PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Noción según la jurisprudencia de la corte constitucional

PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Representante a la Cámara, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, con fundamento en la casual contenida en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 8 del artículo 179 ibidem CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Noción La pérdida de investidura es una acción pública destinada a obtener la separación definitiva a los miembros de corporaciones públicas elegidos por voto popular, que lo inhabilita de por vida para volver a ser elegido, es decir, que su naturaleza es sancionatoria y de carácter especial, que surte ante una autoridad judicial y con fundamento en la Constitución Política es de contenido eminentemente ético. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Noción según la jurisprudencia de la Corte Constitucional PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Causales legales PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad Esta acción nació con el fin de que cualquier ciudadano denuncie la violación de normas especiales creadas para los congresistas, y se fundamenta en la protección y conservación del principio de representación y democracia. PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Marco legal PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Caducidad El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, otorga el término de 5 años para presentar la demanda pérdida de investidura, contados a partir del hecho generador de la causal. Por consiguiente, si la demanda se presenta una vez vencido el citado plazo, será procedente declarar probada la excepción de caducidad, incluso de oficio, por tratarse de un

presupuesto de la acción.

RÉGIMEN DE INHABILIDADES PARA CONGRESISTAS-Marco legal

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PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 7: SEGUNDA ANTE EL

CONSEJO DE ESTADO

IUS: E-2022-430395

Concepto No.116 Bogotá, D. C., 5 de octubre de 2022 Doctora MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera ponente Sala Especial de Decisión 13 Consejo de Estado

E. S. D.

Medio de control: Pérdida de investidura Expediente: 11001-03-15-000-2022-04009-00 (6403)

Demandante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Demandado: Luis Carlos Ochoa Tobón Respetada consejera de Estado: Como agente del Ministerio Público delegado en el proceso de la referencia, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, defensa del orden jurídico y protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta procedo a rendir y someter a consideración de la Sala Especial de Decisión 13 del Consejo de Estado concepto de fondo en los siguientes términos.

I. ANTECEDENTES 1.1 DEMANDA 1.1.1 Pretensiones. El señor Jorge Alexis Rincón Ramírez, presentó solicitud para que se decrete la pérdida de investidura del señor Luis Carlos Ochoa Tobón, representante a la Cámara, por la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, con fundamento en la casual contenida en el numeral 1 del

artículo 183 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 8 del artículo 179 ibidem. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que el señor Luis Carlos Ochoa Tobón fue elegido diputado de Antioquia el 29 de octubre de 2019, para el período constitucional 2020-2023 y el 11 de noviembre de 2021 presentó formalmente renuncia al mencionado cargo.

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395

3 Que la Registraduría Nacional del Estado Civil estableció como plazo para la inscripción de candidatos al Congreso de la República el período comprendido entre el 13 de noviembre y el 13 de diciembre de 2021. Que el accionado fue elegido representante a la Cámara, por la circunscripción de Antioquia, el pasado 13 de marzo de 2022, para el período comprendido entre el 20 de julio de 2022 y el 20 de julio de 2026, por lo que recibió la respectiva credencial el 20 de julio de 2022 y tomó posesión de la curul el 21 de julio de 2022. Que el accionado incurre en la causal de pérdida de investidura consagrada en el artículo 183 (numeral 1) de la Constitución Política, «Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]», específicamente por contrariar lo estipulado en el numeral 8 del artículo 179 ibidem, relativo a que «Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un

cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente». Y porque el período para el cual fue elegido diputado del departamento de Antioquia (2020 a 2023) coincide en el tiempo con el de representante a la Cámara (2022 a 2026). 1.1.3 Fundamentos jurídicos. Citó como normas infringidas el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política y el numeral 8 del artículo 179 de ese ordenamiento superior. Aduce como argumento que lo que se reprocha es que haya renunciado a la Asamblea Departamental con la intención de inscribirse como candidato al Congreso de la República, esto es, incurrió en una defraudación del mandato democrático que había recibido. 1.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El señor Luis Carlos Ochoa Tobón, se opuso a las pretensiones de la solicitud, al indicar que no se encuentra incurso en la circunstancia prevista en el artículo 179 (numeral 8) de la Constitución Política, porque la renuncia como diputado del departamento de Antioquia fue aceptada el 11 de noviembre de 2021, dos días antes de que iniciaran las inscripciones de candidatos al Congreso de la República, se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2021 y el ejercicio como congresista de la República inició el 20 de Julio de 2022.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si se demostraron en el caso concreto los presupuestos de configuración, objetivos y subjetivos, de la causal de pérdida de investidura

consagrada en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política, «Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]», en el entendido de que «Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395 4 tiempo, así sea parcialmente», tal como lo prevé el numeral 8 del artículo 179 superior. 2.2 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL APLICABLE 2.2.1 De la pérdida de Investidura La pérdida de investidura es una acción pública destinada a obtener la separación definitiva a los miembros de corporaciones públicas elegidos por voto popular, que lo inhabilita de por vida para volver a ser elegido, es decir, que su naturaleza es sancionatoria y de carácter especial, que surte ante una autoridad judicial y con fundamento en la Constitución Politica es de contenido eminentemente ético.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que la pérdida de investidura es un proceso judicial especial, que permite determinar la responsabilidad política de un congresista, la cual conlleva, si hay lugar a ello, a la imposición de una sanción disciplinaria especial equivalente, en cuanto a sus efectos, a la destitución de altos funcionarios del Estado con el ingrediente, claro está, de que se trata de una sanción que afecta de por vida algunos derechos políticos (ser elegido). De igual forma, la Corte Constitucional ha señalado como características de esta

actuación que «los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir y ser elegido, el cual no puede ser sometido a restricciones indebidas, por ello las normas constitucionales que la regulan deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquellas». La acción de pérdida se configura bajo las causales establecidas en el artículo 183 de la Constitución Política, que prescribe: Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395

5 Esta acción nació con el fin de que cualquier ciudadano denuncie la violación de normas especiales creadas para los congresistas, y se fundamenta en la protección y conservación del principio de representación y democracia. La Ley 1881 de 2018, «Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la

investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones», derogó la regulación contenida en la Ley 144 de 1994, se desarrollaron los artículos 183 y 184 de la Carta Política y se garantizó el principio de la doble instancia para el proceso de pérdida de investidura, teniendo en cuenta el carácter sancionatorio. Por tal motivo, la decisión de primera instancia corresponderá a una de las salas especiales creadas por el Consejo de Estado, en las que participará un consejero de cada Sección de la Corporación, mientras que la segunda instancia se surtirá ante el pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con exclusión de quienes adoptaron la decisión inicial. 2.2.2 Oportunidad de presentación El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, otorga el término de 5 años para presentar la demanda pérdida de investidura, contados a partir del hecho generador de la causal. Por consiguiente, si la demanda se presenta una vez vencido el citado plazo, será procedente declarar probada la excepción de caducidad, incluso de oficio, por tratarse de un presupuesto de la acción. 2.2.3 De la renuncia presentada por el accionado y su aceptación por la Asamblea de Antioquia Del material probatorio obrante en el expediente se tienen como pruebas relevantes para la solución del caso bajo examen las siguientes:  Carta de renuncia presentada por el accionado el 10 de noviembre de 2021 a la Asamblea de Antioquia, con fecha de recibido de 11 de noviembre de esa misma anualidad.  Acta de sesión ordinaria de la Asamblea de Antioquia No. 19 de 11 de

noviembre de 2021, en que se aceptó la renuncia a la curul de diputado al señor Luis Carlos Ochoa Tobón. 2.2.4 Del numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia.

8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.

Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta prohibición solo tiene efectos en las elecciones para las corporaciones públicas de elección popular, al respecto

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395 6 la Sección Quinta de esa Corporación, mediante fallo de 30 de octubre de 2014, dentro del radicado 11001-03-28-000-2014-00054-00, precisó.

