PGN - PERSONA JURIDICA - Deber de estipular duración indefina para entidades de naturaleza coop

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL

CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., junio 7 de 2006. Alegato No. 71

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Consejero Ponente Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Ref.: Expediente 11001032400020040013101

Acción: Acción Pública de Nulidad

Actor: Juan Pablo Cárdenas Mejía.

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. I.- ANTECEDENTES a.- La demanda El ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del 2 C.C.A., presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial, previa suspensión provisional, del parágrafo 1° del artículo 1° del Decreto 427 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, según el cual las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones deberán estipular en sus estatutos que su duración es indefinida, contrariando el Decreto-Ley objeto de reglamentación. Estima el actor que la disposición acusada es violatoria de los artículos 40 y 148 del Decreto-ley 2150 de 1995 y los numerales 11 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes cargos: 1.- Violación de los artículos 40 y 148 del Decreto-ley 2150 de 1995.

El Decreto 427 de 1996 reglamenta el capítulo II del Título I y el Capítulo XV del Título II del Decreto 2150 de 1995 y expresa que se expide en desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 40 y del artículo 148 del Decreto ley 2150 de 1995. El numeral 8° del citado artículo 40 establece que en el documento de constitución de la respectiva entidad se establecerá “la duración precisa de la entidad y las causales de disolución”. Por el contrario, el decreto reglamentario dispuso que las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones “deberán estipular que su duración es indefinida”. La violación de la ley es flagrante, pues al paso que el decreto ley exige una duración precisa, que significa puntual, fijo, exacto, cierto, 3 determinado, el decreto reglamentario establece que la duración es indefinida; mal puede el decreto reglamentario establecer un mecanismo distinto y único para efectos de establecer la vida de ciertas personas jurídicas, particularmente las fundaciones. Tampoco la ley que regula las fundaciones prevé la posibilidad de que sean constituidas a término indefinido. El parágrafo del artículo 40 mencionado prevé que el Gobierno “reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio”, que en manera alguna faculta al Gobierno para establecer la medida cuestionada. Tampoco el artículo 148 del decreto 2150 de 1995 faculta al Gobierno

dicha medida, pues allí se prevé son la forma y los plazos dentro de los cuales las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuas actualmente reconocidas deberán inscribirse en el registro que llevan las cámaras de comercio. 2.- Violación del artículo 189 de la Carta, porque el objetivo de la potestad reglamentaria es lograr que se cumpla la ley, pero no puede establecer reglas contrarias a ella, ni requisitos no previstos en la norma que reglamenta. Como la norma acusada establece una condición no contenida en la ley, que incluso es contraria a ella, la misma constituye trasgresión del artículo 189 numeral 11. de la Carta. 3.- Violación del artículo 189 numeral 26, esta norma constitucional impone al Presidente preservar en las instituciones de utilidad común la voluntad de los fundadores. La Constitución no permite al Presidente limitar dicha voluntad de los fundadores, imponiendo una duración 4 indefinida, cuando ellos pueden querer una duración definida, sin que exista ninguna limitación legal, contraría dicha norma constitucional. b.- Contestación de la demanda.-

1. La Superintendencia de la Economía Solidaria, por medio de apoderada judicial contestó la demanda, solicitó se desestimen las pretensiones objeto de la misma y como argumentos de defensa expresó los siguientes: 1.1.- En cuanto al término de duración de las entidades señaladas en el artículo 143 del Decreto 2150 de 1995 y la disposición demandada, la Ley 79 de 1988 que regula la legislación cooperativa en nuestro país, en el artículo 5° numeral 9° establece como una de las características

especiales de las cooperativas, su duración indefinida. Respecto de las asociaciones mutuales y fondos de empleados, su duración indefinida está determinada por el Decreto 1480 de 1989 artículo 3° numeral 8° y el Decreto 1481 de 1989, artículo 2° numeral 8°, respectivamente. 1.2. El Decreto 2150 de 1995, al referirse a la materia, lo hace para aquellas entidades establecidas en el inciso 1° del artículo 40, las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. En este sentido no existe contradicción alguna entre el numeral 8° del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 y el parágrafo 1° del artículo 1° del Decreto 427 de 1996, en razón a que las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales tienen 5 un régimen especial establecido en otras disposiciones, que regula que su término de duración es indefinido. 1.3. La facultad reglamentaria ejercida por el ejecutivo se refiere a la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado (artículo 40 inciso 1° y 143 Decreto 2150/95) deben hacer el registro ante las cámaras de comercio. El decreto 427 de 1996 se limita a recoger en el parágrafo acusado, el término de duración indefinida para aquellas entidades señaladas en el artículo 143 establecido en normas especiales, no señalado en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995.

