PGN - PERSONA JURIDICA - De derecho privado son las cajas de compensación familiar según regula

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Sobre ley por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones LEY ESTATUTARIA-Reserva técnica que delega en el Congreso ciertas materias de relevancia superior/LEY ESTATUTARIA-Regulación Constitucional La reserva de ley estatutaria fue una técnica de regulación utilizada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para racionalizar la extensión del texto constitucional, la cual consistió en delegar en el Congreso de la República el desarrollo de ciertas materias de relevancia superior bajo una tipología de normativa diferenciada, que se caracteriza por tener una fuerza especial en el ordenamiento jurídico. Al respecto, se recuerda que una de las particularidades de los cuerpos normativos es su fuerza, es decir, su capacidad de permanencia en vigor en el sistema jurídico ante la expedición de otros cuerpos dispositivos que regulen la misma materia, salvo que se trate de normativas de igual o superior jerarquía. LEY ESTATUTARIA-Condición especial para su trámite según regulación Constitucional LEY ORGÁNICA-Legislador puede incorporar normas de contenido estatutario cumpliendo las exigencias según regulación Constitucional LEY ORGÁNICA-Inclusión de asuntos de reserva estatutaria no obliga se tramite toda por tal procedimiento según jurisprudencia de la Corte Constitucional LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO-No es posible incorporarle normas estatutarias En punto de ello, se resalta que a la fecha la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir para cumplir con la exigencia de control previo en

tratándose de normas estatutarias incluidas en cuerpos normativos ordinarios. Empero, dicha corporación sí ha aclarado que no es posible incorporar una disposición estatutaria en una ley de presupuesto ante la afectación que implica para el principio de frenos y contrapesos. LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO-Incluida norma estatutaria fue declarada inexequible por la Corte Constitucional LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO-Respetar unidad de materia imposibilita tramitarla junto con norma estatutaria Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del legislador carezca de razonabilidad examinar el respeto del principio de unidad de materia. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación. En suma, el Ministerio Público advierte que debido a la especial fuerza que caracteriza a las normas estatutarias, no es posible constitucionalmente su modificación por medio de una disposición contenida en una ley anual de presupuesto. LEY ESTATUTARIA-Temáticas sujetas a Reserva/LEY ESTATUTARIATemáticas sujetas a Reserva según regulación Constitucional La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció en el artículo 152 superior las temáticas sujetas a reserva de ley estatutaria, indicando que la misma se limitaba a la

regulación sobre: a) los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como los procedimientos y recursos para su protección; b) la administración de justicia; c) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; d) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) los estados de excepción. LEY ESTATUTARIA-Reservas ampliadas en normas adicionadas en la Constitución Sin embargo, con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial, la reserva de ley estatutaria fue ampliada. En concreto, el Acto Legislativo 02 de 2004 adicionó los artículos 127 y 152 de la Constitución Política, disponiendo que el Congreso de la República mediante dicha tipología normativa debe regular: (i) Las condiciones de participación en política para los servidores públicos que no pertenezcan a la Rama Judicial o a los órganos de control, electorales y de seguridad del Estado; y (ii) “La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”, así como las “garantías a la oposición, la participación en política de servidores públicos, el derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, el derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y las normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República”. PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA-Prohibición de naturaleza estatutaria no se afectó

por expedición de acto legislativo En relación con la vigencia de la naturaleza estatutaria de dicho parágrafo, se resalta que no fue afectada por la eliminación de la reelección presidencial mediante el Acto Legislativo 02 de 2015, puesto que se trata de una regulación que se refiere a la participación en política de los servidores públicos con ocasión de las diferentes elecciones, sin circunscribirse a los comicios para elegir al Jefe de Estado. Además, el carácter estatutario de la disposición fue reconocido con posterioridad a dicha reforma por la Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 2015, en la cual, al realizar el control automático de constitucionalidad de un decreto legislativo que inaplicaba su contenido de manera temporal, se indicó que se trataba de una norma estatutaria que establecía una garantía “destinada a garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias electorales”. 2 LEY DE GARANTÍAS-En materia electoral recae la reserva estatutaria según jurisprudencia de la Corte Constitucional PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA-Limitaciones de la ley garantiza los principios constitucionales Sobre el particular, cabe recordar que, en la Sentencia C-1153 de 2005, se consideró que “todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones”, pues están relacionadas con actividades que pueden llegar a ser utilizadas para beneficiar a candidatos o movimientos ciudadanos durante los comicios

