PGN - PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Definición y reglamentación

Procurador General Bogotá, D.C., octubre 6 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 113 y 229, parciales, del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre policía”

Demandante: FERNANDO ANTONIO FUENTES PERDOMO

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-5950 Concepto No.3947 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano FERNANDO ANTONIO FUENTES PERDOMO contra los artículos 113 y 129, parciales, del Decreto 1355 de 1970 – Código Nacional de Policía, el primero de los cuales establece que los reglamentos de policía podrán señalar zonas para los establecimiento febriles y para el expendio de ciertos comestibles; y el segundo determina que contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no procede recurso alguno.

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano FUENTES PERDOMO pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones “así como señalar zonas para los establecimiento febriles y para el expendio de ciertos comestibles”, contenida en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 y “contra las medidas correctiva impuestas

por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, consagrada en el artículo 229 Ibídem, por las siguientes razones: Procurador General 1.1. Según el actor, el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 en lo acusado vulnera el artículo 313, numerales 7 y 9 de la Carta Política, por cuanto la materia objeto de la norma acusada es competencia de los Concejos y no de los Alcaldes Municipales, pues ella implica la regulación de los usos del suelo. 1.1.2. El artículo 113 acusado también faculta al Presidente de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores para regular los usos del suelo en el municipio, desconociendo la facultad otorgada por el artículo 313, numeral 7 de la Constitución a los Concejos Municipales, lo mismo que la autonomía de las entidades territoriales consagrada en los artículos 1, 287, 288 y 311 superiores. 1.2. Por su parte, el artículo 229 del Decreto 1335 de 1970, al determinar que contra las medidas correctivas que impongan los comandantes de estación no procede recurso alguno, vulnera el artículo 29 superior que consagra el derecho al debido proceso y el derecho de defensa como parte de él.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si: 2.1. El artículo 113 del Código Nacional de Policía desconoce la competencia atribuida por el artículo 313, numeral 7, superior a los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo, lo mismo que la autonomía de los municipios. 2.2. Si el artículo 229 del Decreto 1335 de 1970 al señalar que contra las medidas

correctivas que impongan los comandantes de estación no procede recurso alguno, desconoce el derecho al debido proceso y el derecho de defensa. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente: 2 Procurador General

3. La facultad de policía consagrada en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 es compatible con la competencia constitucional de los concejos municipales para regular el uso del suelo 3.1. Con el fin de realizar el análisis de constitucionalidad de la expresiones acusada del artículo 113 del Código Nacional de Policía, es preciso tener en cuenta que Colombia, como Estado Social de derecho, busca asegurar a sus integrantes la vida, la salubridad, la tranquilidad, la convivencia pacífica, el respeto a la dignidad humana, la moralidad pública y la vigencia de un orden justo

(Preámbulo y artículos 1 y 2 superiores), es decir, debe propender por conservar el orden público para cuyos efectos contempló la facultad de policía, la cual se manifiesta de diferentes maneras. 3.2. En varias oportunidades, la Corte Constitucional se ha referido a las facultades de policía en el Estado Social de Derecho, estableciendo una diferencia entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía (sentencias C024 de 1994, C–110 de 2000, C-492 de 2002, C – 790 de 2002, C– 825 de 2004, entre otras). El poder de policía lo ejerce el Congreso a través de la expedición de leyes que conforme a la Constitución regulan el comportamiento de las personas y el

ejercicio de los derechos y libertades cuando éstas se extienden más allá del ámbito privado. La función de policía la ejercen las autoridades administrativas, de conformidad con la Constitución y la ley, mediante la expedición de actos administrativos. La actividad de policía corresponde a los miembros de la Policía Nacional, a quienes les compete aplicar materialmente las medidas para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes convivan en paz. 3.3. Si bien, al legislador le corresponde hacer las leyes y a través de ellas establecer límites al ejercicio de los derechos y libertades de las personas dentro 3 Procurador General del marco constitucional, también es cierto que esa facultad no comprende todos los derechos y libertades ni todos los aspectos de unos y otras, pues existen algunas situaciones que no tienen reserva legal y, en consecuencia, otras autoridades pueden regularlas. Como ejemplo de lo anterior tenemos el caso de las Asambleas Departamentales, organismos que por expresa disposición del Constituyente les corresponde dictar, a través de ordenanzas, normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal (artículo 300, numeral 8), y de los Concejos Municipales a quienes les corresponde reglamentar los usos del suelo (artículo 313, numeral 7). De lo expuesto se desprende que a través del reglamento puede ejercerse el poder de policía eso sí con sujeción a lo dispuesto en la Constitución y la ley. 3.4. En relación con la facultad de policía otorgada por el artículo 313, numeral 7 a los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo, es preciso tener en

