PGN - PERSONERO - Régimen de inhabilidades

RECURSO DE APELACION-Fallo sancionatorio contra el Personero Municipal por presunta violación del régimen de inhabilidades PROCEDIMIENTO VERBAL-Adecuación RECURSO DE APELACION-Oportunidad para sustentarlo en el proceso verbal disciplinario El artículo 180 del CDU, Ley 734 de 2002, prescribe que el recurso de apelación debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados. DERECHO DISCIPLINARIO-Como modalidad del derecho sancionador CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD-Consagración legal FALTA DISCIPLINARIA-Tipicidad según la jurisprudencia de la constitucional RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Servidores públicos DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad El derecho disciplinario busca la buena marcha y el buen nombre de la administración pública (moralidad pública), por ello sus normas se orientan a exigir a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.

PROCURADURÍA REGIONAL DE ANTIOQUIA

Radicación Nº: IUS 2018-577081 – IUC D-2019-1319152

Implicado: HUMBERTO ARTURO ESTRELLA QUEVEDO y JUAN

FRANCISCO VARGAS.

Cargo: PERSONERO MUNICIPAL Y PRESIDENTE DEL

CONCEJO MUNICIPAL DE SAN PEDRO DE URABA.

Entidad: MUNICIPIO SAN PEDRO DE URABA – ANTIOQUIA.

Quejoso: LINA MARIA HOYOS MURILLO.

Fecha de Queja: Noviembre 22 de 2018

Fecha hechos: NOVIEMBRE 16 DE 2018.

Asunto: Fallo de segunda instancia (Artículo 171 de la ley

734 de 2002) Medellín, ASUNTO Se encuentra al Despacho el proceso disciplinario verbal, radicado bajo el No IUS 2018-577081 Y IUC D-2019-1319152, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por el Dr. Ramiro Ferney Hernandez Mora en contra el fallo de primera instancia proferido mediante la Resolución No. 11, en audiencia celebrada el 26 de Diciembre de 2019, por la Procuraduría Provincial de Apartado.

1. ANTECEDENTES Agotado el respectivo trámite procesal, la Procuraduría Provincial de Apartado, en audiencia del 26 de Diciembre de 2019, profirió la Resolución No. 11, en donde Resolvió Sancionar al señor Humberto Arturo Estrella Quevedo, en su condición de Personero del Municipio de San Pedro de Urabá, con Destitución e inhabilidad General por Doce (12) años en el suspensión en el ejercicio de sus funciones y al Señor Juan Francisco Vargas Soto en su condición de Presidente del Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, con una sanción de Suspensión e inhabilidad Especial por seis (6) meses en el ejercicio de sus funciones. (Fls. 180 al 211).

La anterior providencia fue impugnada y sustentada en audiencia por el apoderado Ramiro Hernandez Mora, apoderado de los investigados, (Fls. 205 a 211). Habiendo corrido traslado para que se presentaran los alegatos de conclusión previos al Fallo de segunda instancia, estos no fueron presentados según constancia obrante. (Fls. 222).

2. CARGOS.

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Carrera 56 A No. 49 A 30, oficina 301, TEL 604 02 94 extensión 41107, 41143, 41116 MedellínAntioquia www.procuraduria.gov.co Mediante auto del 4 de octubre de 2019, visible a folios 58 al 79, se citó a audiencia y formuló cargos a los señores Humberto Arturo Estrella Quevedo, con CC No. 11000183 en su condición de Personero Municipal y a Juan Francisco Vargas, identificado con la CC. No. 10.931.285 en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de San Pedro de Urabá (Ant.), los cuales en resumen consisten en lo siguiente: HUMBERTO ARTURO ESTRELLA QUEVEDO CARGO ÚNICO. “La conducta que se le imputa al señor HUMBERTO ARTURO ESTRELLA QUEVEDO, consiste en que en su calidad de personero Municipal de San pedro de Urabá – Antioquia, continuo ejerciendo funciones propias del cargo de Personero Municipal de San Pedro de Urabá, cuando presuntamente ya tenía conocimiento de que en su contra se había proferido una sentencia sancionatoria de fecha 31 de julio de 2015, emanada del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, Sala Disciplinaria, la cual fue posteriormente confirmada mediante sentencia proferida por el Consejo superior de la Judicatura de fecha agosto 29 de 2018, incurriéndose en una posible falta disciplinaria a la luz de lo consignado en el numeral 17 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, como quiera que este siguió

