la expulsión del partido o movimiento políticocomo causal de pérdida de investidura (artículo 183 ibídem), ni como falta absoluta que permita el reemplazo del elegido (artículo 134 ibídem). Mientras que la Constitución Política o por lo menos el legislador estatutario no señalen expresamente que la expulsión del partido o movimiento político conlleva la pérdida de la curul, no es posible aplicar esa consecuencia solo por vía interpretativa, pues aún bajo la consideración de que las curules pertenecen a los partidos y no a los candidatos y de que lo contrario desnaturaliza el régimen de bancadas, no puede perderse de vista que en cualquier caso está de por medio el derecho fundamental a elegir y ser elegido y la voluntad de quienes con su voto permitieron la elección del respectivo congresista, diputado o concejal3. Ahora bien, la expulsión del Partido de la U de que fueron objeto los congresistas demandados fue producto de una diferencia de criterios en los temas propios de la bancada de la U, esto es, en el caso del congresista Roy Barreras, porque había decidido apoyar la elección de la Procuradora General de la Nación y, respecto del congresista Benedetti, por manifestarse en contra del partido y acerca de promover un referendo revocatorio al actual Presidente de la República y querer formar parte

de otro grupo político. Se trató entonces de la sanción más severa al interior del partido aplicada conforme a sus estatutos a los congresistas mencionados, como resultado de su oposición frente a la postura de la bancada en los aspectos enunciados. Las consecuencias de esa sanción se reducen a lo previsto en dichos estatutos, acorde con las normas legales mencionadas que los avalan, y afectan el desempeño de su función al dejar de pertenecer al partido. Lo anterior, porque el deber de permanecer en el partido y la prohibición de apartarse del mismo una vez elegidos y en su desempeño como congresistas, tiene por finalidad justamente obrar como bancada para representar la ideología de la misma y racionalizar las labores legislativas a que se refirió la Corte Constitucional en el aparte citado, por lo menos mientras ejercieran el cargo y no fueran inhabilitados para ello por el partido con base en causas establecidas en sus estatutos. De tal modo que ese conflicto surgido entre los congresistas demandados y el Partido de la U, no puede entenderse como un ingrediente válido para sustentar la causal de pérdida de investidura por conflicto de intereses por resultar ajeno a los particulares elementos que ha elaborado la jurisprudencia. Cabe resaltar que, si bien la intervención del congresista en un debate o en una votación es individual, desde el punto de vista que se trata de una función que debe asumir en forma personal por virtud de la investidura, el contenido de la decisión reflejada en esa opinión o en ese voto es la correspondiente a la bancada, según las normas y la jurisprudencia anotadas.

3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 2231 del 10 de septiembre de 2015, C.P. William Zambrano Cetina. Así, aunque se establece un nexo inseparable entre el partido y el congresista para efectos de sus funciones legislativas y los asuntos a su cargo en esa condición, el hecho de la expulsión del partido tampoco puede conllevar la perdida de investidura por vía de interpretación, pues como la jurisprudencia lo ha precisado, en el caso de los congresistas solo pueden ser juzgados por las causales previstas en la Constitución, y hasta el momento, esa sanción no ha sido integrada por el constituyente o por su disposición como un elemento de dicha causal, en orden además, al principio de legalidad que constituye una garantía constitucional prevista en el artículo 29, aplicable en la pérdida de investidura acorde con el carácter sancionatorio que tiene y según el cual, no existe una pena sin una ley que la consagre. En ese orden, una es la consecuencia que esa expulsión produce en las relaciones de los congresistas con el Partido de la U al que pertenecían y la vocería de la bancada del mismo en el ejercicio de la función congresal, y otra que esos efectos tengan el alcance para que a partir de ese hecho queden incursos en dicha causal de pérdida de investidura, conforme a las normas que rigen una y otra situación. Por otra parte, como el examen de la causal deber efectuarse a partir de la conducta de los congresistas que encaje en los elementos de la causal de conflicto de intereses, debe decirse que la expulsión del Partido de la U de que fueron objeto no

