PGN - PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Definición y constituciónal

Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2o.

(parcial), de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.”

Demandante: CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA

Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Expediente No. D-6203 Concepto No. 4087 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano CARLOS ENRIQUE CAMPILLO PARRA, contra el artículo 2o. (parcial) de la Ley 760 de 2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre (Publicado en el Diario Oficial No. 44.883, de 30 de julio de 2002), cuyo texto es el siguiente: ARTÍCULO 2. DEFINICIONES. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) Bahía de estacionamiento: Parte complementaria de la estructura de la vía utilizada como zona de transición entre la calzada y el andén, destinada al estacionamiento de vehículos.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. El ciudadano CAMPILLO PARRA manifiesta que las disposiciones demandadas

vulneran los artículos 287, numeral 2o., y 313, numeral 7o., de la Carta Política, Procurador General Concepto No. 4087 cuando definen lo que debe entenderse por “bahía de estacionamiento”, por cuanto desconocen la autonomía del municipio y concretamente la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, pues es a esa corporación y no al legislador, a quien corresponde determinar las áreas del territorio municipal que pueden ser destinadas al estacionamiento de vehículos, a través del plan de ordenamiento territorial. 1.2. Así mismo, a juicio del actor, la disposición demandada vulnera el artículo 82 constitucional, pues el espacio público no puede tener un destino específico como el señalado por el precepto acusado (estacionamiento de vehículos).

2. Problema jurídico Al Ministerio Público corresponde determinar si la definición legal de “bahía de estacionamiento” otorgada en la disposición demandada desconoció la autonomía de los municipios y distritos para reglamentar los usos del suelo, así como el deber del Estado de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común.

Al respecto el Procurador General de la Nación considera lo siguiente:

3. Análisis general de la facultad de los municipios para reglamentar los usos del suelo 3.1. El Constituyente de 1991 definió a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales y fundada en la prevalencia del interés general.

Tal autonomía comprende, por un lado, la dirección política de las entidades territoriales y, por el otro, la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la

Constitución y la ley, lo cual las faculta para gobernarse por autoridades propias, 2 Procurador General Concepto No. 4087 ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales (artículo 287 superior). Frente al carácter unitario del Estado colombiano, es preciso armonizar los principios de unidad y autonomía de las entidades territoriales para el manejo político y administrativo de sus asuntos e intereses, garantizando la supremacía del ordenamiento nacional. La Corte Constitucional ha recalcado que el principio de autonomía debe entenderse dentro de los límites de la Constitución y la ley, reconociendo así la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, bajo el entendido de que la normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial1. 3.2. Como manifestación de la autonomía de las entidades territoriales el Constituyente otorgó ciertas facultades a los concejos municipales en el artículo 313 superior, dentro de las cuales se encuentra la de reglamentar los usos del suelo (numeral 7o.), facultad que se hace extensiva a los concejos distritales (artículo 322 constitucional). Dicho mandato constitucional ha sido desarrollado mediante la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, entre cuyos objetivos se encuentra proporcionar al municipio los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, lo mismo que del patrimonio cultural, la prevención de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, entre

otros aspectos, (artículo 1, numeral 2). La reglamentación de los usos del suelo, que se realiza fundamentalmente a través de los Planes de Ordenamiento Territorial, forma parte de la función pública de ordenamiento territorial y tiene como finalidad, entre otros temas, permitir a los 1 Sentencias C-478 de 1992, C-517 de 1992, C-004 de 1993, C-534 de 1996, C-535 de 1996, C-643 de 1999, C-366 de 2000 y C-568 de 1993). 3 Procurador General Concepto No. 4087 habitantes el acceso a los espacios públicos (vías públicas, infraestructura de transporte, etc.) y destinarlos al uso común (Ley 388 de 1997, artículo 3, numeral 1o.). 3.3. La definición de ordenamiento territorial se adopta en la Ley 388 de 1997, en el artículo 5o., según el cual constituye “un conjunto de acciones políticoadministrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” La función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución de las cargas y beneficios, son los principios que gobiernan el ordenamiento territorial.

3.4. El plan de ordenamiento territorial, según la Ley de Desarrollo Territorial, constituye un “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.” (Ley 388 de 1997, artículo 9o. Negrilla fuera de texto). Así las cosas, el ordenamiento territorial es un proceso de planificación político – administrativo y físico concertado que tiene como fin último el desarrollo de los distritos y municipios y que viene a complementar la planificación económica y social que se efectúa a través de los planes de desarrollo con la dimensión territorial, teniendo siempre presente que para estos efectos el ordenamiento no tiene como objeto único el espacio físico, sino además una serie de elementos adicionales de gran importancia como son la población, las redes sociales, el espacio geográfico, el 4 Procurador General Concepto No. 4087 medio ambiente y los recursos naturales así como los aspectos económicos y culturales, por sólo citar algunos ejemplos. En consecuencia, el ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación del uso, ocupación y transformación del espacio geográfico bajo parámetros de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural (Sentencia C-795 de 2000). 3.5. Los planes de ordenamiento territorial, a través de los cuales se reglamentan los usos del suelo, constituyen según la Ley 388 de 1997 el principal instrumento para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal o distrital; sin embargo, no pueden confundirse con éste ni considerarse exclusivamente como el