1.4 Por el contrario, la disposición acusada evita desconocer las leyes especiales que regulan la materia (Ley 79 de 1988, los decretos 1480 y 1481 de 1989) que establecen como requisito sine qua non para el reconocimiento de su personalidad jurídica una duración indefinida para las cooperativas, asociaciones mutuales, y los fondos de empleados. El código civil no precisa el término de duración de las fundaciones. El artículo 150 del Decreto 2150 de 1995, prevé que nada de lo dispuesto en esta norma afectará las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentran consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias. 1.5 En cuanto a la violación del numeral 26 del artículo 189, no obstante que el accionista no precisa el concepto de la violación, a manera de interpretación es preciso señalar que el término de duración de las entidades referidas en la norma demandada están sujetos a normas especiales como se dejó anotado. 6 2.- El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por medio de apoderado judicial, contestó la demanda y argumentó su defensa en los siguientes términos: Los términos indefinida e imprecisa, en opinión del accionante son similares, lo cual no es cierto. En efecto, cuando el legislador señala que las citadas entidades tienen un término preciso de duración, simplemente dispone que ante la ocurrencia de una causal de disolución o se materialice una condición que haga inviable la existencia y funcionamiento de una cooperativa, un fondo de empleados, una

asociación o una fundación, trae como consecuencia su inexistencia, lo cual implica que la duración de las mismas es indefinida; bajo ese entendido, el decreto reglamentario señala que la duración de tales personas jurídicas es indefinida, siempre y cuando no surja una causal que conlleve su terminación. El propósito del Decreto 2150 de 1995 ha sido el de simplificar, suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, por lo cual no fueron derogadas normas de carácter especial, como las contenidas en la Ley 79 de 1988, que en el artículo 5° numeral 9° prevé un término indefinido para las entidades de naturaleza cooperativa. De igual forma, la Ley 454 de 1998, señala en los artículos 58 y 67 que la Ley 79 de 1988 sigue rigiendo, salvo aquellos asuntos regulados expresamente por esa ley, dentro de la cual no aparece el término de duración de las Cooperativas, por ello las cooperativas hoy no tienen restricción temporal en cuanto a su duración. 7 De otra parte, corresponde al Presidente de la República en aplicación del numeral 26 del artículo 189 de la Carta, ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas, y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores, por lo tanto ni el legislador ni el Gobierno pueden limitar esa voluntad. La duración indefinida de las cooperativas, fondos de empleados, asociaciones y fundaciones sin ánimo de lucro, de manera alguna limita la voluntad de sus asociados,

pues dicha estipulación no impide que la entidad se disuelva y liquide cuando se presenten las causales que para el efecto establezca la legislación y los estatutos correspondientes y, por el contrario, garantiza que la entidad continúe desarrollando su objeto sin que requiera modificar sus estatutos cada vez que venza la duración preestablecida, lo cual se considera acorde con la política de supresión de trámites prevista en el Decreto 2150 de 1995. 3.- El Ministerio del Interior y de Justicia, mediante apoderado judicial contestó la demanda en los siguientes términos: 3.1 En primer término señala que el Decreto 427 de 1996, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad reglamentaria conferida por el artículo 189 numeral 11 de la C.P. y en los artículos 40 parágrafo y 148 del Decreto 2150 de 1995 y 189 numeral 26 de la Carta, al establecer una condición no contenida en la ley y limitar la voluntad de los fundadores en las instituciones de utilidad común. 3.2 La norma impugnada al señalar que las entidades de naturaleza cooperativa, fondos de empleados, asociaciones mutuales y fundaciones deberán estipular en el acto de constitución que su duración es 8 indefinida, no vulnera los artículos 40 y 148 del Decreto 2150 de 1995, en los cuales se faculta el gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con el registro de las mencionadas personas jurídicas sin ánimo de lucro, pues al ser esa estipulación uno de los requisitos que

debe contener el documento de constitución , su inclusión dentro de la reglamentación del registro, efectuada por el ejecutivo, resulta pertinente dada su incuestionable relación temática. Tampoco se vulnera el artículo 189 de la Carta, pues la norma acusada no solamente guarda consonancia con la materia regulada para lo cual el ejecutivo fue expresamente facultado por el legislador, sino que así no hubiera sido facultado para ello, en ejercicio de la potestad reglamentaria, puede el Presidente de la República, como autoridad administrativa dictar normas de carácter general necesarias para la correcta ejecución de la ley, con la única limitación de no alterar o modificar el contenido y espíritu de la misma, ni reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador, como lo ha sostenido la jurisprudencia. La disposición acusada hace referencia a unas personas jurídicas sin ánimo de lucro, diferentes de las enunciadas expresamente en la disposición correspondiente del decreto ley. Por el contrario, a tales entidades se dirige en forma expresa el artículo 143 y siguientes del Decreto 2150 de 1995. Además, una de las características esenciales de las entidades de naturaleza cooperativa, de los fondos de empleados y de las asociaciones mutuales, es su duración indefinida, conforme lo ha consagrado el legislador en las regulaciones correspondientes, por lo 9 que la norma no es contraria a las disposiciones superiores que reglamenta. La duración indefinida de las personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro de manera alguna limita la voluntad de sus asociados, pues dicha estipulación no impide que la entidad se disuelva y liquide cuando se presenten las causales que para el efecto establezca la

