PGN - PERSONAS JURÍDICAS - Trámite administrativo para definir la responsabilidad según regulac

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Normas mediante las cuales se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos según regulación legal El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 establece como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que se señalen las razones por las cuales las normas superiores se estiman desconocidas por los preceptos legales acusados (concepto de la violación). Al respecto, cabe resaltar que el fundamento de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Presunción de compatibilidad con la Constitución según jurisprudencia de la Corte Constitucionalidad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentos de conformidad que debe contener En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y (v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo. PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se establece la responsabilidad administrativa sancionatoria/PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVARegulación Constitucional En desarrollo del principio de moralidad administrativa y en cumplimiento de los

compromisos internacionales anticorrupción adquiridos por el Estado colombiano, en la Ley 1474 de 2011, el legislador estableció la responsabilidad administrativa sancionatoria de las personas jurídicas ante la comisión de conductas delictivas ejecutadas por sus representantes legales que atenten contra la administración pública o los recursos de erario. DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-Imposición de multa según regulación legal PERSONAS JURÍDICAS-Trámite administrativo para definir la responsabilidad según regulación legal 1 RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Modificaciones según regulación legal FACULTAD SANCIONATORIA-Ejercida por autoridades competentes por diez años En relación con este último punto, se resalta que el Congreso de la República dispuso que las facultades sancionatorias podrán ser ejercidas por las autoridades competentes en el término de diez años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial en la que se determine la culpabilidad de los individuos relacionados con las personas jurídicas respectivas. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Causales y sanciones se aplican de manera retroactiva/RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA-Causales y sanciones según regulación legal En concreto, se evidencia que equivocadamente el actor señala que el artículo 8° de la Ley 2195 de 2022 establece “causales y sanciones administrativas” de responsabilidad que se aplican de manera retroactiva, cuando lo cierto es que dicha disposición se limita a ordenar el término de caducidad de las investigaciones correspondientes sin enmendar

los supuestos de hecho que dan origen a la responsabilidad de las personas jurídicas. Sobre el particular, se destaca que las disposiciones de la Ley 2195 de 2022 que regulan las “causales y sanciones administrativas” son los artículos 2° a 5°, por lo que si el actor considera que las modificaciones que estos introducen desconocen el principio de legalidad debió demandarlos e indicar los motivos por los que, sin perjuicio de la existencia de la responsabilidad de las personas jurídicas desde el año 2011, su actualización constituye un trato desfavorable y, por ello, no puede ser aplicada de manera retroactiva. TÉRMINO DE CADUCIDAD-En aplicación a principio de legalidad debe aplicarse la norma más favorable Ahora bien, si el accionante estimaba que el término de caducidad que fijó el legislador en el artículo 8° de la Ley 2195 de 2022 es menos favorable que el señalado en la legislación previa y, por lo tanto, en virtud del principio de legalidad no puede ser aplicable a casos anteriores a su entrada en vigencia, debió: (a) hacer referencia a dicha institución procesal en su demanda en lugar de hacer alusión a las causales y sanciones administrativas; y (b) examinar el régimen anterior para demostrar que la extinción de la acción sancionatoria consagrada en la disposición enjuiciada resulta menos garantista para los intereses de los investigados y que, por tanto, no hay una razón suficiente que permita calificar como proporcional la ordenación del legislador sobre un asunto frente al cual tiene un amplio margen de configuración normativa. Sin embargo, tales análisis no son realizados en la demanda. 2 Bogotá, D.C., 19 de abril de 2022

Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14673

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Andrés Mauricio Quinceno Arenas contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 2195 de 2022, “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo

Concepto No.: 7053

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Andrés Mauricio Quinceno Arenas interpone demanda de inconstitucionalidad contra la expresión que se subraya del artículo 8° de la Ley 2195 de 2022: “Artículo 8. Adiciónese el artículo 34-6 a la Ley 1474 de 20112, el cual quedará así: Artículo 34-6. Caducidad de las investigaciones administrativas. La facultad sancionatoria administrativa prevista en el artículo 34 de la Ley 1474 de 2011 podrá ejercerse por las autoridades competentes en el término de diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial, mediante la cual se declare la responsabilidad penal de los administradores, funcionarios o empleados de las personas jurídicas o sucursales de sociedades extranjeras domiciliadas en Colombia o en firme el reconocimiento de un principio de oportunidad en favor de los mismos, que hayan quedado ejecutoriados o en firme con posterioridad a la entrada en vigencia de la