Así se pronunció la Sala Plena de esta Corporación: “El numeral 8 del artículo 179 de la Carta, establece de manera general la inhabilidad para los servidores públicos de elección popular, para ser elegidos simultáneamente para dos corporaciones, o para una corporación y un cargo o para dos cargos, si el período coincide, aunque sea parcialmente. La norma, aun cuando forma parte de las inhabilidades de los congresistas, su alcance es el de una prohibición general para todos miembros de corporaciones y cargos públicos de elección popular, como se establece de su texto: “Nadie podrá ser elegido para más de una Corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo...”. Se trata, conforme al alcance que le ha dado la jurisprudencia de una inhabilidad y a su vez incompatibilidad para los

miembros de las corporaciones públicas y para quienes desempeñen cargos de elección popular. Es inhabilidad para el congresista si previamente a la elección, ha sido elegido miembro de otra corporación o cargo público y los períodos para los cuales fue elegido coinciden en el tiempo, aún en forma parcial. Es incompatibilidad si con posterioridad a la elección como congresista, resulta también elegido para otra corporación o cargo público y los períodos coinciden en el tiempo. Es presupuesto de configuración de la inhabilidad que se trate de dos elecciones y que el período coincida. Acerca de la “doble elección”, la Corporación ha fijado su criterio en el sentido de considerar, que la inhabilidad sólo se estructura cuando se trata del ejercicio de funciones en Corporaciones o en cargos para los cuales el servidor público ha sido elegido y no cuando ha llegado a desempeñarlo a través de un mecanismo diferente a la elección. Lo anterior se explica si se tiene en cuenta que para la configuración de la causal, se requiere que el congresista haya resultado elegido para más de una corporación o cargo, vale decir doble elección, con concordancia temporal de períodos, así sea parcialmente”. En el citado pronunciamiento, frente a la presentación y aceptación de la renuncia de los congresistas, se estableció lo siguiente: Respecto de la interpretación de la causal en mención, esta Sala en reciente jurisprudencia sentó su posición; sobre el particular, se dijo que la ley consagró de manera expresa que en caso de los congresistas, la presentación y aceptación de la renuncia impide la configuración de la inhabilidad denominada “coincidencia de períodos ”. (Subrayado externo) Por su parte, la Ley 5ª de 1992, en el numeral 8 del artículo 280, establece:

Artículo 280. Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos Congresistas: […]

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395

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8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente.

(Subraya fuera de texto) La Corte Constitucional, a través de la sentencia C-093 de 1994, declaró la constitucionalidad de la citada normativa, al argumentar: En este segundo supuesto, del cual parte el numeral acusado, cabe distinguir, para los fines de la inhabilidad, entre quien ha sido elegido y desempeña el cargo o destino público correspondiente y quien, pese haber sido elegido, no ha ejercido el empleo o interrumpió el respectivo período. Si lo primero, se configura la inhabilidad, lo cual no ocurre en el segundo evento, por las razones que más adelante se precisarán. En efecto, la coincidencia de períodos, señalada en el canon constitucional como factor decisivo en la configuración de la inhabilidad, no puede entenderse sino con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo. Un período puede concebirse, en términos abstractos, como el lapso que la Constitución o la ley contemplan para el desempeño de cierta función pública. Pero tal concepto no puede ser tenido en cuenta para efectos de inhabilidades sino cuando en realidad un individuo específicamente

