PGN - PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Compensación según regulación legal

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Perjuicios causados por la adopción del plan de ordenamiento territorial afectando un predio ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Diferencia con la nulidad y restablecimiento del Derecho/ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTADiferencia con la nulidad y restablecimiento del Derecho según jurisprudencia del Consejo de Estado En primer término es importante precisar que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa tienen causa y objeto diferentes. Mientras la primera tiene como causa un acto administrativo, la segunda tiene su origen en el daño causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa y una ocupación temporal o permanente de un inmueble. Además, el objeto de la primera es la declaratoria de nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, y el de la segunda es la declaratoria de la responsabilidad extracontractual y la reparación del daño. En tal sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 23 de junio de 2010 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Aplica para el caño causado con un acto administrativo/DAÑO ESPECIAL-Definición No obstante lo anterior, el Consejo de Estado ha aceptado la interposición de la acción de reparación directa en los casos en los cuales el demandante busca la reparación de un daño causado con un acto administrativo cuya legalidad no se discute, con fundamento en el daño especial. Para tal efecto, ha señalado que el daño especial es aquel que se ocasiona en ejercicio de una actuación legítima del Estado, pero que por razones de equidad debe ser indemnizado en virtud del rompimiento de la igualdad ante las cargas

públicas. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Por actos normativos legítimos según jurisprudencia del Consejo de Estado/ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTACondiciones que se deben reunir según jurisprudencia del Consejo de Estado De igual manera, en la misma sentencia, el Consejo de Estado se refirió a las condiciones que se deben reunir para que sea procedente la acción de reparación directa en los eventos mencionados, indicando que debe tratarse de un acto administrativo legal y acreditarse el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas…. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Fenómeno procesal por el cual se pierde la posibilidad para demandar La caducidad de la acción es el fenómeno procesal en virtud del cual el administrado pierde la posibilidad de demandar un acto administrativo o reclamar en la vía jurisdiccional las consecuencias jurídicas de un hecho, una omisión o una operación administrativa, fenómeno que se da por la concurrencia de dos supuestos: el Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción, establecido en nuestro ordenamiento jurídico por razones de seguridad jurídica e interés general. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN-Aplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado TÉRMINO PARA DEMANDAR-Regulación legal El Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo vigente para la época de

los hechos, estableció diferentes plazos para demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dependiendo de la acción de la que se tratara. Así, dicho Código, en el numeral 2º del artículo 136, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, estableció que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducaría al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso; y que sin embargo, los actos que reconocieran prestaciones periódicas podrían demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habría lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. TÉRMINO DE CADUCIDAD-Vencimiento del plazo De igual forma, el numeral 8º del mismo artículo señaló que la acción de reparación directa caducaría al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. TÉRMINO DE CADUCIDAD-Inicio según jurisprudencia del Consejo de Estado TÉRMINO DE CADUCIDAD-Inicio del vencimiento Entonces, el término de caducidad de la acción de reparación directa empieza a correr desde el día siguiente al de la ocurrencia del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación del inmueble, salvo los eventos en los que el daño se manifiesta con posterioridad, en los que dicho plazo debe contarse desde que el

afectado tuvo conocimiento del mismo. Y en los casos en que el daño se prolongue en el tiempo, el cómputo del término en mención no se posterga de manera indefinida hasta que se concrete por completo, sino que comienza a contarse a partir del día siguiente al suceso que lo genera o desde la fecha en que la persona haya tenido conocimiento del daño. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Principio de igualdad según regulación legal La Ley 388 de 1997 dispone en el artículo 38 que en desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 2 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados; y señala como mecanismos para garantizar tal propósito las unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Compensación según regulación legal Además, en el parágrafo del artículo 50, la misma Ley le confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para que dictara reglas relativas a los mecanismos que hicieran viable la compensación mediante la transferencia de construcción y desarrollo. CONSERVACIÓN-Definición según regulación legal