1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. 3 presente Ley e independientemente de la fecha de comisión de la conducta punible por parte de las personas naturales. Constituye falta gravísima para el funcionario de la autoridad competente que no inicie actuación administrativa, estando obligado a ello, conforme los artículos 34, 34-1 y 34-5 de la Ley 1474 de 2011”. El accionante solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada por desconocer el artículo 29 de la Carta Política, en tanto permite la aplicación retroactiva de normas sancionatorias administrativas. En concreto, el actor señala que: (i) “Por antonomasia, el principio de legalidad establece “nullum crimen, nulla poena, sine lege scripta, stricta, certa at praevia”, lo que nos lleva a establecer que la legalidad requiere la existencia de una norma preexistente a la conducta para que sea posible el inicio del trámite sancionatorio y la imposición de la sanción administrativa respectiva”; (ii) “En un Estado Social de Derecho, no es posible permitir que la conducta de la administración sea intempestiva, imponiendo sanciones con posterioridad a la ocurrencia de la misma. Es decir, imposible resulta que una persona incurra en un determinado comportamiento que es legal en un

momento histórico específico y posteriormente el legislador establezca que dicha conducta infringe el ordenamiento jurídico, y con fundamento en tal situación le sea impuesta una sanción”; (iii) “El legislador a través del postulado contemplado en la norma demandada contraviene el principio de legalidad e inclusive de seguridad jurídica, toda vez que permitiría a las autoridades administrativas a imponer sanciones por conductas previas a la entrada en vigencia de la ley. No puede permitirse que el legislador contravenga el contenido del artículo 29 constitucional, creando una conducta reprochable, e imponiendo de manera retroactiva efectos nocivos, sin que la ley sea previa”; y (iv) El aparte cuestionado “deforma el principio de legalidad en relación con el derecho administrativo sancionatorio, imponiendo al sujeto pasivo del ius puniendi del Estado una carga excesiva en relación con el nacimiento de nuevas causales y sanciones administrativas que no eran previsibles en el momento de ocurrencia de los hechos”.

II. Consideraciones del Ministerio Público a) La certeza y la suficiencia del concepto de la violación de las demandas de inconstitucionalidad El artículo 2° del Decreto 2067 de 19913 establece como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que se señalen las razones por las cuales las normas superiores se estiman desconocidas por los preceptos legales 3 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte

Constitucional”. 4 acusados (concepto de la violación)4. Al respecto, cabe resaltar que el fundamento

de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes. En efecto, “en la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política”5. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y (v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo6. Al respecto, se ha señalado que “las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita, e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”7. En consecuencia, “el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; esa técnica de

control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”8. Ante la ausencia de certeza, la Corte Constitucional ha señalado que la demanda paralelamente incumple el presupuesto de suficiencia, ya que la acusación no es formulada de manera completa y, por consiguiente, no logra tener un “alcance persuasivo”, esto es, ser “capaz de despertar siquiera una duda mínima” sobre la exequibilidad que se presume de la norma demandada9; situación que conlleva a un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda10. b) La ineptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad por carencia de certeza y suficiencia 4 Corte Constitucional, Sentencia C-165 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-585 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-035 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 7 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 8 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-603 de 2019 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).

10 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 5 En desarrollo del principio de moralidad administrativa11 y en cumplimiento de los compromisos internacionales anticorrupción adquiridos por el Estado colombiano12, en la Ley 1474 de 201113, el legislador estableció la responsabilidad administrativa sancionatoria de las personas jurídicas ante la comisión de conductas delictivas ejecutadas por sus representantes legales que atenten contra la administración pública o los recursos de erario. En concreto, en el artículo 34 del referido cuerpo normativo se ordenó la imposición de multas entre 500 y 2.000 salarios mínimos mensuales vigentes “cuando con el consentimiento de su representante legal o de alguno de sus administradores o con la tolerancia de los mismos, la sociedad haya participado en la comisión de un delito contra la Administración Pública o contra el patrimonio público”. Posteriormente, a través del artículo 35 de la Ley 1778 de 201614, el Congreso de la República modificó la disposición transcrita a fin de aclarar: (a) los parámetros de graduación de la sanción, y (b) la aplicación supletoria del procedimiento sancionatorio contenido en la Ley 1437 de 201115 para adelantar el trámite administrativo dirigido a definir la existencia de responsabilidad de las personas jurídicas. Luego, mediante la Ley 2195 de 202216, el legislador introdujo una serie de modificaciones al régimen de responsabilidad administrativa sancionatoria de las personas jurídicas, las cuales buscan precisar: (i) los sujetos pasivos y los eventos en los que se configuran las faltas reprochables (artículo 2°); (ii) las autoridades

encargadas de desarrollar los trámites (artículo 3°); (iii) la imposición y graduación de las sanciones (artículos 4° y 5°); (iv) el procedimiento aplicable (artículos 6° y 7°); y (v) la caducidad de las investigaciones (artículo 8°). En relación con este último punto, se resalta que el Congreso de la República dispuso que las facultades sancionatorias podrán ser ejercidas por las autoridades competentes en el término de diez años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia judicial en la que se determine la culpabilidad de los individuos relacionados con las personas jurídicas respectivas. 11 Cfr. Artículo 209 de la Carta Política. 12 Cfr. Convención Interamericana contra la Corrupción y Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, incorporadas al ordenamiento interno por las leyes 412 de 1997 y 970 de 2005. 13 “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. 14 “Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción”. 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 “Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones”. 6 Con base en lo expuesto y en la misma línea de las intervenciones de la

