PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Negar la solicitud por no existir violación al régimen de confli

Concepto 073 2010-44420 Bogotá D.C., 13 de abril de 2009 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO Referencia: 11001031500020100008700

Asunto: Pérdida de Investidura del Representante a la

Cámara FUAD EMILIO RAPAG MATAR Actor: JOSÉ ALEJANDRO ARIAS CAÑÓN El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, interviene dentro de la oportunidad legal en el proceso de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Fuad Emilio Rapag Matar, en los siguientes términos:

ANTECEDENTES

1. La demanda.

El ciudadano José Alejandro Arias Cañón solicita que se declare la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Fuad Emilio Rapag Matar, elegido para el período 2006 - 2010 por la circunscripción electoral del Departamento del Magdalena, por considerar que en la declaración de impedimento que el Congresista presentó en la sesión de la Comisión Quinta y de la Plenaria de la Cámara para discutir y aprobar el proyecto de ley 024 de 2006 sobre el programa Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado gbueno@procuraduria.gov.co Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 Ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 PI-0087 “Agro, Ingreso Seguro”, no explicó ni comprobó las razones o fundamentos de su

manifestación, y que, además, el impedimento fue presentado tardíamente por el congresista, cuando ya se encontraba aprobado el informe de ponencia para primer y segundo debate en la Comisión y en la Plenaria.

2. Fundamentos de la demanda.

El solicitante apoya su pretensión en los artículos 182, 183.1 y 184 de la Constitución Política; los artículos 122, 124, 268, 269, 286 a 293 de la ley 5ª de 1992; artículos 23, 36, 38, 40 y 48 de la ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único); artículo 5° del C.C.A.; Ley 144 de 1994, artículos 1° a 19; y artículos 99, 464 y 465 de la ley 600 de 2000. Sostiene que el Congresista, al manifestar escuetamente su impedimento, indujo a error a los demás integrantes de esos órganos legislativos, porque si hubiera expuesto en forma clara y detallada -como era su deberlas razones de su impedimento por conflicto de intereses, muy seguramente la decisión hubiera sido la de su aceptación, apartando así al congresista de la discusión, trámite y aprobación del proyecto ‘Agro, Ingreso Seguro’, en el que evidentemente tenía un interés particular y directo, dirigido a que el proyecto se convirtiera en ley de la República, lo que comprometía su imparcialidad en las discusiones legislativas, porque, además de haber manifestado que él mismo pertenecía al sector agrícola, también su esposa, hijos, cuñados y su socio podrían resultar beneficiados con el

programa a que se refería el proyecto de ley, por estar vinculados todos ellos al sector agrícola. Afirma el demandante que el Congresista acusado participó en la Comisión Quinta de la Cámara en la discusión, votación y aprobación de la proposición con que termina el informe de ponencia para primer debate del citado proyecto de ley, y solamente manifestó el impedimento al momento de votar el articulado del mismo; ello no obstante que desde un principio sabía que se trataba del tema agrario, por pertenecer a la comisión que conoce de esta materia, y por haber intervenido en la presentación del proyecto, es decir que conocía a ciencia cierta de los apoyos 3 PI-0087 económicos directos y de los incentivos que el proyecto concedía, de los cuales podían resultar beneficiados sus familiares. Además, el Representante a la Cámara reconoció en una entrevista a la Revista Cambio que había gestionado recursos ante el Ministerio de Agricultura para el montaje del ‘banco de maquinaria’.

3. Contestación de la demanda.

El Congresista acusado dio oportuna contestación a la demanda. Expuso allí que presentó el impedimento previamente a que se iniciara la votación del proyecto de ley, por ser legalmente el momento oportuno para ello; que a ningún familiar de los congresistas se le puede coartar el derecho a ejercer actividades de empresa; que no es socio de ninguna de las personas naturales o jurídicas indicadas por el demandante; y que el artículo periodístico que publicó los beneficios obtenidos por uno de sus familiares con dicho proyecto, no tiene el carácter de prueba. Aduce que la ley 1133 de 2007 –“Por la cual se crea e implementa el programa