En ejercicio de tales facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 151 de 1998, que define la conservación como el tratamiento urbanístico que por razones ambientales, históricas o arquitectónicas limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio o distrito, de inmuebles particulares, de obras públicas y de elementos constitutivos del espacio público; y señala que cada municipio o distrito determinará las áreas o inmuebles sujetos a dicho tratamiento en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial y en los instrumentos que lo desarrollen. MONTO DE LA COMPENSACIÓN-Regulación legal RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA COMPENSACIÓN-Regulación legal/RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA COMPENSACIÓN-Tratamiento de conservación Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1337 de 2000, que dispone que el reconocimiento y pago de las compensaciones previstas en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 151 de 1998 por la aplicación del tratamiento de conservación que se defina en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, procederá exclusivamente cuando se limiten los derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, conforme a la clasificación del suelo que haya establecido el respectivo municipio o distrito; y que en ningún caso serán objeto de compensación los terrenos o inmuebles que por sus características físicas, topográficas o geológicas sean inconstruibles ni aquellos que sean declarados como zonas de amenaza o riesgo. Además, el mismo Decreto dispone que los propietarios de los terrenos a los cuales se haya asignado el tratamiento de conservación podrán ser compensados mediante

la asignación de derechos transferibles de construcción y desarrollo sólo en el evento en que el municipio o distrito haya definido la transferencia de tales derechos como mecanismo para el pago de la compensación; señala que cuando no se haya adoptado ese mecanismo, el respectivo municipio o distrito garantizará que los propietarios de los inmuebles a conservar sean objeto de otro tipo de estímulos, beneficios o formas de compensación; prevé lo que debe entenderse por suelo urbanizable para la determinación del monto de la compensación en tratamientos de Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 3 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 conservación ambiental y en el caso de edificios a conservar; y establece otros mecanismos y las condiciones para el pago de las compensaciones. Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 4 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 Bogotá D.C., 13 de agosto de 2012 Doctora

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Consejera Ponente – Sección Tercera – Subsección B

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 12-147

Acción de Reparación Directa Radicado: 540012331000200601374 01(44134)

Actor: Sociedad Urbanizadora La Loma S.A.

Demandado: Municipio de Cúcuta Honorable Señora Consejera: En la oportunidad procesal correspondiente, esta Procuraduría Delegada emite concepto sobre el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en los argumentos que se expondrán.

ANTECEDENTES 1-. Demanda La sociedad URBANIZADORA LA LOMA S.A., por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander declarar Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 5 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 administrativa y extracontractualmente responsable al MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CÚCUTA por la totalidad de los perjuicios económicos ocasionados con motivo de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado mediante Acuerdo No. 0083 del 17 de enero de 2001 del Concejo Municipal, con el cual se afectó urbanística y ambientalmente el predio denominado La Loma, de propiedad de la demandante. En consecuencia de tal declaración, solicitó condenar al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA a pagar a la sociedad demandante el valor de las compensaciones originadas en las afectaciones impuestas al

predio mencionado, tal como lo ordenan la Ley 388 de 1997 y sus Decretos Reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002; y ordenar a dicho ente territorial la realización de los avalúos para determinar el valor comercial por metro cuadrado del suelo del inmueble limitado por el tratamiento de conservación y los predios colindantes no afectados, con la metodología establecida en los Decretos Reglamentarios 151 de 1998 y 1337 de 2002 con el fin de establecer el valor de las compensaciones. 2-. Contestación de la demanda El MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones y proponiendo como excepciones la caducidad de la acción, la pérdida de fuerza ejecutoria, la improcedencia de la acción y el cumplimiento de una norma legal y urgente, en los siguientes términos: “El Acuerdo 0083 de enero 07 de 2001, que reemplazó al (sic) El acuerdo 0058 de 1991, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de San José de Cúcuta y que a juicio del actor causa grave lesión a sus intereses particulares, se encontraba sancionado y publicado para la fecha de inserción de la presente demanda, desde hace más de cinco (5) años… Es claro que las actuaciones de agotamiento de vía gubernativa no suspenden el término de caducidad en el presente caso y que Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 6 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750