electorales. Por ello, resulta razonable su prohibición por parte del legislador como una tipología de participación en política de los funcionarios del Estado. Así las cosas, se evidencia que el parágrafo del artículo 38 de Ley 996 de 2005 es una norma con contenido estatutario, por cuanto ordena una conducta relacionada con la participación en política de los servidores del Estado, el cual es un asunto que goza de reserva de ley estatutaria de conformidad con los artículos 127 y 152 de la Constitución Política. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Regulación constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Mandato superior para no introducir normas que no s conexas según jurisprudencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aspectos que debe definir el Congreso de la Republica según jurisprudencia de la Corte Constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Ley anual de presupuesto En relación con el principio de unidad de materia en tratándose de leyes anuales de presupuesto, se recuerda que esta tipología de cuerpo normativo tiene un contenido especial determinado por los artículos 345 a 355 de la Constitución Política, que se concreta en tres partes: (i) el presupuesto de rentas para una vigencia, (ii) las apropiaciones, y (iii) las disposiciones generales. En este sentido, la Corte Constitucional ha expresado que las disposiciones generales para cumplir con el mandato superior de unidad de materia deben ser funcionales para la ordenación y ejecución del gasto de la vigencia respectiva, es decir, a los dos primeros contenidos de dicha clase de leyes. Ello, porque de las normas generales se “predica un

alto contenido instrumental, pues su finalidad se restringe a permitir una adecuada ejecución del presupuesto”. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Requisitos para que un proyecto sea ley/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Regulación Constitucional El artículo 157 de la Constitución Política señala que “un proyecto no será ley sin haber sido aprobado: (a) en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada 3 cámara”, salvo excepción legal que habilite el trámite conjunto de la iniciativa por parte de ellas; y (b) “en la plenaria de cada cámara en segundo debate” (principio consecutividad). De otra parte, el artículo 160 superior indica que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (principio de identidad flexible). PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Aplicabilidad jurisprudencial de la Corte Constitucional PROYECTO DE LEY-Enmiendas validas durante el trámite legislativo En torno a las enmiendas que pueden ser introducidas válidamente a los proyectos de ley durante el trámite legislativo, se ha aclarado que las plenarias de las cámaras están facultadas para incorporar modificaciones al texto adoptado por las comisiones permanentes a pesar de no haber sido presentadas ante estas últimas, siempre que: (i) se refieran “a temas tratados y aprobados en el primer debate”, y (ii) “que dichos asuntos guarden estrecha relación con el contenido del proyecto”. PERSONAS JURÍDICAS-De derecho privado son las cajas de Compensación Familiar según regulación legal PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Modificación inconstitucional/LEY

ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Cajas de compensación familiar no reciben dineros del Presupuesto General de la Nación En cuanto la validez de la enmienda contenida en el artículo 132 de la Ley 2159 de 2021, la Procuraduría considera que se trata de una modificación inconstitucional por desconocer las exigencias del principio de unidad de materia en tratándose de normas de la parte dispositiva de la ley de presupuesto, así como los criterios de consecutividad e identidad flexible. En concreto, en primer lugar, se evidencia que el artículo 132 es una norma que hace parte de disposiciones generales de la ley de presupuesto y que, por tanto, debería tener una finalidad instrumental dirigida a la ordenación o ejecución del gasto, pero dicho objetivo no se infiere de su texto. Lo anterior, ya que regula los atributos que deben tener unas personas jurídicas de derecho privado (cajas de compensación familiar), que, por el origen de los recursos a su cargo, por regla general, no reciben dineros del Presupuesto General de la Nación. En efecto, los recursos administrados por las cajas de compensación familiar son de naturaleza parafiscal, ya que provienen de los aportes de los empleadores y deben ser destinados específicamente para la atención de las prestaciones, servicios de seguridad social y demás finalidades que prevé la ley en favor de los trabajadores. RECURSOS-De las cajas de Compensación familiar son rentas parafiscales Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que: (i) los recursos que manejan las cajas de compensación familiar “son rentas parafiscales atípicas (…), toda vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de un determinado grupo