Agro, Ingreso Seguro” - no establece trato preferencial, incentivos ni beneficios a ninguna persona natural o jurídica en particular, ni tampoco a sector específico alguno del agro colombiano, sino que en general consagra herramientas para proteger a todos los integrantes de este sector de los efectos de la internacionalización de la economía; por tratarse, entonces, de una ley de beneficio general, en su articulado no hay disposición alguna que pueda entenderse como un ‘privilegio’ a favor del Representante acusado, porque no es empresario o productor en ese sector “y menos aún a favor de sus familiares, allegados o amigos en razón de sus actividades lícitas de carácter privado”; en todo caso, ese interés directo, particular y concreto, no fue señalado en la demanda y no aparece probado que el parlamentario hubiera incurrido en conflicto de intereses habiéndole impartido su aprobación. Agrega que, no obstante lo dicho, el Congresista –“previendo el ataque del cual ahora es objeto”- manifestó el impedimento ante la Mesa Directiva y plenaria de las comisiones respectivas del Congreso, el cual fue negado, razón por la que los 4 PI-0087 hechos alegados por el demandante corresponden a su función como legislador, y afirma que no concurren los elementos del conflicto de intereses como causal de pérdida de investidura, la que depende en cada caso de la materia de que se trate y las circunstancias particulares del congresista o de los suyos.1 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Atendiendo los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por el actor, los temas objeto de pronunciamiento se concretan en determinar si la manifestación

del impedimento que presentó el congresista demandado (i) exigía el cumplimiento de formalidades mínimas en cuanto a su motivación, tales como precisión del grado de parentesco, la actividad privada del congresista y la de sus parientes y socios, y (ii) si fue presentada dentro de la oportunidad legal que correspondía. En el evento de encontrarse que la manifestación de impedimento no surtió eficacia por alguna de las anteriores dos razones, procederá el examen de fondo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, consagrada en el numeral 1° del artículo 183 Constitucional.

1. La manifestación del Impedimento.

Según el demandante, el Congresista debió exponer las razones del impedimento y comprobar con claridad y precisión el parentesco que lo vinculaban con quienes podrían beneficiarse con el contenido del articulado del proyecto de ley; no habiendo procedido en tal forma, indujo a error a sus pares, quienes seguramente habrían aceptado el impedimento si hubieran conocido con certeza las razones del conflicto de intereses. Al respecto el artículo 182 de la Constitución Política establece: “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o 1 Sobre el tema, refiere la sentencia del 21 de julio de 2009 de la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente PI 0042. 5 PI-0087 económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones.” (Resaltado fuera del texto)

Por su parte, la Ley 5ª de 1992, ‘por la cual se expidió el reglamento del Congreso, Senado y Cámara de Representantes’, con relación a la manifestación de impedimento, dispuso: “Artículo 268. Son deberes de los congresistas: “(…) 6. Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.” “Artículo 286: Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.” “Artículo 291. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés.” “Artículo 292. Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al presidente de la respectiva comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento.” Se observa que el precepto constitucional impone la obligación a cargo de los congresistas de poner en conocimiento de la respectiva Cámara la situación de orden moral o económica que los inhiba de participar y, por consiguiente, los separe del trámite de un asunto sometido a su consideración, y solamente dejó a la ley la regulación del régimen atinente al conflicto de intereses.

6 PI-0087 En cumplimiento de tal mandato superior, la ley 5ª de 1992, al regular el régimen del conflicto de intereses, ratificó -en el artículo 286el deber a cargo de todo congresista de manifestar el impedimento, definió los grados de parentesco a los que se extiende la obligación de solicitar la declaratoria de impedimento y dispuso, en el artículo 292, que la manifestación deberá presentarse por escrito. De las normas anteriormente transcritas se concluye que los únicos requisitos formales de la manifestación de impedimento por conflicto de intereses, son:

1. Presentar la solicitud para ser declarado impedido, dirigida al Presidente de la Comisión o corporación donde se tramite el asunto relacionado con el impedimento;