540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 los dos años que otorga la ley para su ejercicio, comenzaron a contarse desde el 17 de enero del año 2001, fecha en la cual se publicó el acuerdo 0083 de 2001 en la gaceta oficial con el registro municipal 004, acto administrativo éste que impuso según el demandante una grave limitación a la construcción en el inmueble del accionante. (…) Ahora bien, la limitación que afecta al predio y que se hace referencia por parte del apoderado de la demanda, no surge con ocasión del actual plan de ordenamiento territorial (acuerdo 083 de 2001); esta se da con ocasión del Acuerdo N° 058 de 1991 por medio del cual se clasificó el uso del suelo por lo que la afectación que se alega tiene más de quince años a la fecha de presentación de la demanda, por lo que resulta inadmisible y temerario revivir los términos cuando se encuentran más que prescritos y se consintió por el actor durante tanto tiempo. (…) Así las cosas y tomando en cuenta el término transcurrido desde la publicación de los actos y la presentación de la demanda, tenemos que han transcurrido efectivamente más de quince (15) años, sin que se hayan realizados (sic) los actos correspondientes para su ejecución por parte de la administración municipal, lo que impone al acto administrativo antes referido, la pérdida de su ejecutoria y obligatoriedad ante los demandantes. Siendo consecuentes con lo anterior, es claro entonces que al administrado también le caducó el plazo para solicitar la

reparación directa por los supuestos daños o detrimento patrimonial generado con los acuerdos acuerdo (sic) 058 de 1991 y 083 de 2001 (…) Manifiesta el apoderado de la demanda, que a su cliente se le habían otorgado permisos o licencias de urbanismo, cuando en 1970 Planeación Municipal de Cúcuta aprobó a la sociedad demandante, los planos y proyectos al amparo de la legislación vigente para la época, hecho éste que constituía una licencia de construcción; parece desconocer o ignorar el hecho principal de que estos permisos o licencias no se dan con carácter indefinido y que la caducidad de dichas licencias se presenta después de dos años contados a partir de la fecha de su expedición y que sólo pueden ser prorrogadas por un lapso único de doce (12) meses por una sola vez, de acuerdo con el Decreto 1052 de 1998 y el Decreto 564 de febrero 24 de 2006, por nombrar los más recientes… Dado que con la expedición de los Acuerdos Nos 058 de 1991 y 083 de 2001, por medio de los cuales se definieron los usos del suelo, las sesiones obligatorias gratuitas y se establecieron normas urbanísticas y arquitectónicas para la ciudad de Cúcuta y se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de San José de Cúcuta respectivamente; se contemplan situaciones de interés general, no es menos cierto que como en el caso que se expone en la demanda de autos, estos producen efectos particulares y concretos, por lo que el accionante contó con Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 7

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como acción específica, no obstante y dada la despreocupación del actor en su momento, dejó pasar el tiempo y omitió su ejercicio por lo que operó su caducidad.” 3-. Sentencia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se declaró inhibido para fallar de mérito el asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones: “La Sala considera que el pronunciamiento debe ser inhibitorio, dado que en el presente caso se debió instaurar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la decisión mediante la cual se pronunció la administración municipal a la solicitud de reclamación para reconocimiento y pago de compensaciones, al presentar acción de reparación directa contra los perjuicios ocasionados con motivo de la adopción del POT, en principio se presentaría una caducidad de la acción, pero como esa no era la acción procedente se configura una inepta demanda por indebida escogencia de la acción. En este caso el acto a demandar no era el acuerdo municipal que puso en vigencia el POT como sostiene el Municipio de Cúcuta, sino la decisión que negó el pago de la compensación que está contenida en el Oficio MLNE -0282 del 2 de agosto de 2004 proferida por el Director de Planeación Municipal, ya que conforme lo establece el Artículo 12 del Decreto 151 de 1998,

expedido en uso de las facultades del parágrafo del artículo 50 de la Ley 338 de 1997, el valor a compensar debe ser pagado a solicitud del propietario del inmueble afectado, debió demandarse además la decisión ficta o presunta proveniente del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto contra dicha decisión. (…) … en principio, deduce la Sala que si se parte de que el hecho que da origen a la pretensión de la Reparación Directa es la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, Acuerdo 083 de 2001, ya que es con la adopción de éste que se origina el daño, la acción impetrada se encontraría caducada, pues al momento de presentación de la demanda es decir el 21 de septiembre de 2006 habría transcurrido más de 5 años. No obstante lo anterior, encuentra la Sala que en el presente caso lo que el demandante pretende finalmente, es que le paguen las compensaciones originadas en las afectaciones a un predio de su propiedad denominado “LA LOMA”, por razón de haber quedado incluido en el POT como zona de expansión Residencial y Zona de Sistema Urbano Ambiental Suelos de Protección, como se evidenció con la expedición de las Resoluciones 2933 del 14 de Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 8 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857