cuenta que tal disposición fue desarrollada por la Ley 388 de 1997, ley de desarrollo territorial, entre cuyos objetivos se encuentra proporcionar al municipio los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del medio ambiente y los recursos naturales, lo mismo que del patrimonio cultural, la prevención de desastres y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, entre otras (artículo 1, numeral 2). 3.5. Dado que no es posible hablar de reglamentación de los usos del suelo sin detenernos en el concepto de ordenamiento territorial, es preciso destacar que la Ley 388 de 1997 en su artículo 5 define el ordenamiento del territorio municipal como “un conjunto de acciones político - administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de 4 Procurador General desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.” 3.6. De igual manera, la misma ley define el plan de ordenamiento territorial como un “conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.” (artículo 9 de la Ley 388 de 1997, negrilla

fuera de texto). 3.7. De lo expuesto, se deduce que el ordenamiento territorial es un proceso de planificación político – administrativa y física concertada que tiene como fin último el desarrollo de los distritos y municipios y que viene a complementar la planificación económica y social que se efectúa a través de los planes de desarrollo con la dimensión territorial, teniendo siempre presente que para estos efectos el ordenamiento no tiene como objeto único el espacio físico una serie elementos de gran importancia como los seres humanos, las redes sociales, el espacio geográfico, el medio ambiente y los recursos naturales y los aspectos económicos y culturales, entre otros. Así las cosas, el ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación no sólo del uso, ocupación y transformación del espacio geográfico sino de la interrelación de los aspectos mencionados. 3.8. Los planes de ordenamiento territorial, a través de los cuales se reglamentan los usos del suelo, constituyen según la Ley 388 de 1997 el principal instrumento para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal o distrital; sin embargo, no pueden confundirse con éste, como tampoco puede reducirse al proceso de reglamentación de los usos del suelo, pues en sentido estricto reglamentar el “uso del suelo” se contrae a señalar que se puede hacer o no se puede hacer en determinado espacio físico. Para el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el “uso del suelo, es la actividad que se desarrolla en cualquier área del suelo rural, urbano, suburbano o de expansión urbana. Se ha clasificado de manera general para la zona urbana o de 5 Procurador General expansión como Residencial, Institucional, Industrial, Recreativo y Comercial y de

Servicios.” (GESTIÓN DEL SUELO URBANO EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Bogotá, 2003). 3.9. En este orden, dada su naturaleza, el plan de ordenamiento territorial constituye el fundamento de cualquier reglamentación que busque evitar impactos negativos derivados del uso del suelo, es decir, toda disposición que por cualquier razón, entre ellas preservar el orden público, señale que se puede o que no se puede hacer en determinado espacio debe sujetarse a las normas adoptadas por el concejo municipal para orientar y administrar el desarrollo del territorio y la utilización del suelo. 3.10. Así las cosas, en ejercicio de la función de policía, las autoridades municipales pueden señalar zonas en donde deban funcionar determinados establecimientos o en donde deban realizarse determinadas actividades con el fin de preservar el orden público, teniendo siempre presente las normas de planeación y fundamentalmente las referentes al uso del suelo. Vale recordar que según el artículo 315, numeral 2, superior corresponde al Alcalde, como primera autoridad de policía del municipio y a cuyo cargo se encuentra la Policía Nacional, conservar el orden público en el municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del gobernador respectivo. 3.11. En el caso que nos ocupa, el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 determina que en aras de la tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de policía podrán señalar zonas para los establecimientos fabriles y para la venta de ciertos alimentos, disposición que no desconoce el artículo 313, numeral 7, superior, siempre y cuando se entienda que tales reglamentos deben sujetarse a