2. Que la solicitud se presente por escrito; y

3. Que se exprese la situación moral o económica que configura el impedimento.

Según lo anterior, la solicitud de impedimento es una manifestación sencilla, mediante la cual el Congresista, por escrito, pone en conocimiento del órgano legislativo correspondiente que se encuentra en una situación de carácter moral o económico que lo inhibe para participar en el trámite de un asunto de su competencia. Ello significa que el contenido de esa solicitud puede ser concreto, es decir, que es suficiente la sola mención del hecho moral o económico que constituye el impedimento del Congresista, pues ni la Constitución ni la ley imponen una formalidad especial diferente a que se manifieste por escrito y menos aún señalan requisitos tales como la explicación de las razones jurídicas y la comprobación de las mismas para respaldar la solicitud.

7 PI-0087 Tampoco es necesario remitirse a lo previsto en las normas que regulan la función judicial para examinar los requisitos que debe cumplir la solicitud de declaración del impedimento y aplicarla a la labor legislativa, porque ésta cuenta con la regulación contenida en las normas de la Constitución y en la ley 5ª de 1992 anotadas2, de aplicación preferente por referirse a un asunto especial3. 1.1. El caso concreto. En el expediente se encuentra probado que: - El congresista demandado fue elegido para el período 2006 – 2010 por la circunscripción del Departamento del Magdalena, de conformidad con la comunicación de la Registraduría Nacional allegada al proceso en respuesta a las pruebas solicitadas (fl. 130). - El demandado presentó por escrito el 18 de octubre de 2006 la renuncia a la designación como co-ponente, que le hiciera el presidente de la Comisión Quinta de la Cámara, del proyecto 024 del mismo año relacionado con el programa Agro, Ingreso Seguro (fl. 205). - Se realizó la sesión para discutir la ponencia para primer debate en la Comisión Quinta Constitucional de la Cámara de Representantes del proyecto de ley sobre el Programa Agro Ingreso Seguro, iniciada el 24 de octubre de 2006, que fue levantada pero continuó al día siguiente, 25 de octubre, según consta en las actas 011 y 012 de la Comisión, que corresponden, en su orden, a cada uno de tales días, publicadas en la Gaceta.4 2 En tal sentido la Corte Constitucional ha indicado que no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales, mucho menos cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de

sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha ‘aceptado el impedimento’, como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.(Sentencia C-337 de 2006) 3 El artículo 10 del Código Civil prevé que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. 4 Publicada en la gaceta Nro. 30 del 12 de febrero de 2008, páginas 8-9. 8 PI-0087 - El Congresista radicó un escrito en el cual manifestó: “Me permito presentar impedimento para discutir y aprobar el proyecto de ley ‘Agro Ingreso Seguro’ por tener nexos familiares con el sector palmero en el Departamento del Magdalena” (Fls 206-207). - Se dejó constancia de la presentación del anterior escrito en el Acta N° 012 de la sesión realizada el 25 de octubre de 2006 en la Comisión Quinta, en la que se sometió a consideración el informe de ponencia.5 - El 14 de noviembre de 2006 se llevó a cabo en la Plenaria de la Cámara la sesión para discutir en segundo debate el proyecto en mención; en ella el Congresista acusado presentó otro escrito en el que señaló: “Me declaro impedido por tener intereses en el sector agropecuario.” De acuerdo con el anterior recuento, la manifestación del impedimento presentada por el Congresista en dos oportunidades, que en ambos casos fue negada, permite concluir que dio cumplimiento a la exigencia consagrada en la Constitución Política y en la ley, en la medida que el congresista expuso, por escrito, el hecho que originaba el conflicto de intereses, consistente en los nexos