socio económico -los empleadores-, pero con el objeto de beneficiar a los trabajadores”; y (ii) por ser recursos parafiscales “no van a engrosar el presupuesto de ninguna entidad 4 pública bajo el principio de universalidad, ni son distribuidos por corporación popular alguna”, ni tampoco son “renta de destinación específica, porque simplemente no son renta estatal sino recursos de los trabajadores”. Entonces, ante la clara ausencia de relación temática entre el contenido del artículo 132 y la finalidad de ordenación presupuestal de la Ley 2159 de 2021, para el Ministerio Público se presentó una violación del principio de unidad de materia que deriva en la inexequibilidad de disposición enjuiciada. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Vulneración En segundo lugar, para Procuraduría la inconstitucionalidad también se presenta debido a la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, pues según consta en las gacetas del trámite parlamentario de proyecto que dio origen a la Ley 2159 de 2021: (i) El texto del artículo 132 no fue estudiado ni aprobado por las comisiones económicas de Senado y Cámara, en tanto fue incluido como un “artículo nuevo” en las ponencias elaboradas para los debates ante las plenarias de las cámaras; y (ii) El contenido del artículo 132, referente a la enmienda de la regulación de los requisitos para el reconocimiento de la personería jurídica de las cajas de compensación familiar, por su temática ajena al objeto presupuestal de la iniciativa, no encuentra una relación de conexidad siquiera remota o eventual con los asunto 5 Bogotá, D.C., 26 de abril de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional

Ciudad Expedientes: D-14624 y D-14631 (acumulados) Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad interpuestas contra los artículos 124 y 132 de la Ley 2159 de 2021, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Concepto No.: 7057

De conformidad con los artículos 278.5 de la Constitución Política1 y 17.2 del Decreto Ley 262 de 20002, rindo concepto en el asunto de la referencia3.

I. ANTECEDENTES

A. Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021

Los ciudadanos Alejandra Barrios Cabrera y Marlon David Pabón Castro (D14624), así como Carolina Deik Acostamadiedo (D-14631) interponen sendas demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, el cual se transcribe a continuación: “Artículo 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Parágrafo. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente

disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Artículo 17. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: (…) 2. Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales (…)”. 3 En la presente oportunidad, el concepto del Ministerio Público es presentado por el Viceprocurador General de la Nación, en tanto que, mediante Resolución 124 de 2022, le fue concedida comisión de servicios al exterior a la Procuradora General de la Nación, así como se dispuso que, en los términos del artículo 17.2 del Decreto Ley 262 de 2000, durante su ausencia temporal las funciones del Jefe del Ministerio Público serán asumidas por el suscrito funcionario. 6 competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial”. Los demandantes solicitan que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 por desconocer la reserva de ley estatutaria, el principio de unidad de materia, así como el derecho a la igualdad electoral. Ello, porque se trata de una disposición de una ley ordinaria de presupuesto que, sin que exista una conexidad estrecha con la ordenación del gasto y la distribución de las rentas, modificó un artículo contenido en un cuerpo normativo de naturaleza estatutaria, que busca evitar tratos favorables a grupos políticos por los gobernantes de turno durante las elecciones4.