legislación y por el contrario, garantiza que la entidad continúe desarrollando su objetivo sin que requiera modificar sus estatutos cada vez que venza la duración preestablecida, acorde con la política de supresión de trámites del Decreto 2150 de 1995. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Pretende el actor se declare la nulidad del parágrafo del artículo 1° del Decreto 427 de marzo 5 de 1996, por medio del cual se reglamenta el Capítulo II del Título I y el Capítulo XV del Título II del Decreto 2150 de 1995, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 189 numeral 11 y el parágrafo del artículo 40 y 148 del Decreto 2150 de 1995. El problema jurídico radica en establecer si por el hecho de haber señalado que las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones deben estipular en el documento de constitución que su duración es indefinida, se contraría lo dispuesto en el artículo 40 numeral 8° según el cual se debe señalar la duración precisa de la entidad.

La disposición acusada dispone: 10

ARTICULO 1o. REGISTRO DE LAS PERSONAS JURIDICAS SIN ANIMO DE LUCRO. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro de que tratan los artículos 40, 41, 42, 43, 44, 45 y 143, 144, 145, 146, 147 y 148 del Decreto 2150 de 1995 se inscribirán en las respectivas Cámaras de Comercio en los mismos términos, con las

mismas tarifas y condiciones previstas para el registro mercantil de los actos de las sociedades comerciales. Para el efecto, el documento de constitución deberá expresar cuando menos, los requisitos establecidos por el artículo 40 del citado Decreto y nombre de la persona o entidad que desempeña la función de fiscalización, si es del caso. Así mismo, al momento del registro se suministrará a las Cámaras de Comercio la dirección, teléfono y fax de la persona jurídica. PARAGRAFO 1o. Para los efectos del numeral 8o. del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones deberán estipular que su duración es indefinida (se destaca el texto objeto de la demanda). El artículo 40 numeral 8° del Decreto 2150 de 1995, dispone: ARTICULO 40. SUPRESION DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERIAS JURIDICAS. Suprímese el acto de reconocimiento de personaría jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente: (…)

8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución. (…) Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio

con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye. 11 PARAGRAFO. Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio. ARTICULO 148. <REGLAMENTACION DE LA INSCRIPCION EN EL REGISTRO DE LAS CAMARAS DE COMERCIO>. Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuas actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las Cámaras de Comercio. Lo que hace la disposición acusada es excluir de la exigencia de establecer un plazo definido de duración a las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados, las asociaciones mutuales y las fundaciones, no en forma arbitraria, sino porque dada su naturaleza jurídica especial, se encuentran reguladas en leyes especiales. En primer término debe observarse que el decreto acusado está reglamentado una materia en particular cual es el reconocimiento de personerías jurídicas y la forma y plazos dentro de los cuales las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales actualmente reconocidas, deben inscribirse en el registro que llevan las cámaras de comercio. De otra parte, el régimen jurídico de las Cooperativas, está previsto en la Ley 79 de 1988, y en el artículo 5° numeral 9°, prevé como

característica de las cooperativas su duración indefinida. Las asociaciones mutuales y los fondos de empleados, su duración también está estipulada en forma indefinida por el Decreto 1480 de 1989, 12 artículo 3° numeral 8° y el Decreto 1481 de 1989, artículo 2° numeral 8°, respectivamente. Ello significa que el artículo 40 inciso primero, hace referencia expresa a las organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones, juntas de acción comunal y demás entidades privadas sin ánimo de lucro, y no a las cooperativas, fondos de empleados, asociaciones mutuales y fundaciones, razón por la cual no surge contradicción entre el numeral 8° del artículo 40 del Decreto 2150 de 1995 y el parágrafo del artículo 1° del Decreto 427 de 1996. Cabe anotar además que el artículo 150 del Decreto 2150 de 1995 prevé: ARTICULO 150. AFECTACION. Nada de lo dispuesto en el presente decreto afectará las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentren consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias. Por ello, a juicio de esta Procuraduría Delegada la norma parcialmente acusada no contraría el ordenamiento jurídico superior, pues se ajustó a lo previamente establecido en la ley y a las disposiciones que en forma expresa regulan la materia. Finalmente, cabe observar que por el hecho de que tales corporaciones no tengan un término definido de duración, no implica, como lo entiende el actor que no puedan disolverse y liquidarse por las causales expresamente previstas en la ley y los estatutos correspondientes.

Además, ello garantiza la continuidad en desarrollo de su objeto, sin necesidad de modificar los estatutos que es precisamente la filosofía que atiende el Decreto 2150 de 1995 o estatuto antitrámites. 13 Al no haberse desvirtuado la legalidad de la disposición acusada, esta Agencia del Ministerio Público solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se denieguen las súplicas de la demanda. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.