actuando en ejercicio de funciones propias de su cargo como Personero municipal de San Pedro de Urabá, presuntamente a sabiendas de la existencia de decisión judicial de suspensión en su contra con fundamento en lo normado en el artículo 37 numeral 1 de la Ley 1123 de 2007 o Estatuto Disciplinario del Abogado, lo que por sí solo configura una causal de inhabilidad para ser elegido Personero Municipal de conformidad a lo establecido en el literal D del artículo 174 de la ley 136 de 1994”. Como normas presuntamente vulneradas se le citaron: Artículos 6, 123 y 209 de la Constitución Política; Artículo 48 No. 17 de la Ley374 de 2002 y el artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Se considera la conducta de carácter Activo. JUAN FRANCISCO VARGAS SOTO CARGO UNICO: “La conducta que se le imputa al señor JUAN FRANCISCO VARGAS SOTO, consiste en que en su calidad de Presidente del Concejo Municipal de San Pedro de Urabá – Antioquia, omitió sus deberes constitucionales y legales cuando presuntamente fue informado de la Sanción en firme que se impusiera al señor HUMBERTO ARTURO ESTRELLA QUEVEDO, mediante sentencia sancionatoria de fecha 31 de julio de 2015, emanada del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, Sala Disciplinaria, la cual fue posteriormente confirmada mediante sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura de fecha agosto 29 de 2018, incurriéndose en una posible fala disciplinaria a la luz de lo consignado en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 en la medida en que la sanción

se hizo con fundamento en lo normado en el artículo 37 numeral 1 de la ley 1123 de 2007 o Estatuto Disciplinario del Abogado, lo que por sí solo configura una

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3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA En diligencia de continuación de audiencia de fecha 26 de Diciembre de 2019, mediante la Resolución No. 11 de la misma fecha, la Procuraduria Provincial de Apartado, profirió fallo de primera instancia, en la cual resolvió sancionar a los Sres. Humberto Arturo Estrella Quevedo, y al Sr. Francisco Vargas, en su condición de Personero Municipal y Presidente del Consejo del Municipio de San Pedro de Urabá respectivamente con Destitución e inhabilidad General por el término de doce (12) años y Suspensión e inhabilidad Especial por seis (6) meses, en el ejercicio de sus funciones. (Fls. 180 a 211).

En la parte motiva de la citada providencia, el a quo planteo el problema jurídico de la siguiente manera: “PROBLEMA JURÍDICO: El problema jurídico a resolver consiste en determinar si los Sres Humberto Arturo Estrella Quevedo en su condición de Personero Municipal de San Pedro de Uraba incurrió en falta disciplinaria al continuar en el ejercicio de su cargo a pesar de conocer que había sido sancionado con dos (2) meses de suspensión en ejercicio de su profesión como abogado encontrándose aun en el cargo como personero. Y de otro lado si el Sr. Juan Francisco Vargas Soto, en su condición de Presidente del Concejo del mismo municipio incurrió en falta disciplinaria en la medida en que habiéndosele informado acerca de la sanción impuesta al el señor Estrella Quevedo por el Consejo Seccional de la Judicatura de suspensión en el ejercicio de su profesión por el término de dos meses, presuntamente no realizó ninguna

actividad al respecto.