julio de 2003 y 3022 del 25 de septiembre de 2003 expedidas por la Curaduría Urbana de Cúcuta; y, el auto de fecha 29 de diciembre de 2003 expedido por Director de Planeación Municipal, mediante los cuales se le negó la licencia para urbanización de terrenos, y se confirmaron los recursos respectivos.” 4-. Recurso La parte demandante presentó recurso de apelación, en el que solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, con base en los argumentos que se transcriben enseguida: “Si a causa de la adopción de los planes a corto, mediano y largo plazo, se limita el uso o el usufructo de la propiedad, como consecuencia directa de definir sobre un plano determinada zona de reserva, por constituirse en suelo de protección (Artículo 35, Ley 388 de 1997), es necesario de manera inmediata entrar a reconocer las indemnizaciones correspondientes. En otras palabras, el hecho de establecer zonas de reserva sobre bienes de propiedad privada, implica limitantes al propietario, las cuales deben ser compensadas. … En ninguna parte de la normatividad sobre el tema se establecen términos para hacer valer estos derechos y por consiguiente el administrado puede solicitarlo cuando se siente que realmente el hecho le está causando un perjuicio. (…) En primer lugar considero que la acción de reparación directa escogida, fue la correcta, debido a que como lo ha sostenido la jurisprudencia, cuando el daño causado proviene de un acto, del cual no se cuestiona su legalidad, mas es la fuente del perjuicio por implicar el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, se deberá pedir la reparación directa, centrando

su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, sin omitir el alcance de la decisión emitida de acuerdo a los poderes de la administración. (…) … la sociedad afectada con la decisión, no objetó en forma alguna el Plan de Ordenamiento Territorial ni ha pretendido en ningún momento que se declare nulo el acto administrativo por medio del cual se adoptó, sino le solicitó a la administración que, en cumplimiento a lo ordenado por la ley 388 de 1997, se procediera a liquidar las compensaciones a que por ley tenía derecho, a lo cual la administración se negó y por ello se recurrió a demandar al municipio por la vía de la reparación directa. En este sentido ha insistido la jurisprudencia, que no es el capricho de la parte lo que define la acción adecuada, sino la naturaleza del elemento generador del perjuicio; en consecuencia si como se predica en el procedimiento administrativo, cuando no Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 9 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 se cuestiona la legalidad del acto, la acción deberá ser la de reparación directa, tendríamos que concluir necesariamente, que la acción escogida fue la correcta. (…) Siendo aplicable la acción de reparación directa, ya que la acción no va encaminada a que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, no se podría tampoco argüir que habría

operado el fenómeno de la caducidad de la acción, ya que el término para comenzar a contabilizar la ocurrencia de este fenómeno, sería el de la negativa de la administración a liquidar y pagar las compensaciones que por ley tenía derecho el afectado y cuya base es la ley 388 de 1997. Ahora bien, situándonos ante el evento de que haya sido mal escogida la acción incoada, también tenemos que la ley y la jurisprudencia ha establecido que dentro de los poderes del juzgador, se encuentran los de darle a los procesos el trámite pertinente, a pesar de que el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. (…) Reviste vital importancia hacer mención a principios aplicables a los procedimientos administrativos, en cuanto que la protección de derechos sustanciales debe prevalecer indistintamente de la vía que se tome para hacerlos valer, acotando que en esos casos se debe dar aplicación al principio Iura Novit Curia, adecuando el procedimiento para evitar que se vulneren derechos de los administrados…” CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO PROBLEMA JURÍDICO  ¿Se presentó una inepta demanda por indebida escogencia de la acción en el caso concreto?  ¿Existe caducidad de la acción impetrada para reclamar la indemnización del daño que, afirma la demandante, le fue ocasionado con motivo de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial mediante el acuerdo No. 0083 del 17 de enero de 2001 del Concejo Municipal de Cúcuta?  ¿En el evento de no haberse presentado una inepta demanda por indebida escogencia de la acción ni el fenómeno de la caducidad, se

Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 10 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 configura en el caso concreto la responsabilidad administrativa del Estado por el daño alegado por la parte actora? ANÁLISIS JURÍDICO  De las acciones de reparación directa y de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. En primer término es importante precisar que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa tienen causa y objeto diferentes. Mientras la primera tiene como causa un acto administrativo, la segunda tiene su origen en el daño causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa y una ocupación temporal o permanente de un inmueble. Además, el objeto de la primera es la declaratoria de nulidad del acto administrativo y el consecuente restablecimiento del derecho, y el de la segunda es la declaratoria de la responsabilidad extracontractual y la reparación del daño. En tal sentido se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 23 de junio de 20101: “Es innegable la diferencia que existe entre la acción interpuesta por el demandante –acción de reparación directay la acción que realmente resultaba procedente en el sub lite -acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el Código Contencioso Administrativo establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa la persona interesada puede demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un

hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, mientras que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño causado; también podrá ejercer esta acción quien pretenda que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente. Se aprecia claramente que el ejercicio de una u otra acción se origina en causas o conductas administrativas distintas y persigue objetos diferentes. En efecto, la causa que origina la acción de nulidad y 1 Consejera ponente (E): GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ. Radicación número: 85001-23-31000-1998-00129-01(18319). Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 11 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 restablecimiento del derecho es un acto administrativo que el demandante considera ilegal, de manera que ésta se orienta a obtener la nulidad del acto y además el restablecimiento y/o la indemnización de perjuicios y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Por su parte, las causas que pueden

motivar el ejercicio de la acción de reparación directa se originan en un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración, y su objeto está orientado a la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado.” No obstante lo anterior, el Consejo de Estado ha aceptado la interposición de la acción de reparación directa en los casos en los cuales el demandante busca la reparación de un daño causado con un acto administrativo cuya legalidad no se discute, con fundamento en el daño especial. Para tal efecto, ha señalado que el daño especial es aquel que se ocasiona en ejercicio de una actuación legítima del Estado, pero que por razones de equidad debe ser indemnizado en virtud del rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. Así, en sentencia proferida el 8 de marzo de 20072 expresó: “Vista en forma panorámica la evolución jurisprudencial en punto de responsabilidad estatal por actos normativos legítimos, puede afirmarse que tras la construcción de la responsabilidad por la expedición y aplicación de normas constitucionales, de preceptos legales, así como de actos administrativos, cuya “juridicidad” no es reprochada, y que no obstante su “licitud” o “legitimidad” pueden entrañar algún daño antijurídico que comprometa la responsabilidad del Estado, hay un común denominador; ese elemento que se predica de la responsabilidad estatal con ocasión

de estos tres niveles normativos no es otro que el régimen de responsabilidad aplicable: el daño especial. (…) …Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial, como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que 2 Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO. Radicación número: 66001-23-31-000-199703613-01(16421). Actor: CARLOS SAMMY LOPEZ MUSTAFA. Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 12 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750 540012331000200601374 01(44134) 5aCdeE/IJJ/Jva IUS-2012-297857 deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas. De modo que aun la actividad estatal legítima “tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente” - esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legalespuede ocasionar al administrado un daño anormal, superior al que deben sufrir otros colocados en idénticas condiciones, que por lo mismo excede el sacrificio que el común de

los ciudadanos debe soportar, entraña el rompimiento de la “equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado” y compromete así la responsabilidad patrimonial de la administración pública.” De igual manera, en la misma sentencia, el Consejo de Estado se refirió a las condiciones que se deben reunir para que sea procedente la acción de reparación directa en los eventos mencionados, indicando que debe tratarse de un acto administrativo legal y acreditarse el rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas, en los siguientes términos: “Se indica que en principio puede ventilarse esta controversia en sede de reparación directa, sin embargo, para que ello sea procedente es menester que se reúnan fundamentalmente las siguientes condiciones: i) Que se trae de un acto administrativo legal, esto es, que se trate de una actuación legítima de la administración; ii) Que se acredite que la carga impuest