provino de ellos. Se trató de un hecho que hace parte de las consecuencias establecidas en los estatutos del Partido de la U, conforme a la integración que de estos hizo la ley de bancadas, razón por la cual dicha sanción no puede conllevar la pérdida de investidura ipso facto, pues recuérdese que no se examina solo de manera objetiva, esto es, por el hecho que la produce, sino que debe estudiarse el aspecto subjetivo para determinar la intención dolosa de obtener un beneficio en el caso de la causal de conflicto de intereses invocada. Precisamente el Consejo de Estado al resaltar la importancia de la legalidad de las causales que conducen a la pérdida de investidura, ha indicado que estas son de orden público y de interpretación restrictiva4. Por tanto, la expulsión de los congresistas aquí demandados produce como efecto la desvinculación del partido y la pérdida de los derechos a debatir y votar dejando de representar a la respectiva bancada, y tampoco lo pueden hacer individualmente, porque son consecuencias previstas en el régimen legal de bancadas anotado con antelación. Por ello, no es posible afirmar que el conflicto de intereses surgido entre los congresistas y el Partido de la U por aspectos ideológicos de bancada que provocaron su expulsión, obre en forma automática como un conflicto de intereses para despojarlos de su investidura porque, una vez separados del partido por causa 4 Sentencia del 8 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, Sección 1ª, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente PI-25000-23-41-000-2016-02068-01. Aunque se refiere a la ley en el caso de los

concejales, para los congresistas corresponde el mismo principio de legalidad a partir de la Constitución Política que consagra las causales de pérdida de investidura. de esa sanción, carecían de oportunidad para anteponer sus intereses personales a los de la colectividad a la que pertenecieron, teniendo en cuenta que perdieron los derechos anotados y que solo en pleno ejercicio de ellos podrían haber incurrido en esa clase de conducta. Y antes de esa sanción, sus manifestaciones públicas al respecto no mostraban elementos de juicio que permitieran deducir un beneficio particular suyo sacrificando el interés general en alguna de sus actuaciones como congresistas, como más adelante se examina. Para efectos del conflicto de intereses se debe tener en cuenta, ante todo, que el congresista esté vinculado al partido y que tenga una conducta que encaje en los elementos de la causal, ya que solo desde esa posición puede ejercer plenamente su derecho a representarlo mediante en los debates y en la respectiva votación, o con su intervención en algún asunto a su cargo de interés general, momento en que puede anteponer sus intereses personales o en favor de un tercero y entrar en conflicto con la posición del partido respecto del tema que se trate, lo cual es diferente del conflicto que se genera entre el congresista y el partido por razón de su expulsión y que le impediría buscar ese beneficio porque deja de pertenecer a éste y no puede obrar en forma individual. En otras palabras, se necesita que el congresista pueda intervenir en las deliberaciones y votaciones; que el proyecto de decisión sea de interés público; y la afectación particular sobre el interés directo del congresista, aspectos que no se

cumplen en este caso con los congresistas demandados porque el demandante asoció a la causal del conflicto de interés, la renuncia que, se resalta, no existió como lo afirmó en la demanda, y que en realidad se trató de la expulsión del Partido de la U, la cual en todo caso no puede producir de manera automática efectos para la pérdida de investidura. En ese orden, las circunstancias que dieron lugar a la expulsión del partido no alcanzaron a configurar conflictos de intereses que permitan un examen extenso de los requisitos para considerar que se presenta esta situación, porque la pérdida de la facultad para ejercer el cargo representando al partido produce efectos frente al partido que lo avaló, conforme a las normas y la jurisprudencia citadas, consecuencias que no se pueden predicar ni aplicar respecto de la curul porque se estaría sancionando con la pérdida de investidura un hecho ajeno a los contemplados para incurrir en esa causal constitucional de pérdida de investidura. Precisamente, acerca de la conducta precedente a la expulsión que el solicitante de la pérdida de investidura refiere como las opiniones públicas pronunciadas por los congresistas demandados en contra del partido que contribuyeron al conflicto de intereses, se resalta que, acerca de las notas periodísticas, la jurisprudencia ha precisado en cuanto a las noticias, opiniones, reportajes, columnas aparecidas en los diversos medios de comunicación que, son representativos del hecho que se dice registrar, pero no prueban su existencia o veracidad por sí solos, y el convencimiento del juez no depende de lo que en ellas se diga, sino de los medios de prueba idóneos para determinar si lo que en ellos se plasma es veraz, regla reiterada desde