familiares que lo vinculan con el sector agrícola. Los términos que el congresista utilizó para exponer su impedimento corresponden a lo previsto en el artículo 286 de la ley 5ª de 1992, que exige la presencia de un ‘interés directo’, personal, del congresista en un asunto de su competencia, o que afecte a alguno de sus allegados según los nexos que tenga con las personas allí indicadas. Así las cosas, y de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente, no es posible concluir que los escritos que presentó el congresista demandado poniendo en conocimiento de las respectivas cámaras su manifestación de impedimento, carecieran de los requisitos que, según el demandante, debieron cumplirse, 5 Página 9 de la misma gaceta. 9 PI-0087 porque, sencillamente, la ley no exige formalidad distinta a las que aquí se han referido. Por consiguiente, no procede el estudio de la causal por este aspecto, la cual precisamente se configura cuando el congresista no manifiesta el impedimento por escrito -poniendo en conocimiento del respectivo órgano legislativo de la situación que lo inhibe para participar en el trámite del respectivo proyecto-, estando obligado a hacerlo y, en este caso, el congresista sí presentó por escrito el impedimento, con el contenido de rigor; cosa diferente es el examen acerca de si la manifestación fue oportuna, a lo cual se procede enseguida.

2. La oportunidad para solicitar el impedimento.

El demandante sustenta la causal en dos aspectos: (i) que en la Comisión Quinta de la Cámara el congresista contribuyó con su presencia a conformar el “quórum

decisorio y por ende la aprobación del orden del día”, y (ii) que votó la aprobación de la proposición con que terminó el informe de ponencia para primer debate y sólo presentó el impedimento al votar el articulado del proyecto de ley Agro, Ingreso Seguro; proceder que también tuvo en la Plenaria de la Cámara para el segundo debate. 2.1. El quórum y el Orden del Día. Corresponde examinar las consecuencias que para efectos de la causal bajo examen pueda tener la presencia del Congresista en la conformación del quórum decisorio y la aprobación, inicialmente, del Orden del Día. Al respecto, el artículo 145 Constitucional prevé que el Congreso, las Cámaras y sus comisiones no pueden abrir las sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros y que las decisiones sólo pueden tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Carta determine un quórum diferente. 10 PI-0087 El artículo 116 de la ley 5ª de 1992, a su vez, define el quórum como el “número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”; lo clasifica en esas dos categorías –“deliberatorio” y “decisorio”- y ratifica la presencia mínima de congresistas requeridos para deliberar, prevista en el precepto constitucional citado. Respecto del quórum decisorio, el artículo 116 lo clasifica en ordinario, calificado y especial, según el número mínimo de asistentes de las corporaciones legislativas exigidos para las decisiones.

El artículo 117 de la ley 5ª dispone que, a partir del quórum decisorio así conformado, se constituyen las mayorías requeridas para la toma de decisiones – votos mínimos de los asistentes-, las cuales clasifica en simple, absoluta, calificada y especial, cuya aplicación temática define en los artículos siguientes. Este contenido armoniza con el artículo 146 Constitucional, que impone a esos mismos órganos que las decisiones se tomen por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. De lo hasta aquí expuesto, resulta de bulto afirmar que para conformar el quórum, deliberatorio o decisorio, es estrictamente necesario que los Congresistas cumplan con el primer deber que les impone el artículo 268 de la Ley 5ª de 1992: “Asistir a las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte”, siendo solamente causa de inasistencia justificada6, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los eventos a que se refiere el artículo 90 de la misma Ley. La asistencia o presencia de los congresistas se acredita con el ‘llamado a lista’, que constituye el primer punto del Orden del Día y con la ‘verificación del quórum’, indispensable para declarar abierta cada sesión y proceder a dar lectura al Orden 6 El artículo 90 de la ley 5 de 1992 prevé: “Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente Reglamento”.

11 PI-0087 del Día, por disponerlo así el artículo 79 del Reglamento, en concordancia con el 89, según el cual “en el acta respectiva se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes a la sesión.” Vale decir, entonces, que la responsabilidad legislativa del Congresista comienza con su asistencia a las sesiones, lo cual, naturalmente, no puede generar por si solo conflicto de intereses alguno.7 En relación con la presencia del Congresista acusado en el quórum que aprobó el Orden del Día, que es objeto de crítica por parte del demandante, se observa: - Una vez abierta la sesión del 25 de octubre de 2006, se procedió a dar lectura al Orden del Día, el cual contenía como primer punto el ‘llamado a lista y la verificación del quórum’ y, como segundo punto, la discusión y votación de la ponencia para primer debate al proyecto de ley sobre el Programa Agro, Ingreso Seguro, entre otros asuntos a tratar. - Seguidamente, el Secretario realizó el llamado a lista y anunció la conformación del quórum decisorio; el Presidente de la Comisión puso a consideración el Orden del Día, y previo el anuncio de su cierre y de preguntar a los congresistas asistentes si lo aprobaban, el Secretario anunció que había sido aprobado. Si bien es cierto que en este trámite inicial de la sesión, el Congresista demandado no puso en conocimiento de la Comisión el impedimento que

