PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Es un proceso de única instancia

Procurador General PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Definición y trámite Es una figura de carácter judicial y de naturaleza sancionatoria, en virtud de la cual se puede desvincular a un congresista de su cargo de elección popular, cuando éste incurre en alguna de las causales de procedencia previstas en la Carta. Entre estas causales se encuentran: incumplir los deberes inherentes al cargo, violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, destinar de manera indebida dineros públicos, e incurrir en conflicto de intereses o realizar tráfico de influencias debidamente comprobado. De conformidad con lo previsto en los artículos 184 y 237 Superiores, cualquier ciudadano o a la Mesa Directiva de la cámara correspondiente, puede solicitar al Consejo de Estado que, en un término no superior a veinte días, defina si el congresista está o no incurso en alguna de las situaciones descritas en los artículos 110 y 183 Superiores. La posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, corresponde a un derecho fundamental, en virtud del cual todo ciudadano puede participar en la conformación, ejercicio y control del poder político e interponer acciones publicas en defensa de la Constitución y de la ley, conforme al artículo 40 Superior. Es una institución autónoma respecto de otros regímenes de responsabilidad de los congresistas, y que, por tanto, adelantar dos o más procesos por la misma conducta no vulnera el principio de non bis in ídem. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Es un proceso de única instancia El artículo 184 de la Constitución Política le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los congresistas. Este artículo

también confiere al legislador la competencia para regular el procedimiento aplicable en los procesos de pérdida de investidura de los congresistas. En ejercicio de esta competencia el Congreso dictó la Ley 144 de 1994. El artículo 184 Superior, no establece ninguna restricción al legislador en materia de doble instancia. Y no lo hace, porque de manera armónica con lo dispuesto en el artículo 31 ibídem, la Constitución establece como regla que toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Por lo tanto, el legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, al regular el procedimiento aplicable a los procesos de pérdida de investidura de los congresistas, puede disponer, como en efecto lo hizo, que éste sea de única instancia. En este proceso no hay en realidad un investigador y un acusador, ni tampoco existen una serie de causales de inculpabilidad y de justificación, como sí ocurre en el proceso penal. Si bien se puede argumentar que es plausible o conveniente modificar la ley para establecer la doble instancia en el proceso de pérdida de investidura, este no es un argumento de constitucionalidad. Bogotá, D.C., 27 octubre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Procurador General Concepto 5238

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “en única instancia”, contenida en los artículo 1° de la Ley 144 de 1994, “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”.

Actor: Wilson Ruiz Orejuela.

Magistrado Ponente: Jorge I. Pretelt Chaljub.

Expediente D-8676. Concepto 5238 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda instaurada por el ciudadano WILSON RUIZ OREJUELA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “en única instancia”, contenida en el artículo 1° de la Ley 144 de 1994, la cual se transcribe enseguida con lo demandado en negritas.

LEY 144 DE 1994

(julio 13) Diario Oficial No. 41.449., Julio 19 de 1994 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas ARTÍCULO 1o. El Consejo de Estado conocerá y sentenciará en única instancia los procesos relativos a la pérdida de la investidura de los Congresistas a solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada, al establecer la única instancia en los procesos de pérdida de investidura, vulnera los artículos 8.2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 14.5 del Pacto Civil de Derechos Civiles y Políticos, y 13, 29 y 93 de la Constitución Política. Aduce que las normas internacionales establecen la garantía de la

doble instancia, tanto en los procesos penales como en aquellos en los cuales se ejerce el ius puniendi, dentro de los cuales se encuentra el de pérdida de investidura. Arguye que, al prever en la Ley 617 de 2000 la 2 Procurador General Concepto 5238 doble instancia en proceso de pérdida de investidura de otros servidores públicos de elección popular, como los diputados, concejales y ediles, se vulnera el derecho a la igualdad de los congresistas, en tanto servidores públicos de elección popular.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la previsión del legislador de que los procesos de pérdida de investidura de los congresistas se tramiten en única instancia, vulnera los artículos 8.2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 14.5 del Pacto Civil de Derechos Civiles y Políticos, y 13, 29 y 93 de la Constitución Política.

3. Análisis jurídico.

Entre otras, en la Sentencia T-086 de 2007, la Corte precisa que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 183 Superior, la pérdida de la investidura es una figura de carácter judicial y de naturaleza sancionatoria, en virtud de la cual se puede desvincular a un congresista de su cargo de elección popular, cuando éste incurre en alguna de las causales de procedencia previstas en la Carta. Entre estas causales se encuentran: incumplir los deberes inherentes al cargo, violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, destinar de manera indebida dineros públicos, e incurrir en conflicto de intereses o realizar tráfico de influencias