proceso de reglamentación de los usos del suelo pues, en sentido estricto, reglamentar el “uso del suelo” se contrae a señalar los márgenes de disposición de un determinado espacio físico, esto es, en palabras comunes, lo que se puede y no se puede hacer en un determinado espacio físico. 3.6. En este orden, dada su naturaleza, el plan de ordenamiento territorial constituye el fundamento de cualquier reglamentación que busque evitar impactos negativos derivados del uso del suelo; es decir, toda disposición sobre el uso de un determinado espacio debe sujetarse a las directrices adoptadas por el concejo municipal o distrital para orientar y administrar el desarrollo del territorio y la utilización del suelo. Sin embargo, los reglamentos municipales y distritales sobre uso del suelo deben tener en cuenta los textos expedidos por el legislador sobre la materia, pues la facultad otorgada por el constituyente a los concejos municipales y distritales debe desarrollarse dentro de los límites que les fije el Congreso de la República, ya que los temas esenciales del ordenamiento territorial, adicionales a los regulados en el ordenamiento superior, son objeto de la facultad legislativa mediante una ley orgánica territorial o leyes ordinarias. En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C568 de 2003: 5 Procurador General Concepto No. 4087 “…en materia de regulación del uso del suelo el ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución a los Concejos Municipales debe atender el marco fijado por el Legislador y ello independientemente de que se trate de normas contenidas en la Ley orgánica de ordenamiento territorial2 o en leyes

ordinarias.” 3.7. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Ministerio Público procederá a analizar los cargos presentados por el actor contra la disposición acusada.

4. El artículo 2o. de la Ley 769 de 2002, en la parte acusada, no vulnera sino que desarrolla los artículo 313, numeral 7o., y 287 de la Carta Política, por cuanto facultan al Legislador a expedir disposiciones que sujetan los preceptos que en materia de ordenamiento territorial dicten las autoridades municipales y distritales 4.1. A través de la Ley 769 de 2002, el Legislador expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre, cuyas disposiciones rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público o en las vías privadas, en las que internamente circulen vehículos; así como fijan la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito (artículo 1o.) Tal ordenamiento señala que en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 superior todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero con el fin de garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones, de los discapacitados físicos y mentales, lo mismo que asegurar la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público, debe sujetarse a la intervención y reglamentación de las autoridades (artículo 1o.).

Los principios que rigen el Código Nacional de Transito Terrestre son los de

seguridad de los usuarios, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de 2 Ver la Sentencia C-795/de 2000. 6 Procurador General Concepto No. 4087 acceso, la plena identificación, la libre circulación, la educación y la descentralización (artículo 1o.). Para efecto de la aplicación e interpretación del Código Nacional de Tránsito Terrestre, el artículo 2o. consagra definiciones sobre aspectos que éste regula, entre las cuales se encuentra la “bahía de estacionamiento”. A juicio del actor, el legislador al definir tales áreas desconoció la autonomía del municipio y concretamente la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo. 4.2. Tal como se señaló anteriormente, el artículo 313, numeral 7o., de la Carta Política faculta a los concejos municipales y distritales (CP, art. 322) para reglamentar los usos del suelo. Tales corporaciones deben ejercer esa facultad de conformidad con la ley, lo cual significa que si bien los municipios y distritos en virtud de su autonomía y en ejercicio de la facultad que expresamente les otorgó el Constituyente, a través de la disposición citada, son competentes para señalar las reglas aplicables en relación con el uso del suelo, también es cierto que es al legislador a quien le corresponde establecer los parámetros a los cuales deben sujetarse las disposiciones que expidan las corporaciones administrativas municipales y distritales para ordenar su territorio. En consecuencia, no le asiste razón al actor cuando afirma que la disposición acusada riñe con los artículos 287, numeral 2o., y 313, numeral 7o., pues si bien tal

