PGN - PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - El quejoso solicitó en varias oportunidades al alcalde

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Solicitud indemnización por sanción impuesta a Alcalde por cuenta de la Procuraduría PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-El quejoso solicitó en varias oportunidades al Alcalde para que cumpliera lo ordenado por la ley De suerte que no es de recibo para esta Agencia Fiscal el planteamiento que esboza la parte demandante, cuando señala que las acciones de tutela y popular no le fueron favorables al quejoso, y por tal virtud, no dispuso el cierre o el retiro de la fábrica de Café, porque lo cierto es que sí estaba obligado a cumplir con lo dispuesto en la disposición local que regulaba el tema de ubicación de los establecimientos que ejercían para ese momento una actividad industrial como la procesadora de Café Cimarrón, independientemente de las decisiones judiciales, no obstante, se abstuvo de tomar las medidas requeridas para garantizar no sólo el cumplimiento del orden jurídico sino los intereses de la comunidad. Efectivamente, el quejoso en varias oportunidades y en tiempos prolongados le solicitó al sancionado que ordenara la reubicación o cerrara la procesadora de Café Cimarrón con fundamento el Plan de Ordenamiento Territorial, por los efectos que le estaba generando a la población, teniendo en cuenta que estaba ubicado en la zona urbana del municipio de Chinavita, pero decidió mantenerla, desconociendo el Acuerdo 34 de 2000 que delimitaba las zonas. CULPABILIDAD-El Alcalde omitió el deber voluntariamente y con conocimiento/CULPABILIDAD-Falta grave a título de culpa grave En este orden, la Procuraduría Regional de Boyacá encontró probada no sólo la

conducta endilgada al tenor de lo dispuesto por los artículos 22 y 23 de la Ley 734 de 2002; sino también la culpabilidad del sancionado, por cuanto, omitió el deber de manera voluntaria y pleno conocimiento, pues no tomó las medidas que le permitían cumplir con el Plan de Ordenamiento Territorial, pues como ya se advirtió las decisiones judiciales que resolvieron la tutela y la acción popular, no justificaban la omisión en la que incurrió. Por tal virtud, la Procuraduría le calificó la falta como grave a título de culpa grave, teniendo en cuenta que el sancionado no incurrió en el grado máximo del reproche de la culpa (dolo). ILICITUD SUSTANCIAL-Afectación del deber funcional/ILICITUD SUSTANCIALNo se puso en peligro el bien jurídico tutelado por el Estado El demandante aduce que la Procuraduría Regional de Boyacá no demostró la ilicitud sustancial de conformidad con el artículo 5º de la Ley 734 de 2002, pues en este caso, es evidente que no se puso en peligro el bien jurídico que el Estado tutelado, por lo tanto, no se afectó el deber funcional sin justificación alguna. De manera que la Procuraduría consideró con el material probatorio que se allegó a la actuación que el demandante incumplió con el deber funcional al que estaba obligado, pues en calidad de alcalde de Chinavita incumplió el Plan de Ordenamiento Territorial, 2 pues no tomó las medidas requeridas para trasladar la procesadora de Café Cimarrón como quedó establecido anteriormente. 3

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 18-2014

23-01-2014 IUS 2014-7644

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE. LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO

E. S. D.

REFERENCIA EXPEDIENTE No. 11001032500020120068500

No. INTERNO 2382-2012

DEMANDANTE FLORENTINO TORRES SANABRIA

DEMANDADO PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

1. ANTECEDENTES El actor demanda la nulidad del fallo de segunda instancia, a través del cual, el Procurador Regional Boyacá revocó la decisión absolutoria que profirió el Procurador Provincial de Guateque y en su reemplazo decidió, sancionarlo con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses. Medida que convirtió en multa en un valor equivalente a la suma de $3.856.342, a favor del municipio de

Chinavita. Solicitó que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagar una indemnización por los perjuicios morales que le causó derivaros de la injusta decisión impuesta en su contra, en el equivalente a 100 salarios mínimos mensuales, o en la cuantía que estime la corporación. 4 Igualmente pidió que se haga efectivo el derecho constitucional de rectificación, de conformidad con el artículo 20 de la Constitución Política y se ordene a la Tesorería Municipal de Chinavita a cancelar

el pago de la suma indicada en el fallo de segunda instancia que impuso la Procuraduría Regional de Boyacá. Solicitó que se disponga cumplir la sentencia dentro de los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. 1.1. HECHOS: El demandante señaló como supuestos fácticos los siguientes: 1.1.1. En las elecciones del 26 de octubre de 2003 fue elegido popularmente como alcalde municipal Chinavita para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007. 1.1.2. En calidad de alcalde del municipio de Chinavita convocó a una audiencia pública el 10 de julio de 2005, de conformidad con a la Ley 489 de 1998, para discutir la ubicación y el traslado de un fábrica de café, denominado “Café Cimarrón”, a pesar de que el tema había sido resuelto a través de las acciones de cumplimiento, tutelas y populares que instauró el abogado Guillermo Roa Sarmiento y que le fueron negadas por la autoridad judicial. 1.1.3.La Procuraduría Provincial de Guateque mediante auto del 12 de agosto de 2005, le iniciarle una indagación preliminar atendiendo la queja que presentó el señor Roa Sarmiento, por 5 haber convocado a la audiencia pública antes mencionada, pues consideró que lo que pretendía era poner a la comunidad en su contra y de su familia; y adicional, por no hacer cumplir el Acuerdo 034 del 25 de diciembre de 2000 del Concejo Municipal, que establece el esquema de ordenamiento territorial