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Quevedo y copia de la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, en donde se sanciona al antes citado y además la copia de la sentencia de segunda instancia de agosto 20 de 2019 de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral que confirma un fallo de tutela que fuera impugnado por el Sr. Estrella Quevedo. Testimonio de la Sra. Heidy Luz Toro Arroyo – Secretaria del Concejo Municipal de San Pedro de Urabá, para la época de los hechos. Respecto a las explicaciones y alegatos de conclusión presentados por el apoderado, este manifiesta: Respecto de los cargos endilgados al Presidente del Consejo Municipal, expone que la palabra omitir implica dejar de hacer algo, y se pregunta que Dejo de hacer el Presidente del Concejo, que se supone que debió hacer al conocer la Sentencia, aplicar la sanción conforme a lo dispuesto por el artículo 172 de la ley 734 de 2002, No. 4, que señala quienes son los funcionarios competentes para la ejecución de sanciones, en el caso particular dice la norma que “Los presidentes de las Corporaciones de elección popular o quienes hagan sus veces, respecto de los miembros de las mismas y de los servidores públicos elegidos por ella”, es el competente para aplicar la sanción? (…) la Provincial no señalo la norma que describe la omisión del presidente, en donde se dice que conocida una inhabilidad por el presidente del Concejo este debe destituir o sancionar al personero, de donde deviene la facultad sancionatoria del Presidente del Concejo con ocasión de la configuración de una

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ejercicio de funciones propias de su cargo como personero municipal a sabiendas de la existencia de decisión judicial de suspensión en su contra”. Tomados en consideración por el A-quo estas y otras alegaciones concluye: “Por las razones no comparte esta Procuraduría lo argüido por el apoderado de este investigado dentro de su defensa en esta audiencia, nos encontramos ante una conducta cuasi objetiva en la medida que se debe establecer si el investigado para la época de ocurrencia de los hechos estaba incurso en una inhabilidad sobreviniente al estar y continuar fungiendo como Personero Municipal de San Pedro de Urabá, Antioquia, no otro es el motivo de esta investigación”.

Para concluir el a-quo: “(…) Por lo tanto, conforme a todo lo antes expuesto, para esta Procuraduria Provincial resulta inexcusable la conducta desplegada por el inculpado, encontrándolo responsable disciplinariamente en las condiciones antes anotadas y en tal sentido abra de imponerse, conforme a la ley la sanción

disciplinaria de DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL DEL EJERCICIO DE

SUS FUNCIONES de DOCE (12) AÑOS.

Respecto del Sr. Juan Francisco Vargas Soto a este se le determinó de manera provisional la realización de una conducta falta gravísima a título de Dolo. La conducta realizada por este resulta ser de carácter omisivo, frente a un deber y queda probada en el expediente en la forma como se ha dejado planteada. Se califica la falta definitivamente como Grave y a título de Dolo. Así se concluye por el Aquo que la falta inculpada es típica e ilícita sustancialmente y resulta

inexcusable la conducta desplegada por el inculpado, encontrándolo responsable disciplinariamente en las condiciones antes anotadas y en tal sentido deberá imponérsele la sanción disciplinaria de suspensión del ejercicio de sus funciones de seis (6) meses e inhabilidad especial por un término igual artículo 44 No. 2 en cotejo con el literal 2 del artículo 46 de la ley 734 de 2002.

4. APELACIÓN

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practicarlas en su integridad o integralidad quizás porque como lo manifestó la provincial en su sentencia pudo haberlas considerado impertinentes pero ellas, la impertinente era menester analizarlas al momento de su decreto y no en la sentencia que puso fin a la instancia. La defensa en los alegatos de conclusión tuvo bien claro la diferencia que existe entre la tipicidad del derecho penal y la tipicidad del derecho disciplinario, incluso trajo a colación la sentencia C-818 de 2015 de la Corte constitucional en la que se ocupa del tema, luego señalar que los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión no son de recibo porque el abogado de los disciplinados confundió la tipicidad de uno y otro procedimiento para despachar de una manera negativa toda la argumentación de aquella oportunidad es lesiva del debido proceso por cuanto es deber de la provincial de manera detalla (sic) a cada uno de los argumentos expresados por la defensa pues allí es donde se materializa el debido proceso en la modalidad de derecho a la defensa no de manera fugaz y tangencial como se hizo en la sentencia cuando sin ninguna argumentación se dijo que no se compartía lo expresado por el apoderado de los disciplinados. Se debe leer de manera puntual y detallada y cada uno de los argumentos del abogado o abogados de la defensa, o hacerlo como ocurrió en el sub liten constituye una violación a las garantías del debido y legítimo derecho a la defensa (…) otra lesión al derecho al debido proceso es que según el dicho de las pruebas que tuvo la provincial para proferir su fallo sancionatorio fue que en este expediente se acreditó queja enviada al presidente

del Consejo Municipal adjuntándose los anexos de la sentencia situación que no es cierta porque en este expediente la señora Heidy Luz Toro Arroyo señalo que el único documento que se le entregó fue el que reposa a folios 3 del expediente en donde está su firma y fecha de recibo. Los demás documentos fueron enviados al abonado personal de la Secretaria y no Institucional del Concejo Municipal”.