B. Demanda contra el artículo 132 de la Ley 2159 de 2021

La ciudadana Carolina Deik Acostamadiedo (D-14631) interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 132 de la Ley 2159 de 2021, el cual se transcribe enseguida: “Artículo 132. Durante la vigencia 2022, modifíquese el numeral 2° del artículo 40 de la Ley 21 de 19825, así:

2. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores afiliados”.

La actora solicita que se declare la inexequibilidad de la norma acusada por desconocer los criterios de consecutividad e identidad flexible, así como el principio de unidad de materia en tratándose de leyes anuales de presupuesto. Lo anterior, en tanto es una disposición que, además de haber sido incorporada en los últimos debates parlamentarios sin tener antecedentes en las discusiones de las comisiones permanentes, modificó los requisitos que las cajas de compensación familiar deben cumplir para obtener el reconocimiento de la personería jurídica y, por consiguiente, no guarda conexidad alguna con la ordenación del gasto y la distribución de las rentas, es decir, el objeto del cuerpo normativo en el que se encuentra contenida6.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

A. Demandas contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 4 En este sentido, los actores sostienen que la norma acusada vulnera el Preámbulo y los artículos 4°, 13, 40,

151, 153, 158, 169, 349 y 359 de la Constitución. Además, los accionantes consideran que la disposición viola los artículos 1°, 2°, 150, 151, 153 y 352 de la Carta Política y las Leyes 3ª y 5ª de 1992, pues a pesar de su contenido estatutario su trámite parlamentario no se adelantó ante las Comisiones Primeras Permanentes de Senado y Cámara de Representantes. 5 “Artículo 40. Las Cajas de Compensación Familiar que se establezcan a partir de la vigencia de la presente Ley deberán estar organizadas en la forma prevista en el artículo anterior y obtener personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que sólo podrá reconocerla cuando se demuestre su conveniencia económica y social y cumpla además uno de los siguientes requisitos: (…) 2. Agrupar un número de empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores beneficiarios del subsidio familiar”. 6 Así, la accionante afirma que la disposición enjuiciada desconoce los artículos 151, 157, 158, 160, 169, 349 y 359 de la Carta Política. Igualmente, la demandante señala la norma viola los artículos 1°, 2°, 150, 151, 153 y 352 de la Carta Política y las Leyes 3ª y 5ª de 1992, pues a pesar de su materia (prestaciones sociales y asuntos laborales) su trámite parlamentario no se adelantó ante las Comisiones Séptimas Permanentes de Senado y Cámara de Representantes. 7

La Procuraduría resalta que los reproches de constitucionalidad formulados en las demandas D-14624 y D-14631 contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 guardan identidad con los cuestionamientos presentados en el proceso D-14522 (acumulado), en los que también los actores solicitaron que se declarara la inexequibilidad de dicha disposición por desconocer la reserva de ley estatutaria y el principio de unidad de materia, afectando con ello las garantías electorales. En consecuencia, en esta oportunidad, la Corte Constitucional deberá estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el proceso D-14522, en el que, mediante el concepto 7054, el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021. A continuación, para mayor ilustración, se reiteran in extenso las razones planteadas en la referida intervención: La Procuraduría General de la Nación considera que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 es inconstitucional, puesto que no es posible emendar una norma de contenido estatutario mediante una disposición de una ley de presupuesto, según las razones que se desarrollan enseguida. a) Premisa mayor: No procede constitucionalmente la modificación de una disposición estatutaria mediante una norma contenida en una ley de presupuesto La reserva de ley estatutaria fue una técnica de regulación utilizada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para racionalizar la extensión del texto constitucional7, la cual consistió en delegar en el Congreso de la República el desarrollo de ciertas materias de relevancia superior bajo una tipología de

