PGN - PERSONERO MUNICIPAL Y DISTRITAL - Duración del período y prórroga

Bogotá, D.C. 17 de noviembre de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 1° de la Ley 1031 de 2006 “Por la cual se modifica el período de los personeros municipales, distritales y el Distrito

Capital”.

Actoras: Nidia Marlen Bohórquez Alba y July Mabel Suárez

Molano.

Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-6524 Concepto No. 4219 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por las ciudadanas NIDIA MARLEN BOHÓRQUEZ ALBA y JULY MABEL SUÁREZ MOLANO, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 1° de la Ley 1031 de 2006, cuyo texto es el siguiente LEY 1031 DE 2006 (junio 22) Diario Oficial No. 46.307 de 22 de junio de 2006

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Procurador General Concepto No. 4219 Por la cual se modifica el período de los personeros municipales, distritales y el Distrito Capital.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 170. A partir de 2008 los concejos municipales o distritales según el caso, para períodos institucionales de cuatro (4) años, elegirán personeros municipales o distritales, dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero del año siguiente a la elección del correspondiente concejo. Los personeros así elegidos, iniciarán su período el primero (1o) de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero. Podrán ser reelegidos, por una sola vez, para el período siguiente. PARÁGRAFO transitorio . Los personeros municipales y distritales elegidos antes de la vigencia de la presente ley, concluirán su periodo el último día del mes de febrero de 2008.

1. Planteamientos de la demanda En concepto de las ciudadanas, las disposiciones acusadas vulneran los siguientes artículos constitucionales: Los artículos 1, 113, 121, y 313. Para las demandantes el Congreso de la República al extender el período de los actuales personeros por un año más, se subrogó la competencia que constitucionalmente tienen a su cargo los concejos municipales y distritales.

2 Procurador General Concepto No. 4219 Consideran que para no usurpar la función de elegir personeros municipales, solamente el parágrafo demandado debió señalar que el período de tales funcionarios sería de cuatro años, sin que hiciera énfasis en el período de los elegidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1031 de 2006. Finalmente, indican que el parágrafo transitorio desconoce el principio de

separación de poderes públicos establecido en el artículo 113 de la Constitución.

2. Problema jurídico A partir de los cargos formulados en las demandas le corresponde al Ministerio resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las disposiciones acusadas vulneran la autonomía de las entidades territoriales al prorrogar el legislador en un año el período de los actuales personeros municipales y distritales?

3. Aclaración previa Teniendo en cuenta que los cargos de la demanda en contra del parágrafo transitorio del artículo 1° de la Ley 1031 de 2006 se refieren a la vulneración de la autonomía territorial, de la libertad de configuración legislativa y de la competencia de los concejos municipales y distritales, y en esencia son similares a los que en su oportunidad este Despacho analizó con motivo de las demandas D-6435 y D-6458

(acumuladas), se transcriben a continuación las consideraciones expuestas en el concepto No. 4184 del 9 de octubre de 2006. 3 Procurador General Concepto No. 4219 4. “Libertad de configuración legislativa –fijación de los períodos de los personeros municipales y distritales (claúsula general de competencia) La Constitución ha establecido disposiciones normativas que hacen referencia a las competencias que tiene el legislador, y que son necesarias para el buen ejercicio de la función pública y de la prestación de los servicios públicos (artículo 150 numeral 23). Para el ejercicio de esta atribución ha establecido la Corte Constitucional que el legislador si bien dispone de un amplio y flexible margen de configuración, éste no es absoluto, pues debe respetar los límites fijados en la Carta Política. Dicha

sujeción responde al principio de la supremacía de la Constitución, el cual le impone al legislador “respetar los postulados superiores y atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad de las medidas que adopte. Tales referentes superiores son considerados por el juez constitucional al ejercer su función de garante de dicho principio fundamental”. (Sentencia C-822 de 2004). Es así como en ejercicio de esa facultad constitucional de hacer las leyes, dentro de su libertad de configuración legislativa, puede determinar los períodos de los personeros, pues su período, a diferencia de otras autoridades locales, no es señalado por la Carta Política, lo que deja su determinación en manos del legislador. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-114 de 1998, señaló: “Lo que se discute en este proceso no es propiamente la competencia del legislador para señalar el período de los 4 Procurador General Concepto No. 4219 personeros municipales, pues ella está claramente prevista en el artículo 300 (sic), numeral 8, de la Constitución Política... (...) “En el caso presente, es claro que si bien los personeros municipales hacen parte del Ministerio Público (art. 118 C.P.), su período, a diferencia del que corresponde al Procurador General de la Nación, no es señalado por la misma Carta (art. 276), y, en cambio, se deja su determinación en manos del legislador: el artículo 313 de la Constitución Política confía a los concejos municipales la atribución “ elegir personeros para el período que fije la ley (...)” (subraya la Corte).