Continua: “Con todo y ello nos detendremos a analizar un punto fundamental que tiene que ver con los elementos mininos que deben garantizarse en un proceso sancionatorio, retomaremos y nos entraremos en la tipicidad de la conducta para, el efecto es menester señalar o trascribir unos apartados de la Sentencia C-030 de 2012 en la que la Corte señalo lo siguiente: “… el derecho administrativo sancionador, se encuentra igual que el derecho penal, sujeto a los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva de ley, principios rectores del

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disciplinaria, (ii) del principio de publicidad, (iii) del derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba (iv) del principio de la doble instancia, (v) de la presunción de inocencia, (vi) del principio de imparcialidad, (vii) el principio del non bis in ídem, (viii) del principio de cosa juzgada y (ix) de la prohibición de la reformatio in pejes (sic) “. El principio de legalidad reconocido en varias disposiciones constitucionales exige que la conducta a sancionar, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben esta expresa y claramente definidos por la ley con carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De ahí que la jurisprudencia constitucional ha expresado en relación con este principio que comprende una doble garantía, (L) la primer, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es necesario que existen preceptos jurídicos anteriores que permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración”. Respecto de las finalidades de este principio, la jurisprudencia constitucional ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga

fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad judicial administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado”. El apelante además solicita se de aplicación a los principios de Reserva de Ley en materia disciplinaria y al principio de la tipicidad en materia disciplinaria, respecto al cual manifiesta que exige que la norma creadora de las infracciones y de las sanciones debe describir de forma clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. La Corte ha sostenido que el principio de tipicidad se compone de dos aspectos (i) que exista una Ley previa que determine la conducta objeto de sanción y (ii) la precisión que se emplee en esta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse, aspecto que se orienta a reducir al máximo la facultad discrecional de la administración en el ejercicio del poder sancionatorio que le es propio” Y Añade: “(…) en este orden de ideas, es claro para esta Sala que las faltas disciplinarias, máxime cuando se trata de faltas gravísimas, no pueden quedar al arbitrio o libre interpretación del investigador disciplinario sino que deben estar

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TEL 604 02 94 extensión 41107, 41143, 41116 MedellínAntioquia www.procuraduria.gov.co tipificadas de tal manera que el operador jurídico deba atenerse estrictamente a los criterios señalados por el legislador, así como a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que las complementen y que contengan los presupuestos normativos y reguladores del ejercicio de la función disciplinaria, así como a los preceptos que consagren los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones en concreto para el cargo o función pública encomendada”. “Esta sentencia es relevante para el sub liten porque como se explicará durante el recurso se cometieron varias imprevisiones sea lo primero señalar en el caso del presidente del Concejo Juan Francisco Vargas soto, que la provincial vario en su fallo la tipicidad de la conducta, vasta (sic) simplemente remitirnos al numeral 5.6 del pliego de cargos que la Provincial calicó “normas que tipifican la comisión de la falta disciplinaria y concepto de violación” en este acápite no se relacionó el artículo 34, 45, 43 y 50 de la ley 734 de 2002 que fueron las normas que le sirvieron de fundamento de tipificación para la imposición de la sanción. Este es un hecho que consideramos grave porque la provincial en el fallo no puede sorprender a la defensa con una nueva tipificación, este es un hecho que atenta directa y gravemente con el Debido Proceso en la modalidad de Defensa por la simple razón que durante este proceso no estuvimos defendiendo de una argumentación y soporte jurídico esgrimidos por la Provincial en su pliego de