normativa diferenciada, que se caracteriza por tener una fuerza especial en el ordenamiento jurídico8. Al respecto, se recuerda que una de las particularidades de los cuerpos normativos es su fuerza, es decir, su capacidad de permanencia en vigor en el sistema jurídico ante la expedición de otros cuerpos dispositivos que regulen la misma materia, salvo que se trate de normativas de igual o superior jerarquía9. En relación con la fuerza de las leyes estatutarias, se destaca que el artículo 153 de la Constitución les asignó una condición especial, porque se indica que su modificación y derogación por vía parlamentaria: (i) “exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura”, así como que (ii) “dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional”. Ahora bien, se ha señalado que la citada disposición de la Carta Política no impide que el legislador incorpore normas de contenido estatutario en las leyes 7 Corte Constitucional, Sentencias C-507 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-022 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 8 Cfr. Artículos 152 y 153 de la Constitución. 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Igualmente, ver: Padrón Pardo, Floralba; Estrada, Alexei Julio; y Sierra Porto, Humberto. El Sistema Normativo Colombiano. En: Lecciones de Derecho Constitucional, Tomo II, Universidad Externado de Colombia: 2018.

8 ordinarias10, siempre que respeten las referidas exigencias superiores. En efecto, en la Sentencia C-646 de 200111, la Corte Constitucional sostuvo que: “(…) la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional (…)”. Ciertamente, sólo aquellos asuntos con reserva “deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria”. Entonces, “el legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separando aquellas materias que requieren trámite especial”. “No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión”12. En punto de ello, se resalta que a la fecha la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir para cumplir con la exigencia de

control previo en tratándose de normas estatutarias incluidas en cuerpos normativos ordinarios. Empero, dicha corporación sí ha aclarado que no es posible incorporar una disposición estatutaria en una ley de presupuesto ante la afectación que implica para el principio de frenos y contrapesos. En concreto, en la Sentencia C-515 de 200413, se declaró la inexequibilidad de una norma de contenido estatutario en materia electoral que había sido incorporada en una ley anual de presupuesto, bajo la siguiente argumentación: “(…) el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan –condicionanel derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. (…) en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los 10 En la Sentencia C-646 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional explicó que “lo que la Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto

de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo debe seguir el trámite estatutario”. 11 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 En esta misma línea argumentativa puede consultarse la Sentencia C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) de la Corte constitucional. 13 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 9 plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual -o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución”. Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del legislador carezca de razonabilidad examinar el respeto del principio de unidad de materia14. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación15. En suma, el Ministerio Público advierte que debido a la especial fuerza que caracteriza a las normas estatutarias, no es posible constitucionalmente su

modificación por medio de una disposición contenida en una ley anual de presupuesto. b) Premisa menor: El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es una norma estatutaria La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció en el artículo 152 superior las temáticas sujetas a reserva de ley estatutaria, indicando que la misma se limitaba a la regulación sobre: a) los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como los procedimientos y recursos para su protección; b) la administración de justicia; c) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; d) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) los estados de excepción. Sin embargo, con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial, la reserva de ley estatutaria fue ampliada. En concreto, el Acto Legislativo 02 de 2004 adicionó los artículos 127 y 152 de la Constitución Política, disponiendo que el Congreso de la República mediante dicha tipología normativa debe regular: (i) Las condiciones de participación en política para los servidores públicos que no pertenezcan a la Rama Judicial o a los órganos de control, electorales y de seguridad del Estado; y 14 En particular, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de unidad de materia es transgredido “cuando no es posible encontrar una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma”, ni se tiene en cuenta “los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y (iii) finalidad presupuestal” en razón a que “las disposiciones generales de la ley

anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes” (Sentencia C-438 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 15 Precisamente, en la Sentencia C-515 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional consideró que no era procedente “analizar la acusación acerca de la violación del principio de unidad de materia, dado que prosperó el cargo acerca de la vulneración de la reserva de ley estatutaria”. 10 (ii) “La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”, así como las “garantías a la oposición, la participación en política de servidores públicos, el derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, el derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y las normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República”. En desarrollo de estas últimas disposiciones constitucionales,