lo dispuesto en el plan de ordenamiento territorial respectivo. En consideración a lo expuesto, para el Ministerio Público las facultades de policía consagradas en el artículo 113 del Código Nacional de Policía son compatibles 6 Procurador General con la atribución de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo prevista en el artículo 313, numeral 7 superior, en la medida en que tengan en cuenta lo establecido por éstos. 3.12. Es preciso advertir que el demandante no estructuró cargo alguno frete a la posible violación del numeral 9 del artículo 313 superior, que atribuye a los Concejos la función de dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 3.13. En relación con el cargo de inconstitucionalidad relativo a que el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 extiende al Presidente de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores la facultad de reglamentar los usos del suelo, vulnerando el principio de autonomía de las entidades territoriales consagrado en los artículos 1, 287, 288 y 311 superiores, este Despacho no ve de qué manera la disposición acusada desconoce tal principio, considerando que se trata de una interpretación errónea de la norma, lo cual no amerita examen alguno de constitucionalidad, pues la disposición acusada expresamente hace referencia a los reglamentos de policía local.

4. El artículo 229 del Código Nacional de Policía desconoce el derecho al debido proceso 4.1. Corresponde al Ministerio Público determinar si el artículo 229 del Decreto 1335 de 1970 al señalar que contra las medidas correctivas que impongan los

comandantes de estación no procede recurso alguno, desconoce el derecho al debido proceso y el derecho de defensa como parte de él. 4.2. Para efectos de responder el anterior interrogante, es preciso tener en cuenta que el artículo 29 de la Carta Política consagra el derecho al debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, señalando que el mismo comprende una serie de garantías, tales como el ser juzgado conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; el derecho a la defensa y a la 7 Procurador General asistencia de un abogado cuando ha sido sindicado; el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas, a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Toda esa serie de garantías buscan que la persona sobre la que recaiga el poder sancionatorio del Estado cuente con un proceso dentro del cual pueda defenderse, esto es, demostrar que no es responsable del hecho cuya realización se le atribuye o que su conducta tiene una justificación a la luz de ordenamiento jurídico. 4.3. El artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, dispone expresamente que contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no procede recurso alguno, es decir, el afectado no dispone de uno de los mecanismos de defensa más importantes para solicitar a quien impuso la medida que estudie nuevamente su decisión. Cuando se trata de medidas correctivas, esto es, de un castigo o sanción, su

destinatario debe contar con los medios de impugnación contra tal decisión, posibilidad que se encuentra limitada por la norma acusada. En este orden, impuesta la medida correctiva por los comandantes de estación el afectado debe acatarla sin oportunidad alguna para solicitarle al funcionario que la adoptó que la aclare, la modifique o la revoque cuando existan razones para ello, lo cual a juicio de este Despacho vulnera el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 superior. Al respecto, es preciso destacar que la Corte Constitucional en la sentencia C– 1444 de 2000, a través de la cual declaró inexequible el numeral 3 del artículo 206 del Decreto 1355 de 1970, se refirió a la norma acusada en esta oportunidad señalando que: 8 Procurador General “…como esta medida es proferida por el propio comandante…el artículo 229 del mismo Código, dice, expresamente, que contra la imposición de la medida “no habrá ningún recurso”. Lo que significa, ni más ni menos, que dentro de su propio criterio, el comandante decide si impone la medida correctiva, y al imponerla, el afectado no puede ejercer ningún recurso. De esta manera se viola el debido proceso.” Por las razones señaladas anteriormente, el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión “contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, contenida en el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte

Constitucional declarar: 5.1. La EXEQUIBILIDAD de las expresión “así como señalar zonas para los establecimientos febriles y para el expendio de ciertos comestibles”, contenida en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, siempre y cuando tales reglamentos tengan en cuenta lo dispuesto en el plan de ordenamiento territorial respectivo. 5.2. La INEXEQUIBILIDAD de la expresión “contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, contenida en el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

9 Procurador General Procurador General de la Nación

SPTB/MLOB

10