precepto otorga a las entidades territoriales la autonomía necesaria para ejercer las competencias que les correspondan, tal autonomía no es absoluta y, en consecuencia, sus actuaciones deben sujetarse a lo dispuesto por el legislador, tal como lo señala el artículo 313, numeral 7o., superior, para el caso de la reglamentación de los usos del suelo. Así las cosas, es la misma disposición que el demandante considera vulnerada por la preceptiva legal acusada (artículo 313, numeral 7o. constitucional) la que faculta al 7 Procurador General Concepto No. 4087 Congreso para expedir disposiciones como las que definen las bahías de estacionamiento, a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales. 4.3. Por otra parte, es preciso destacar que el Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2000), de manera alguna reglamenta los usos del suelo, pues ello le corresponde a los concejos municipales y distritales (artículos 313, numeral 7o. y 322 superiores). Lo que hace el citado estatuto es regular de manera general el tránsito terrestre en todo el territorio nacional definiendo para tal efecto algunos conceptos necesarios (artículo 2o.) que deben ser considerados por las autoridades municipales y distritales al momento de reglamentar los usos del territorio de su jurisdicción. Esta misma precisión acerca de la no injerencia del legislador en las competencias de los concejos al establecer definiciones en el mencionado Código, fue realizada por la Corte Constitucional en la Sentencia C568 de 2003, al declarar la

exequibilidad del artículo 2o. de la Ley 760 de 2002, en relación con las definiciones de “vehículo de transporte masivo” y “vía troncal”,en donde manifestó: “4.1.4 Con las definiciones acusadas el legislador no invade el ámbito de competencia de los concejos municipales. Frente al cargo por la supuesta invasión por el legislador de la competencia atribuida a los concejos municipales para determinar los usos del suelo, con las definiciones de vía troncal y de vehículo de transporte masivo contenidas en el artículo 2 de la ley 769 de 2002 la Corte precisa que como se señaló en los apartes preliminares de esta providencia, una cosa es la competencia para la destinación del uso del suelo que corresponde en cada caso concreto a los Concejos Municipales dentro del marco de la Constitución y la ley y otra la adopción de normas de carácter general en materia de tránsito aplicables en todo el territorio nacional que toman en cuenta las características de un sistema de transporte, -a saber el sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros-, que se expiden en ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución al Congreso de la República (art. 150-23 y 365 C.P.)”. 8 Procurador General Concepto No. 4087 4.4. Así las cosas, es forzoso concluir que la disposición acusada no riñe con los artículos 287 y 313, numeral 7, superiores, motivo por el cual este Despacho solicitará a la Corte Constitucional declarar su exequibilidad.

5. La disposición acusada no desconoce el deber del Estado de proteger el

espacio público y su destinación al uso común, consagrado en el artículo 82 constitucional 5.1. En opinión del actor, la disposición demandada al definir las bahías de estacionamiento desconoce el artículo 82 constitucional, pues el espacio público no puede tener un destino específico como el que le señala el precepto acusado (estacionamiento de vehículos). 5.2. Frente a lo anterior es preciso recordar que la Carta Política de 1991 consagra el deber del Estado de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular (artículo 82). Por otra parte, el artículo 63 constitucional establece que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. A su vez, el artículo 102 superior determina que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. 5.3. Con anterioridad a la Carta Política de 1991, la Ley 9 de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, definió el espacio público, así: ARTICULO 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. 9 Procurador General Concepto No. 4087 Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la

circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo. 5.4. El artículo 2o. de la Ley 769 de 2002 define lo que debe entenderse como “bahía de estacionamiento”, señalando que tal área es “parte complementaria de la estructura de la vía utilizada como zona de transición entre la calzada y el andén.” (negrilla fuera del texto original). Al respecto, es preciso reiterar que según el artículo 5o. de la Ley 9 de 1989, el espacio público está integrado por las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, esto es, por las vías, por lo tanto, la bahía de estacionamiento -área destinada al estacionamiento de vehículosforma parte del

espacio público. 5.5. Por otro lado, el artículo 6o. de la Ley 9 de 1989, estableció que el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas puede ser variado por los concejos, juntas metropolitanas o por la autoridad competente del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por iniciativa del alcalde o del gobernador del citado departamento, siempre y cuando sean canjeados por otros de carácter equivalente. Así las cosas, 10 Procurador General Concepto No. 4087 no puede afirmarse, como lo hace el actor, que el espacio público no puede tener un destino específico como el estacionamiento de vehículos. 5.6. En este orden, el Ministerio Público no observa de qué forma el citado precepto riñe con el artículo 82 superior que le atribuye al Estado el deber de proteger el espacio público, más aún cuando se trata de regular el estacionamiento de vehículos, fenómeno éste que representa uno de los mayores problemas en el tema del desarrollo urbano de las medianas y grandes ciudades, íntimamente relacionado con la calidad de vida de sus habitantes. De igual manera, carece de fundamento el cargo presentado por el demandante contra la disposición acusada, consagrada en el artículo 2o. de la Ley 769 de 2002, motivo por el cual se solicitará a la Corte Constitucional declarar su exequibilidad.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de la definición “Bahía de estacionamiento”, consagrada en el artículo 2o. de la Ley 769 de 2002, por los

aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

11 Procurador General Concepto No. 4087 Procurador General de la Nación MCZR/MLOvalleB 12