manifestó posteriormente, es claro que su actitud, en esta etapa, corresponde al cumplimiento del deber de asistir a la sesión, como se lo impone el numeral 1° del artículo 268 del Reglamento del Congreso, deber que –como ha quedado dichose tiene por cumplido al dar contestación al ‘llamado a lista’ y quedar constancia de ello en la respectiva Acta. Por otra parte, no puede dejar de considerarse, en esta materia, que  el Reglamento del Congreso fija una clara definición sobre cuál es el momento en que se entiende iniciado o abierto un debate. 7 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el ejercicio de una función constitucional no puede conllevar conflicto de intereses. Sentencia del 1 de agosto de 2002 expediente 7596, Sección 1ª. 12 PI-0087 En efecto, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 se refiere al ‘debate’  como “el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación” y agrega que el mismo “empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general”; es evidente que, en desarrollo de esta norma, la consideración y aprobación del Orden del Día no reviste ningún vinculo directo al proyecto de ley Agro, Ingreso Seguro, que es puntualmente al que se refiere la manifestación del impedimento. Así las cosas, resulta claro que la sola circunstancia de la presencia del congresista en el quórum decisorio que aprobó el Orden del Día en esas condiciones, no puede ser razón suficiente para afirmar que hubiera quedado

incurso en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses. Cosa diferente sería que una vez impartida la aprobación al Orden del Día, el congresista continúe presente en la sesión para formar parte del quórum que le permita discutir y decidir un asunto respecto del cual esté incurso en causal de violación al régimen de conflicto de intereses, y no lo manifieste por escrito y oportunamente, pues ello desconocería el mandato Constitucional y legal que le impone hacerlo, precisamente con la finalidad de evitar que su interés personal pueda influir en la imparcialidad que le debe asistir para decidir el asunto de interés general puesto a su conocimiento.8 En ese orden de ideas, la presencia del Congresista que permitió el quórum decisorio con el cual se aprobó el Orden del Día, no tiene el alcance para atribuirle un conflicto de intereses con el asunto que se iba a tratar, pues no fue éste el objeto de tal aprobación, razón por la que carece de sustento legal el planteamiento del demandante. 8 La Sala de Consulta del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de abril de 2008, radicado 1883 señaló que el conflicto de intereses trata de impedir que prevalezca el interés privado del congresista sobre los intereses públicos, el cual, prevalido de su influencia, podría obtener provechos indebidos para sí o para terceros, es decir, evitar favorecer intereses que no sean los relativos al bien común o que la imparcialidad de sus decisiones se comprometa y distorsione por motivos personales o particulares. Se trata así de un asunto inherente al fuero interno del congresista, a un aspecto esencialmente subjetivo, el que de existir y no ser

manifestado conforme al reglamento, da lugar a la recusación. 13 PI-0087 2.2. El informe de ponencia y el impedimento. Se analiza a continuación si el Congresista debió manifestar su impedimento antes de que fuera aprobado –con su voto, según afirma el demandanteel informe de ponencia para primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara y si al haberlo hecho con posterioridad a dicha aprobación incurrió en la causal que se le atribuye, para lo cual se procederá examinar si el ‘informe de ponencia’ se considera o no como parte de la discusión del proyecto de ley, así como los pormenores de la respectiva sesión. Al respecto se observa que el artículo 157 Constitucional establece los requisitos para que un proyecto se convierta en ley, consistentes en (i) la publicación del proyecto antes de tramitarlo en la comisión respectiva, (ii) que se apruebe en primer debate en la respectiva comisión de cada Cámara, (iii) que se apruebe en segundo debate en cada Cámara y (iv) que sea sancionado por el gobierno. Adicionalmente, el artículo 160 Constitucional dispone otros requerimientos que habrá de cumplir el trámite de un proyecto de ley y, entre ellos, en el inciso cuarto, que “deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. Si bien el artículo 157 de la ley 5ª de 1992, al regular el primer debate del proyecto en la Comisión respectiva, no obligaba a que se diera lectura a la ponencia y que el ponente del proyecto podía proponer discutirlo -iniciando así el