desarrolla, dentro del tiempo respectivo, las actividades propias de la función. Vale decir al respecto, que los períodos no tienen entidad jurídica propia y autónoma, sino que dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de funciones. Se convierten entonces en límites temporales de éstas. Una persona puede haber sido elegida y no haberse posesionado en el empleo, es decir, puede no haber ejercido durante el período que le correspondía, o puede haber iniciado su período y haberlo interrumpido mediante su renuncia formalmente aceptada. En estos eventos, mal puede pensarse que exista inhabilidad, por cuanto no se configura el ejercicio concreto y real del cargo o destino público correspondiente, bien por no haberse posesionado del mismo o en virtud de la separación definitiva ocasionada por la mencionada dimisión. […] Lo anterior indica que si se configuró una falta absoluta en presencia de la renuncia formalmente aceptada a un concejal o diputado, antes de la inscripción como candidato al Congreso, no rige para ellos la prohibición consagrada en el artículo 179, numeral 8°, toda vez que su período para esas corporaciones se extinguió en virtud de su dimisión formal, de manera que este solamente rige hasta su culminación para la persona que lo haya

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395 8 reemplazado como candidato no elegido en la misma lista en orden sucesivo y descendente, sin que sea posible pretender que se siga considerando al dimitente como servidor público que en virtud de lo anterior ya no ostenta dicha calidad y por consiguiente no se encuentra inhabilitado en los términos

indicados, para ser elegido congresista. La citada normativa (numeral 8 del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992) guarda estrecha relación con el numeral 8 del artículo 179 de la Carta Política, en el entendido de que consagra una excepción a la configuración de una inhabilidad, aun si los períodos constitucionales se anteponen en el tiempo, para quienes previamente a la elección correspondiente hayan presentado renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente. 2.3 CASO CONCRETO 2.3.1 Hechos relevantes probados Está demostrado que el accionado fue elegido el 29 de octubre de 2019 como diputado de Antioquia para el período 2020-2023, por el Partido Liberal Colombiano, tal como consta en la declaratoria de la elección Formulario E-26. Que el accionado presentó renuncia irrevocable a la curul de diputado de Antioquia el 10 de noviembre de 2021 (radicado 202120001074 de 2021/11/10 11:13 a.m.), dimisión aceptada por esa Corporación el 11 de noviembre de 2021, según consta en acta 19 de sesión plenaria de la Asamblea de Antioquia. Que, mediante Resolución 2098 de 12 de marzo de 2021, la Registraduría Nacional de Estado Civil fijó el calendario electoral para las elecciones de Congreso de la República a realizarse el 13 de marzo de 2022, para lo cual estableció el período comprendido entre el 13 de noviembre y el 13 de diciembre de 2021. El accionado se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por la

circunscripción territorial de Antioquia, según da cuenta el formulario E-6 CT, por el Partido Liberal. Que el 13 de marzo de 2022 fue elegido representante a la Cámara por el departamento de Antioquia, por el período constitucional 2022-2026, por lo que recibió la credencial que lo acredita como tal, por la Organización Electoral el 19 de julio de 2022. 2.3.2 Resolución del problema jurídico El peticionario considera que se presentó violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para el caso del representante a la Cámara por Antioquia, Luis Carlos Ochoa Tobón, con fundamento en la causal contenida en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia y en concordancia con

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395 9 numeral 8 del artículo 179 ibidem, en atención a que el período para el cual fue elegido como diputado de Antioquia (2020 a 2023), coincide en el tiempo con el período para el cual fue elegido como representante a la Cámara, esto es, 2022 a

2026. La interpretación normativa y jurisprudencial frente al caso concreto, atinente a la inhabilidad por «coincidencia de períodos», se logra establecer, en lo que respecta al cargo de congresista, que dicha inhabilidad no se configura si previamente se ha presentado renuncia al cargo que venía desempeñando, tesis que ha sido acogida, no solo por la Sección Quinta del Consejo de Estado, sino también por la Sala Plena de esa Corporación.