Es así como en el artículo 313, numeral 8, mencionado, establece que:“Corresponde a los concejos: 8. Elegir personero para el período que fije la ley...” (negrilla fuera de texto), es decir, el Constituyente facultó, por un lado, a los concejos municipales para elegir a estos funcionarios y, por el otro, dejó en manos del legislador la determinación del lapso dentro del cual debe desempeñar sus funciones. En desarrollo del artículo 313, numeral 8, de la Constitución Política, el Congreso, expidió la Ley 1031 de 2006, en la que estableció que los concejos municipales o distritales, para períodos institucionales de cuatro (4) años, elegirán personeros municipales o distritales. Igualmente, en los parágrafos transitorios de dicha ley determinó que los personeros municipales o distritales elegidos con anterioridad a la vigencia de la presente ley, concluirán su periodo el último día del mes de febrero de 2008. 5 Procurador General Concepto No. 4219 Como se desprende de los preceptos señalados anteriormente, el Constituyente no estableció parámetro alguno para la fijación del tiempo durante el cual debe ejercerse el cargo de personero. Por consiguiente, al no existir disposición constitucional alguna que restrinja la facultad de configuración del legislador para tal efecto, éste es libre, dentro de lo razonable, no sólo para fijar tal período, sino que no existe obstáculo para prorrogar el de los actuales personeros, tal como lo hizo a través de la norma demandada. El anterior argumento es suficiente para desvirtuar el cargo de los demandantes por trasgresión de los artículos 121 y 136 constitucionales.

5. Principio de autonomía territorial de los concejos municipales y distritales La autonomía constituye un principio de naturaleza constitucional, consagrado en el artículo 1º de la Carta Política para las entidades territoriales y toda la estructura del Estado. La Constitución también reconoce la autonomía de otros órganos o entidades oficiales como son los entes universitarios autónomos, la comisión nacional de televisión, las corporaciones autónomas regionales, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Banco de la República.1, entre otras.

La Constitución Política en su artículo 287 determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses pero dentro de los límites 1 Ver artículos 69, 76, 113, 150-7, 249, 267, 272 y 371 de la Constitución Política. 6 Procurador General Concepto No. 4219 propios que le impongan la constitución y la ley2, lo que a su vez implica que dicha autonomía tenga un carácter relativo3. Es así como la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido que el carácter de entidad territorial implica el derecho a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Y es el legislador quien está constitucionalmente habilitado para definir el grado de autonomía de tales entidades respetando el núcleo esencial de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una garantía

constitucional. La pregunta a resolver en este preciso punto, es si en el caso concreto de las normas demandadas, se ha respetado el contenido mínimo esencial reservado al reducto de la autonomía territorial que la Constitución Política protege. Para resolver este interrogante y dentro del carácter relativo de la autonomía territorial, se debe precisar que la autonomía constitucionalmente reconocida implica para los entes territoriales, en este caso los concejos municipales y distritales, la facultad de gestionar sus asuntos propios; es decir, de un lado, se restringe a los aspectos enumerados en el artículo 287 de la Constitución Política y, de otro, no es ilimitado, pues debe sujetarse a los límites que le impone el legislador. 2 Corte Constitucional, Sentencias C-366 de 2000, C-1051 de 2001, C-1258 de 2001, C1029 de 2002, entre otras. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001, 7 Procurador General Concepto No. 4219 Así las cosas, el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, no sobrepasó los límites mínimos y máximos señalados por Constitución -en un extremo, el núcleo esencial de la autonomía territorial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, al determinar en los artículos transitorios demandados, la prórroga de los períodos de los actuales personeros municipales y distritales. Por las razones anteriores, el Ministerio Público no comparte la interpretación que los demandantes tienen de la autonomía territorial. Dicha

posición llevaría a que el legislador no tuviera la posibilidad, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, de establecer los períodos de los personeros, así como su prórroga. Con el anterior argumento, se desvirtúa el cargo relacionado con la vulneración de los artículos 1° y 287 constitucionales.

