PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL - Causales ley 617 de 2000 artículo 48

Bogotá, D.C., PAD Doctora

CARMENZA CORREA ARCILA

Procuradora Regional de Risaralda Calle 20 No. 6-30 Pereira.

Ref: Su oficio 2134 del 30 de agosto de 2002, radicado en esta oficina el 10 de septiembre del presente año.

Solicita usted se conceptúe si la Procuraduría regional es competente para continuar con el trámite disciplinario por presunto conflicto de intereses adelantado contra el señor CARLOS ALFREDO CROSTHWITE, en su calidad de Concejal o, si por el contrario, su conocimiento corresponde al Procurador Judicial, quien debe iniciar la correspondiente acción de pérdida de investidura. En caso de que sea la Procuraduría la competente cuál debe ser la sanción a imponer en caso de establecerse el conflicto de intereses, puesto que la pérdida de investidura no es propia del régimen disciplinario. En relación con la pérdida de investidura, se tiene que para los concejales esta medida se encuentra establecida en la Constitución Política (artículos 110 y 291) y por la Ley 617 de 2000, que modificó en este aspecto lo establecido en la Ley 136 de 1994. La citada disposición determina la pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales por las causales previstas en el artículo 48, entre las cuales se encuentra la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y de conflicto de interés, señalándose que no se presenta este último cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o al diputado en igualdad de condiciones a las

de la ciudadanía en general (Numeral 1). Asimismo, prevé que será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del respectivo Departamento, con observancia del debido proceso y en un término no mayor a 45 días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la asamblea departamental, el concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se radica en cabeza de la Sala o Sección del Consejo de Estado que determine la ley, que deberá decidir en un plazo no mayor de 15 días. En torno a este tema y en atención a lo dispuesto en la Ley 200 de 1995, esta oficina profirió un concepto que resulta oportuno traer a colación por las precisiones que contiene ante los cuestionamientos que se suscitaron sobre la naturaleza de la medida y las autoridades competentes para imponerla, generadas por las características de la medida y los presupuestos establecidos 2 en ese estatuto disciplinario. En efecto, para responder la consulta formulada por la Procuraduría Regional de Sucre sobre este particular (C-144/01), se emitió el oficio PA-3032 del 11 de junio de 2001, en el cual se expuso: “El artículo 29 de la Ley 200 de 1995, contempla la pérdida de investidura como una de las sanciones principales para los miembros de las corporaciones públicas, como destinatarios del estatuto disciplinario, de conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regula (numeral 9). El artículo 32 del mismo estatuto, al fijar el límite de las sanciones, la establece para las faltas gravísimas. Al respecto, la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del numeral 9 del

citado artículo 29 del Código Disciplinario, en sentencia C280 de 1996, señaló: ‘La Corte no comparte el criterio del actor y concuerda con la vista fiscal en que, en principio es admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente disciplinario. Así, en anteriores decisiones, esta Corporación había señalado que, en relación con los congresistas, la ‘pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario’. Además, como bien lo señala la vista fiscal, la norma acusada habla de la ‘pérdida de investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de conformidad con las normas de la Constitución y la Ley que lo regule’, por lo cual es obvio que no se está desconociendo sino reafirmando la competencia propia y exclusiva del Consejo de Estado en relación con los congresistas. La Corte considera entonces que ese numeral es exequible, pues la norma no desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los Congresistas y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de los miembros de las corporaciones públicas, por cuanto, como lo ha señalado esta Corporación, se trata de una figura disciplinaria que es ‘equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos...’. Además la propia Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones... igualmente, el artículo 291 establece que perderán su investidura los

miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en la administración’. Para precisar el asunto, debe tenerse presente que la pérdida de investidura constituye una sanción principal de carácter disciplinario de características muy especiales, pues se determina mediante un proceso jurisdiccional-disciplinario, autónomo, de competencia exclusiva del Consejo de Estado y de los tribunales contencioso administrativos: Son sujetos pasivos los congresistas, los concejales y los diputados; diferenciándose respecto de ellos por la naturaleza de la responsabilidad que generan, pues para los congresistas se trata de una responsabilidad política-disciplinaria, mientras que para los segundos es de naturaleza eminentemente disciplinaria. Es la sanción más grave que puede imponerse pues implica la separación inmediata de las funciones que venía desarrollando el sancionado como integrante de la rama legislativa. En ese sentido se equipara para los concejales a la destitución y por eso se ha sostenido que puede imponerse no sólo por las causales establecidas en los artículos 110 y 291 de la Constitución Políticas y 55 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, sino también por las señaladas en el artículo 66 de la citada ley, que prevé las causales de destitución para estos servidores y además por las conductas señaladas en el artículo 25 de la ley 200 de 1995, calificadas como gravísimas, las cuales que dan lugar a esa misma sanción de acuerdo con el artículo 32 inciso 3 del estatuto disciplinario.

3 La jurisprudencia de la Corte Constitucional, permite afirmar que es improcedente la sanción destitución para los concejales, quienes sólo podrán ser sancionados con pérdida de investidura, aún tratándose de faltas gravísimas; eventos todos en los que la medida sólo puede ser decretada por los tribunales departamentales según lo previsto en el artículo 55 de la Ley 136 en cita, modificado por el 48 de la Ley 617 de 2000 y en los cuales la función de la Procuraduría, como en el caso de los congresistas, se limita a formular la solicitud respectiva. Sobre el particular, viene al caso citar de nuevo la sentencia 280 de 1996, en la cual la Corte Constitucional, en relación con lo establecido en el inciso 3 del artículo 32 del Código Disciplinario, anotó: ‘La Corte considera que esta norma es exequible en relación con los miembros de la corporaciones públicas territoriales, por cuanto, como ya se señaló, se trata de una sanción que puede ser aplicada a estos servidores públicos, y las conductas descritas por el artículo 25 son de suma gravedad, lo cual justifica que el legislador las sancione con pérdida de investidura o, para otros servidores, con terminación de contrato , destitución, desvinculación o remoción’. La citada Corporación, en sentencia C-473/97, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunos numerales del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, sostuvo: ‘... es importante destacar que el instituto de la pérdida de investidura constituye una sanción disciplinaria. A partir de ella y atendiendo a lo preceptuado por el artículo 293 de la Carta-cuyo

contenido es reiterado en lo dispuesto en los incisos 3 del artículo 299 y 2 del artículo 312 de la Constitución-, se llega necesariamente a la conclusión de que, en contra de lo sostenido por el actor, la Constitución sí autoriza explícitamente al legislativo para que instituya nuevos motivos para la declaración de pérdida de investidura de concejal En efecto, el artículo 293 de la Carta ordena: ... Como se puede colegir de la lectura de este artículo, la Carta autoriza al legislador para determinar, entre otras cosas, las causales de destitución de los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales. La destitución es la máxima sanción existente en el orden disciplinario y, como ya lo ha precisado la Corte, la pérdida de investidura es también reproche disciplinario que se equipara a la destitución. Los ciudadanos que son elegidos popularmente para las corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico administrativo que cobija a la generalidad de los servidores públicos. Estos ciudadanos no son nombrados en una posición sino elegidos. De allí que no tengan superiores jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones disciplinarias sobre ellos. Por esta razón, a estos servidores se les aplica un régimen especial para la separación del cargo, que es el de la pérdida de investidura. Así las cosas, la única conclusión posible es que cuando el artículo 293 consagra la posibilidad de que el legislador determine las causas de destitución de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales, incluye la determinación de las causales de pérdida de investidura de estos funcionarios’.

De acuerdo con lo expuesto, se colige, como ya se dijo, que la pérdida de investidura de los concejales procede no sólo por las causales establecidas expresamente para esa medida sino también por las faltas que dan lugar a destitución. En cuanto a la autoridad competente para imponerla, debe tenerse en cuenta que el artículo 29 en mención al referirse a esta medida se remite a la Constitución y a las normas que la regulan y sobre el particular, se encuentra establecido lo siguiente: 4 El artículo 183 de la Constitución Política consagra las causas que dan lugar a la pérdida de investidura para los congresistas y, el artículo 184 prevé que la misma será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley, que para este caso es la 5 de 1992. Por su parte, la Ley 136 de 1994, en su artículo 55, alude a las causales de pérdida de investidura para los concejales, e indica que ésta “será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda”. De lo reseñado se desprende que es a la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante una acción jurisdiccional, a la que corresponde la aplicación de esta medida. Sobre la intervención de la Procuraduría General de la Nación en dichos procesos, la Corte Constitucional en la misma sentencia C-280/96 y en relación con el inciso segundo del ordinal 2 del artículo 66 del CDU, relativo a la posibilidad de que el Procurador General adelantara las investigaciones por pérdida de investidura de