Bajo ese contexto, si el accionado renunció debidamente, se deberá establecer si dicha renuncia impide que se configure la inhabilidad consagrada en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, denominada «coincidencia de períodos», para ser elegido representante a la Cámara para el período 2022-2026. En el caso bajo examen, se encuentra demostrado que el accionado, representante a la Cámara Luis Carlos Ochoa Tobón, presentó renuncia al cargo de diputado de Antioquia el 11 de noviembre de 2021, la cual fue aceptada y aprobada por la Asamblea de Antioquia en sesión de esa misma fecha, conforme se acredita en acta 19 de esa Corporación. Asimismo, se demostró que la inscripción como candidato a la Cámara de Representantes, por la circunscripción electoral de Antioquia, se llevó a cabo entre el 13 de noviembre y el 13 de diciembre de 20211, puesto que la lista del Partido Liberal, que avaló al accionado, fue inscrita el 13 de diciembre de 20212; también que las elecciones tuvieron lugar el 13 de marzo de 2022; posteriormente, el 19 de julio de 2022 recibió la credencial correspondiente; y se posesionó como congresista el 20 de julio de 2022. Se tiene entonces, conforme a las pruebas debidamente allegadas al plenario, que la separación definitiva o renuncia del cargo que ejerció el demandado como diputado de Antioquia fue presentada y aceptada con anterioridad a la inscripción como candidato a la Cámara de Representantes, por lo que la aludida dimisión produjo todos los efectos jurídicos que de ella se derivan, como lo es el retiro de la

función administrativa con carácter definitivo. En conclusión, para esta agencia del Ministerio Público, conforme al citado ordenamiento jurídico y las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en la materia, el accionado no fue elegido 1 Resolución 2098 de 12 de marzo de 2021, por la cual se fija el calendario electoral para las elecciones de Congreso de la República que se realizarán el 13 de marzo de 2022. 2 Oficio RDE-DGE-5040 de directora de Gestión Electoral Formulario E-6 (Solicitud de inscripción de candidatos y constancia de aceptación de candidaturas) para Congreso de la República 2022 del Partido Liberal Colombiano en la cual se constata la inscripción del candidato Luis Carlos Ochoa Tobón con cedula de ciudadanía 71.172.510 el día 13 de diciembre del año 2021.

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395 10 de forma simultánea como diputado de Antioquia y representante a la Cámara por ese departamento, dado que su renuncia como diputado fue debidamente presentada y aceptada antes de la iniciación del período fijado por la Organización Electoral para la inscripción de aspirantes a la Cámara de Representantes.

En otros términos, no se configuró la inhabilidad consagrada en el numeral 8 del artículo 179 de la Carta Política, toda vez que la aceptación de la renuncia a la curul de diputado que ostentaba el demandado se surtió dos (2) días antes de la iniciación del período de inscripciones de candidatos al Congreso de la República

para las elecciones del 13 de marzo de 2022. Finalmente, esta agencia del Ministerio Público no desconoce algunos precedentes fijados por el Consejo de Estado, en especial frente a casos en que la prohibición alegada en el asunto sub examine se configura cuando alcaldes, que, al ser elegidos para un período constitucional de 4 años, renuncian para aspirar a ser gobernador de la jurisdicción territorial en que está inmerso el correspondiente municipio, como el mencionado por el actor en la solicitud de pérdida de investidura. No obstante, comoquiera que en este caso particular existe norma expresa, avalada por la Corte Constitucional, que faculta a que quien aspire a ser congresista pueda renunciar al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente, cualquier consideración adicional al respecto deberá enmarcarse dentro de los citados presupuestos normativos y las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en la materia.

III. CONCEPTO Por las razones expuestas en precedencia, este delegado del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, solicita respetuosamente a la Sala Especial de Decisión No. 13 del Consejo de Estado NEGAR la solicitud de pérdida de investidura formulada por el señor Jorge Alexis Rincón Ramírez contra el congresista señor Luis Carlos Ochoa Tobón.

Atentamente, MARIANO EZEQUIEL BARROS RIVADENEIRA Procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado

MEBR-MDBZ

Solicitante: Jorge Alexis Rincón Ramírez

Accionado: Luis Carlos Ochoa Tobón

IUS: E-2022-430395