debate sin necesidad de someter a votación y aprobación el informe de ponencia-9, esa regulación quedó modificada por el artículo 15 de la Ley 794 de 9 “ARTICULO 157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La iniciación del primer debate (en comisiones) no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término.” 14 PI-0087 2005, que entró en vigencia el 19 de julio de 2006, y dispuso: “Toda ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por las Comisiones Constitucionales o la plenaria de la respectiva Corporación”. De lo expuesto, es forzoso concluir que a partir del 19 de julio de 2006, el informe de ponencia es obligatorio en el trámite de un proyecto de ley, tanto en la comisión -antes del primer debatecomo en la plenaria -antes del segundo debate-, y sin cuya presentación, votación y aprobación no se puede entrar a debatir válidamente el articulado del proyecto de ley. La Corte Constitucional en la sentencia C-816 del 4 de agosto de 2004, con

ponencia de los H. Magistrados Jaime Córdoba T. y Rodrigo Uprymny10, resaltó la importancia del informe de ponencia al indicar que mediante él los miembros de cada célula legislativa no sólo conocen el tema global del proyecto, sino que al aprobar o no el informe, expresan su acuerdo o desacuerdo con dicho tema, y que su obligatoria presentación desarrolla el principio de publicidad, esencial en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. No obstante, la aprobación del informe de ponencia no constituye, en manera alguna, una postura definitiva del articulado del proyecto sometido a consideración, pero sí contribuye a definir el espacio de discusión en el que se han de adoptar luego posiciones en torno a temas particulares. Para la Corte, hay dos momentos distintos y bien definidos en la deliberación y votación en las corporaciones legislativas. En el primero, abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o de acto legislativo, frente a lo cual deben manifestar su conformidad o rechazo y, solamente si están de acuerdo con esa orientación, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto. Por 10 En agosto de 2004, cuando fue proferida la sentencia que se comenta, aún estaba vigente la disposición contenida en el art. 157 de la Ley 5ª de 1992 que no hacía necesaria la aprobación del informe de ponencia en la Comisión, como requisito previo para dar inicio al debate del articulado del proyecto de ley. Recuérdese que fue posteriormente, en 2005, cuando el artículo 15 de la Ley 794 dispuso modificar el artículo 174 de la

Ley 5ª de 1992 en el sentido que “Toda ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por las Comisiones Constitucionales o la plenaria de la respectiva Corporación”. Esta circunstancia explica por qué este fallo de la Corte solo hace referencia a la obligatoriedad de la aprobación del informe de ponencia en las plenarias. Con la nueva norma, nada obsta para entender este pronunciamiento de la Corte extensivo al informe de ponencia en las comisiones. 15 PI-0087 ello, no basta con presentar el informe de ponencia, sino que también debe ser votado y aprobado para proseguir el trámite, que es su efecto jurídico, pues a contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Sostiene la Corte que la discusión de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico del proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto. Posteriormente, la votación de la proposición final con que termina la ponencia permite que las comisiones y las plenarias manifiesten su aprobación o rechazo a esa orientación global del proyecto. Precisa el máximo Juez Constitucional que, en cierto sentido, la aprobación del informe de ponencia es una forma de asentimiento al proyecto como un todo, por cuanto un proyecto no es una reunión desordenada de artículos que tiene una orientación política y normativa definida. No obstante, esa aprobación inicial no debe ser confundida con la aprobación final del m