6. Competencia de los Concejos Municipales y Distritales. Artículo 313 numeral 8 de la Constitución Política.

El artículo 313, numeral 8° constitucional establece:

Corresponde a los concejos: (…) 8º) Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta

8 Procurador General Concepto No. 4219 determine. Del contenido de la disposición anotada, se deduce la competencia de los concejos para elegir los personeros y demás funcionarios que determine la ley; pero, en manera alguna los faculta para determinar el período de los personeros, pues expresamente prevé que es la ley la que fija el período de los mismos. Por lo tanto, es competencia del legislador establecer el período de los personeros y eso fue lo que hizo en las disposiciones demandadas, al prorrogar por un año más el período de quienes en la actualidad se encuentran desempeñado dicho cargo. Para el Ministerio Público, los demandantes no tomaron en consideración el hecho de que con la prórroga de los actuales personeros, los que deben asumir dicha calidad, son los mismos que democráticamente fueron elegidos por los respectivos concejos y no como erradamente lo entienden los actores, pues no es trata de la abrogación de las competencias de dichos órganos territoriales por parte del

legislador, sino el cumplimiento de la voluntad que tuvo el constituyente primario, plasmada en el numeral 8° del artículo 313 constitucional, para diferir en la ley la atribución de fijar la duración del período para el cual los concejos distritales y municipales deben elegir a los respectivos personeros. Así las cosas, los motivos tenidos en cuenta por el legislador, para expedir las disposiciones demandadas, atienden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

7. El acceso a funciones y cargos públicos se debe hacer en las condiciones señaladas por el legislador en cada caso concreto.

9 Procurador General Concepto No. 4219 Los demandantes estiman que las disposiciones acusadas vulneran el artículo 40 numeral 7°, que contempla el derecho de todos los ciudadanos a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Para ellos, en el período transitorio demandado se impide el derecho a cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales a ocupar el cargo de personero municipal o distrital. Esto no es así, resulta oportuno precisar, en concordancia con lo expuesto en puntos anteriores, de conformidad con los artículos 125, 150 numeral 23 y 209 de la Constitución Política, el legislador es el llamado a establecer a través de las leyes, los distintos requisitos y condiciones para el acceso a la función pública. Como lo señaló la Corte Constitucional, en Sentencia C-109 de 2002, “la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como finalidad salvaguardar el interés general (C.P. art. 209) y propender por el logro de los fines esenciales del Estado

(C.P. art. 2°). En ese orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.)”. Es así como en el caso objeto de estudio, resulta claro, que el período establecido por el legislador, no desconoce los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar el cargo de personero. Por ello, la prórroga que impuso mediante la expedición de las disposiciones demandadas, por un lado no constituyen un trato diferenciado y, por el otro, con el ejercicio de dicha atribución no hace nugatorio el 10 Procurador General Concepto No. 4219 derecho de participación de los ciudadanos, pues se sujetó a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad al fin previsto en los preceptos demandados, afianzando el cumplimiento de las finalidades del Estado. En virtud de lo precedentemente analizado y con base en los antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, advierte el Ministerio Publico que las disposiciones acusadas no vulneran las normas constitucionales invocadas por los señores Carlos Osorio Aguiar y Karina Rojas Maestre.” De acuerdo con lo expresado en el concepto transcrito, para este Despacho la disposición acusada no vulnera la Constitución, en los cargos estudiados, por lo que se hará la misma solicitud a la Corte para que declare la exequibilidad de la misma o que se esté a lo decidido en relación con las demandas D-6435 y D-6458

(acumuladas).

8. Conclusión En mérito de lo expuesto, este Despacho solicita a la Honorable Corte Constitucional, hacer el siguiente pronunciamiento: declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio demandado, contenido en el artículo 1° de la Ley 1031 de 2006, o estarse a lo decidido por la Corte en las demandas D-6435 y D-6458

(acumuladas). Señores Magistrados, 11 Procurador General Concepto No. 4219

EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON

Procurador General de la Nación CID/CRodríguezg 12