debidamente comprobado. De conformidad con lo previsto en los artículos 184 y 237 Superiores, cualquier ciudadano o a la Mesa Directiva de la cámara correspondiente, puede solicitar al Consejo de Estado que, en un término no superior a veinte días, defina si el congresista está o no incurso en alguna de las situaciones descritas en los artículos 110 y 183 Superiores. La posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, corresponde a 3 Procurador General Concepto 5238 un derecho fundamental, en virtud del cual todo ciudadano puede participar en “la conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer acciones publicas en defensa de la Constitución y de la ley”, conforme al artículo 40 Superior. En las Sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-280 de 1996 y T-162 de 1998, entre otras, la Corte deja en claro que la pérdida de investidura es una institución autónoma respecto de otros regímenes de responsabilidad de los congresistas, y que, por tanto, adelantar dos o más procesos por la misma conducta no vulnera el principio de non bis in ídem. El artículo 184 de la Constitución Política le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer de los procesos de pérdida de investidura de los congresistas. Este artículo también confiere al legislador la competencia para regular el procedimiento aplicable en los procesos de pérdida de investidura de los congresistas. En ejercicio de esta competencia el Congreso dictó la Ley 144 de 1994. El artículo 184 Superior, no establece ninguna restricción al legislador en materia de doble instancia. Y no lo hace, porque de manera armónica con

lo dispuesto en el artículo 31 ibídem, la Constitución establece como regla que toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Por lo tanto, el legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, al regular el procedimiento aplicable a los procesos de pérdida de investidura de los congresistas, puede disponer, como en efecto lo hizo, que éste sea de única instancia. El principio de la doble instancia es uno de los elementos más destacados del debido proceso, tanto en el plano internacional como en el plano interno. No obstante, lo previsto en los tratados internacionales parece entrar en conflicto con lo previsto en la propia Constitución. Este conflicto es más evidente en materias penales. Ante este posible conflicto, la posición de la Corte, según aparece en la Sentencia C-411 de 1997 y C4 Procurador General Concepto 5238 934 de 2006, es la de que negarlo, pues a su juicio no hay ni puede haber contradicción entre las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad y la Constitución. En el caso del proceso de pérdida de investidura, es menester advertir que la acción que da lugar a él no puede enmarcarse dentro de los presupuestos propios de un proceso penal. Así lo reconoce el propio actor, al aludir al ius puniendi del Estado. Sin embargo, el proceso de pérdida de investidura, a juicio de la Corte, entre otras, en la Sentencia T-555 de 2008, corresponde a un régimen especial exigido a los miembros del Congreso. Esta especialidad, hace que se trate de una institución autónoma respecto de otros regímenes de responsabilidad de los

congresistas, como el penal o el disciplinario, sin que ello implique una vulneración al principio del non bis in ídem. A modo de ejemplo, puede darse el caso de una misma conducta que se enmarca dentro del numeral 3 del artículo 179 Superior, y que puede ser estudiada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo en una acción electoral y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en una acción de pérdida de investidura. Si bien es cierto que el proceso de pérdida de investidura puede culminar con la desinvestidura del congresista, con los efectos que ello tiene para su carrera política en el futuro, y en ese sentido considerarse como parte del ius puniendi, no lo es menos que el proceso de pérdida de investidura tiene una naturaleza especial, diseñado para establecer si el congresista se encuentra o no inmerso en alguna de las causales objetivas previstas por la Constitución. En este proceso no hay en realidad un investigador y un acusador, ni tampoco existen una serie de causales de inculpabilidad y de justificación, como sí ocurre en el proceso penal. Si bien se puede argumentar que es plausible o conveniente modificar la ley para establecer la doble instancia en el proceso de pérdida de investidura, este no es un argumento de constitucionalidad. Ahora bien, la mera existencia de los 5 Procurador General Concepto 5238 artículos 31 y 184 Superiores, a los cuales se alude atrás, es suficiente para considerar que la expresión demandada no vulnera la Constitución Política. Respecto del cargo que se hace a la expresión demandada de vulnerar el derecho a la igualdad, es menester destacar dos circunstancias relevantes, como se hace enseguida.

La primera es la de que no es posible asumir per se, que al ser servidores públicos de elección popular, los diputados, los concejales y los ediles son equiparables a los congresistas. Entre unos y otros es posible encontrar varias diferencias. De momento se puede anotar un par de ellas: desde el punto de vista orgánico, los primeros pertenecen a corporaciones administrativas, mientras que los segundos hacen parte del órgano legislativo y, desde el punto de vista funcional, los primeros cumplen tareas administrativas, mientras que los segundos se ocupan de reformar la Constitución y de legislar. La segunda es la de que aún en el caso de considerar que la equiparación es posible, la diferencia de trato a los congresistas estaría justificada en razón de sus funciones, de sus competencias y de sus responsabilidades, a lo que habría que añadir la circunstancia de que se trata de servidores del orden nacional. Además, aún en el caso de aceptar la equiparación y de considerar, por tanto, que la discriminación existe y no está justificada, no se ve por qué razón debe aplicarse a los congresistas lo previsto para los diputados, concejales y ediles, y no hacer lo contrario, valga decir, aplicar a éstos lo dispuesto para aquellos.

4. Conclusión.

6 Procurador General Concepto 5238 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE la expresión “en única instancia”, contenida en el artículo 1° de la Ley 144 de 1994, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 7