Presidencia de la República17 y del Ministerio de Justicia y del Derecho18, la Procuraduría considera que la demanda de la referencia es inepta por falta de certeza. Ello, pues el control de constitucionalidad propuesto parte de una comprensión subjetiva de la norma acusada, que le permite al accionante otorgarle un alcance que no se infiere razonablemente de la misma. En concreto, se evidencia que equivocadamente el actor señala que el artículo 8° de la Ley 2195 de 2022 establece “causales y sanciones administrativas” de responsabilidad que se aplican de manera retroactiva, cuando lo cierto es que dicha disposición se limita a ordenar el término de caducidad de las investigaciones correspondientes sin enmendar los supuestos de hecho que dan origen a la responsabilidad de las personas jurídicas. Sobre el particular, se destaca que las disposiciones de la Ley 2195 de 2022 que regulan las “causales y sanciones administrativas” son los artículos 2° a 5°, por lo que si el actor considera que las modificaciones que estos introducen desconocen el principio de legalidad debió demandarlos e indicar los motivos por los que, sin perjuicio de la existencia de la responsabilidad de las personas jurídicas desde el año 2011, su actualización constituye un trato desfavorable y, por ello, no puede ser aplicada de manera retroactiva19. Ahora bien, si el accionante estimaba que el término de caducidad que fijó el legislador en el artículo 8° de la Ley 2195 de 2022 es menos favorable que el señalado en la legislación previa y, por lo tanto, en virtud del principio de legalidad

no puede ser aplicable a casos anteriores a su entrada en vigencia, debió: (a) hacer referencia a dicha institución procesal en su demanda en lugar de hacer alusión a las causales y sanciones administrativas; y (b) examinar el régimen anterior para demostrar que la extinción de la acción sancionatoria consagrada en la disposición enjuiciada resulta menos garantista para los intereses de los investigados y que, por tanto, no hay una razón suficiente que permita calificar como proporcional la ordenación del legislador sobre un asunto frente al cual tiene un amplio margen de configuración normativa20. Sin embargo, tales análisis no son realizados en la demanda. 17 La Presidencia de la República señala que “de la lectura del artículo 8° (…) se deduce sin dificultad que lo que el mismo establece es la ampliación del término de caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas para que investiguen y, si hay lugar a ello, una vez agotado el proceso administrativo correspondiente, impongan las sanciones a que haya lugar, pero no establece nuevas conductas o sanciones administrativas que puedan aplicarse con efectos retroactivos. Sin embargo, el accionante afirma sin razón jurídica válida y a partir de una lectura incompleta y descontextualizando el enunciado, que el artículo 8° establece infracciones y sanciones administrativas nuevas que se aplican a situaciones ocurridas con anterioridad a su entrada en vigencia, es decir, de forma retroactiva. No obstante, tal afirmación carece de certeza”. 18 En relación con la lectura del actor sobre la norma acusada, el Ministerio de Justicia y del Derecho afirma que, contrario a lo que se afirma en la demanda, “por ningún lado se lee la creación de nuevas causales o

consecuencias jurídicas que afecte las responsabilidades penales o administrativas al momento de la comisión de la conducta”. 19 Es pertinente reiterar que la carga argumentativa de certeza implica que la demanda recaiga “sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional” (Corte Constitucional, Sentencia C-094 de 2020 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 20 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-394 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-227 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-437 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 7 Entonces, para el Ministerio Público es claro que el accionante ataca un contenido que no se encuentra en el artículo demandado, pues como se explicó parte del supuesto de que en el mismo se estipulan unas conductas reprochables que tienen la virtualidad de generar una sanción administrativa, lo cual no es verificable de la simple lectura de la disposición y genera conclusiones erradas sobre sus efectos, impidiendo desarrollar un juicio de constitucionalidad. Ante la falta de certeza, la Procuraduría advierte que la demanda también carece de suficiencia, porque, al evidenciarse la lectura parcializada de la norma cuestionada presentada por el actor, se pierde el poder de persuasión de sus argumentos y no se genera duda sobre la constitucionalidad de disposición. En efecto, el yerro en el entendimiento de la regulación deriva en que las

consideraciones desarrolladas por el accionante no sean completas para formular un cargo y, en consecuencia, resulten ineptas para reprochar la conformidad con la Carta Política del verdadero contenido de la regla de caducidad expedida por el Congreso de la República. En este orden de ideas, se solicitará que la Corte Constitucional profiera un fallo inhibitorio, recordando que el mismo “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia contemplada en el artículo 229 superior, constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”21.

III. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo INHIBITORIO frente a la demanda de la referencia contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 2195 de 2022, debido a su ineptitud sustantiva.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Valentina Fajardo Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

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