2016, ampliada a: i) cuando en dichos medios se reproducen hechos públicos y/o notorios y ii) cuando en ellos se reproducen declaraciones y/o manifestaciones de servidores públicos, V.gr. Congresistas, Presidente de la República, Ministros, Alcaldes, Gobernadores, etc. Determinó que serían valoradas conforme a las reglas previstas para las pruebas documentales. Por tanto, esas declaraciones o manifestaciones públicas, recogidas o registradas en diversos medios de comunicación darán fe de su contenido, sin perjuicio de su contradicción por parte de quien en su contra se aducen5. En relación con las pruebas allegadas por el actor sobre esas manifestaciones hechas públicamente por los congresistas demandados acerca de su posición, están referidas a las diferencias irreconciliables generadoras de su ruptura con el partido, a su renuncia (no escrita), al inicio de un proceso de revocatoria del actual gobierno, la construcción de otra fuerza política para la recuperación de la construcción de una paz completa, los puntos propuestos para un referendo, su oposición a que el Partido de la U se declarara partido de gobierno (Roy Barreras); su salida del partido por respaldar al gobierno Duque, que no se iba para otro partido, y que el mismo era un caos (Armando Benedetti). Del contenido de esas manifestaciones que el solicitante de la pérdida de investidura toma como sustento del conflicto de intereses que aduce, no se desprende ningún tipo de confesión relacionada con algún beneficio particular de los demandados que haya prevalecido sobre el interés general, ni en desarrollo de su función como congresistas ni por fuera de esta. Es evidente que se trató de manifestaciones de inconformidad ideológica que, como

se indicó antes, configuraron un conflicto con el partido, pero sin el alcance, ni la fuerza jurídica para considerarlas dentro de los elementos de la causal de conflicto de intereses para efectos de la pérdida de investidura. De manera que el comportamiento de los congresistas demandados de salir a los medios de comunicación a indicar públicamente sus desacuerdos con el partido que los acogía, no se convertía automáticamente en un conflicto de intereses para perder la investidura. Conclusión. La expulsión de los congresistas demandados del Partido de la U que avaló su inscripción y posterior elección está relacionada con las específicas normas sobre los partidos y de bancada que consagran entre otros efectos la pérdida de sus derechos para ejercer sus funciones en representación de esa colectividad política en el Congreso de la República, pero esas consecuencias no tienen el alcance para afectar la investidura de senadores que ostentan porque no fueron previstas para este fin. 5 Sentencia del 1° de marzo de 2016 de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, C.P. Guillermo Vargas Ayala, expediente 11001-03-15-000-2015-01462-00(PI). La causal de conflicto de intereses invocada por el demandante no tiene en este caso identidad con el requisito que la define, esto es, la conducta del congresista para anteponer sus intereses particulares a los de carácter público en el debate y la votación en un tema o asunto de interés público, en razón del veto generado por la expulsión y porque se trató de manifestaciones públicas contra el partido que no originaron un interés particular en contra del interés general. El hecho de la expulsión fue una decisión del Partido de la U, no de los demandados

y no conlleva la pérdida de la curul, pues no está previsto en una norma de rango constitucional como se requiere, dada la gravedad de la sanción que significa perder la investidura y que no puede ser por vía de interpretación extensiva como sería el caso si los efectos producidos por los hechos sancionables en relación con el partido se aplicaran para despojarlos de la investidura. Por lo expuesto, esta Procuraduría Delegada solicita al Consejo de Estado - Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura Nro. 26 negar la solicitud de pérdida de investidura de los congresistas Roy Leonardo Barreras Montealegre y Armando Alberto Benedetti Villaneda. Señores Consejeros, con toda atención,