competencia del Consejo de Estado, indicó: ‘En cambio, la Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues, en relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos. La investigación no puede ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial’. En consecuencia, siendo la perdida de investidura una sanción de tipo disciplinario, que se equipara a la destitución, como se ha expuesto, no es posible que unos mismos hechos originen ésta y otra medida correctiva de la misma naturaleza, pues implicaría la violación del principio consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, en virtud del cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho; pero es que además, en esos eventos la intervención de la Procuraduría es limitada, pues cuando se trata de situaciones que den lugar a esta clase de reproche las autoridades competentes para actuar son los tribunales administrativos y no los órganos de control disciplinario. ...” Nótese como se dejaba en claro que siendo una medida de carácter disciplinario, la única autoridad competente para imponerla era la jurisdicción

de lo contencioso administrativo, sin que fuera posible para la Procuraduría como ente de control disciplinario, dadas las condiciones en las que se encontraba regulada por normas a las cuales remitía el estatuto y el alcance jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional, optar por ella al cabo de una actuación de esa naturaleza. - La situación planteada no ofrece ningún reparo frente a las reglas establecidas en el nuevo estatuto disciplinario, contenido en la Ley 734 de 5 2002, en la que, a diferencia de la Ley 200 de 1995, no consagra dentro de las sanciones a imponer por parte de las autoridades disciplinarias allí previstas, como son las oficinas de control interno, la procuraduría y las personerías distritales o municipales, la pérdida de investidura; lo que significa que actualmente ni siquiera podría pensarse en la posibilidad de que la Procuraduría, al término de un proceso disciplinario, pudiera considerar la adopción de este correctivo, cuando la ley que rige el procedimiento disciplinario no la establece como tal. En consecuencia, y dado que sobre esa medida quedan vigentes únicamente las normas que regulan expresamente esa materia, como es, en el caso de los concejales la Constitución y la Ley 617 de 2000 (artículo 48), la competencia para esos efectos se encuentra radicada única y exclusivamente en el Tribunal Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento, lo cual no admite interpretación en contrario dada la claridad de las disposiciones legales. Cabe precisar que si bien el nuevo estatuto disciplinario contempla entre las

faltas gravísimas la violación al régimen de inhabilidades incompatibilidades o conflicto de intereses, al consagrar como una de ellas el actuar u omitir, a pesar de la existencia de cualquiera de las causales establecidas para el efecto (artículo 48, numeral 17) y determinar para estas conductas sanciones de destitución, cuando se realizan con dolo o culpa gravísiva (artículo 44, numeral 1), lo cierto es que, atendiendo los parámetros expuestos en la consulta transcrita, que vienen al caso mientras no se fije un alcance distinto por las altas cortes, las investigaciones que puedan surgir por estos hechos contra algún miembro del concejo, no podrán ser conocidos por la Procuraduría, pues, como se ha dicho, al respecto se ha establecido una sanción y procedimiento especiales a cargo de una autoridad específica. En ese orden de ideas, la intervención de la Procuraduría, sólo podrá limitarse a dar noticia de los hechos que originen ese tipo de sanción; advirtiéndose, igualmente, que sólo están autorizados para actuar ante la jurisdicción contenciosa los Procuradores Delegados ante el Consejo de Estado y los procuradores judiciales (Penales I y II, Laborales I, de Familia I y II, Civiles I y II, Agrarios II y para Asuntos Administrativos II), de conformidad con las funciones asignadas en el Decreto 262 de 2002, artículos 30 y 44, respectivamente. Por último, le informo que la presente respuesta constituye únicamente un criterio auxiliar de interpretación, de acuerdo con lo dispuesto en los artículo 230 de la Constitución Política, 5º de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01

de 1984. Con toda atención, 6

SILVANO GÓMEZ STRAUCH

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios C-395/2002

SGS-JB-MPCM