cargos y de manera inconsulta fuimos convocados a la lectura de fallo en donde se cambió totalmente las normas que tipifican la comisión de la falta disciplinaria del presidente del concejo Juan Francisco Vargas Soto, puede ser que el derecho disciplinario sea flexible en la tipificación como ya lo expreso la Corte en líneas anteriores pero ello no significa que la provincial pueda modificar a su arbitrio la tipicidad señalada en el pliego de cargos y de la cual la defensa se defendió. (…) se sustentó con fundamento en estos nuevos artículos que el Presidente del Concejo omitió cumplir la sanción, llama la atención a la defensa que la sanción a la que se hace alusión la procuradora está contenido en el fallo de primera instancia proferido el 31 de julio de 2015 en el que se sanciona al doctor Estrella Quevedo a dos meses en el ejercicio de la profesión, es menester hacer una pregunta como aplica la Sanción? La Provincial en su fallo no logró responderla (…) dice en su sentencia que no insinúa que deba destituirse pero no puntualiza que era lo que le correspondía hacer omitiendo el deber de señalar de manera clara y concreta que fue lo que omitió y no solamente que fue lo que omitió sino en que forma está prevista esa posibilidad, no es cierto que este probado la omisión con fundamento en el artículo 172 de la ley 734 de 2002 que no menciono en el pliego de cargos pero entrando en la discusión propuesta por la provincial dicho artículo señala que es competencia del Presidente del concejo aplicar la sanación (sic) en que parte de la sanción impuesta por el consejo superior de la Judicatura

se ordenó que debía destituirse o suspenderse o separarse del cargo al Personero, la sentencia no lo dice pero la Procuraduria lo supone y de allí deriva el dolo y la gravedad de la conducta, nuevamente recabamos el argumento de la Corte constitucional no solo en la sentencia C-030 de 2012 sin (sic) la expresada en los alegatos de conclusión C-818 de 2015, en el que exige muy a pesar de la flexibilidad la obligación del ente sancionador de señalar de manera concreta y clara donde está la obligación omitida. (…) reiteramos lo expresado en los alegatos de conclusión” que dejo de hacer el presidente del concejo. Similar situación ocurre con el Personero doctor Humberto Arturo Estrella Quevedo, la provincial de manera anti técnica y lesiva a su debido proceso trajo en la sentencia

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defensa se itera que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades debe estar expreso en la ley como lo dijo la Corte Constitucional en sentencia referida con lo que no es admisible que la Provincial traiga una jurisprudencia en donde se estudió el régimen de inhabilidades previsto en la ley 270 de 1996 pues en dicha norma se regulo de manera expresó las inhabilidades sobrevinientes argumento que se expresó en los alegatos de conclusión y que no mereció ninguna apreciación por parte de la Provincial cuando se dijo que la inhabilidad sobreviniente y la forma de resolverlas en razón al principio de legalidad y tipicidad de la pena debe estar expresamente en la ley en aquella oportunidad se trajo a colación la forma como lo resuelve el CUD en el artículo 37 de la Ley 734 de 2002 y el estatuto general de la contratación en el artículo 9 de la ley 80 de 1993 así como también lo resuelve la ley 270 de 1996 en el ejemplo propuesto por la Provincial no así existe norma que regule la inhabilidad sobreviniente cuando una persona estando en el ejercicio de un público es notificada de una sanción proferida por el consejo que rige su profesión, aplicar de manera extensiva o analógica una prohibición desquicia el principio universal de legalidad de la pena porque eso es lo que hace la provincial cuando sugiere que la inhabilidad contenida en el artículo 174 literal D de la ley 136 de 1994 también es para el ejercicio pese a que la norma de manera taxativa señala que esta es una inhabilidad de elección y no de ejercicio y no es de recibo lo expresado del artículo

6 de la ley 190 de 1995 porque esta norma no fue señalada en el acápite de las normas que tipifican la comisión de la falta disciplinaria por la Procuraduria Provincial en el pliego de cargos proferido en este expediente, no es de recibo porque no puede sorprenderse al (sic) defensa con una nueva tipificación y argumentación jurídica en el fallo. Como puede observarse tanto en el evento del señor Humberto Arturo Estrella Quevedo y Juan Francisco Vargas existe incongruencia entre las normas que separa la tipicidad de la conducta que sirve como fundamento para aplicar la sanción, esta falta es gravísima para el Derecho sanc