y uso del suelo, al permitir que la fábrica de Café Cimarrón continuara funcionando dentro del perímetro urbano de esta población. 1.1.4. La Procuraduría Provincial de Guateque mediante auto del 12 de enero de 2006 ordenó la apertura formal de investigación; y posteriormente, mediante providencia del 18 de mayo de 2007 decidió archivo de la actuación disciplinaria, porque consideró que la conducta no existió que ameritara algún reproche disciplinario. Providencia que fue apelada, y como consecuencia de ello, la Procuraduría Regional de Boyacá revocó la decisión para que se continuara con la investigación disciplinaria. 1.1.5.La Procuraduría Provincial de Guateque mediante providencia del 20 de agosto de 2008, le formuló pliego de cargos por haber incumplido presuntamente lo dispuesto en el esquema de ordenamiento territorial de Chinavita, al permitir el ejercicio de actividades indústriales de la procesadora de “Café Cimarrón” en el área urbana de la población, lugar demarcado estrictamente para el desarrollo de vivienda agrupacional, que impide el uso de suelos de industria. 1.1.6. Por lo anterior, rindió sus descargos señalando que no incumplió el Acuerdo municipal que expidió el Concejo desde el año 2000, porque su actuación como alcalde se ciñó al esquema de ordenamiento territorial, que no delimitó la zona 6 industrial o de expansión de empresas transformadoras, y ene este caso, la fabrica de café venía funcionando por más de 20 años; y además, teniendo en cuenta los oficios de

CORPOCHIVOR, que mencionan que no era necesario la expedición de licencia, dada la cantidad minima de producción y la orden que dispuso para que se implementara una medida de emisión de impactos, que fue cumplida por los dueños de la factoría y el fallo de tutela del Juzgado Civil del Circuito de Garagoa que le amparó el derecho al comerciante para que continuara laborando en ese lugar pues no presentaba un peligro para la comunidad y en todo caso, se le indicó que una vez se presentara el proyecto de Acuerdo debían trasladarse de la zona. 1.1.7.Por la decisión judicial tramitó el Acuerdo No. 08 de 2007 a través del cual se creó la zona industrial y allí se traslado la fabrica de café, luego de haber suspendido su actividad por más de un año, por las distintas acciones que instauró la familia Roa. 1.1.8.El tribunal Administrativo de Boyacá decidió en forma favorable para el municipio una acción de cumplimiento interpuesta; y si bien el Consejo de Estado la revocó, esta corporación fijo un plazo de un año para que se concretara el traslado de la mencionada fábrica de café. 1.1.9.La Procuraduría Provincial de Guateque le absolvió de los cargos mediante fallo del 30 de marzo de 2009 y dispuso el archivo definitivo, no obstante, la Procuraduría Regional de Boyacá con providencia del 30 de junio de 2009 al resolver el recurso interpuesto, decidió revocar la absolución y sancionarlo con la suspensión del cargo por el término de 2 meses, medida 7 que convirtió en multa de $3.856.342.oo, a favor del municipio

de Chinavita, pues consideró que la conducta endilgada estaba probada, como quiera que el Consejo de Estado encontró que se había incumplido con el esquema de ordenamiento territorial; y si bien, la fábrica venía funcionando por más de 20 años, él tenía la obligación y el deber funcional de gestionar e impulsar las acciones o medidas tendientes a adecuar la distribución de las zonas rurales y urbanas como la estrategia de localización de actividades, acorde con la normatividad expedida por la Corporación Municipal, para garantizar la defensa y preservación ambiental y cultural y el desarrollo de las actividades económicas y sociales del municipio. 1.1.10. La Procuraduría Regional de Boyacá a través de la providencia del 30 de junio de 2009, revocó la absolución que profirió la Procuraduría Provincial de Chinavita e le impuso la sanción de suspensión por el término de 2 meses, que convirtió en multa de $3.856.342.oo a favor del municipio de Chinavita, púes consideró que el Consejo de Estado encontró que no se había incumplido el esquema de ordenamiento territorial del municipio y si bien la fábrica venía funcionando por más de 20 años, el investigado en calidad de alcalde estaba obligado a adecuar la nueva distribución de la zona rural y urbana, como la estrategia de localización y distribución especial de actividades acorde con la normatividad expedida por la corporación municipal orientada a la preservación y defensa del patrimonio ambiental y cultural y las actividades económicas y sociales del municipio.

1.2. CONCEPTO DE VIOLACIÓN

8 La parte demandante citó como normas infringidas los artículos 29

de la Constitución Política; 5º de la Ley 734 de 2002. El apoderado del demandante argumentó que el ente de control al expedir el acto acusado desconoció el debido proceso, por cuanto, la Procuraduría Regional de Boyacá no tuvo en cuenta las razones que esgrimió como tampoco las pruebas que desvirtuaban los cargos endilgados; y por el contrario, se limitó a confrontar el hecho con la norma para establecer la culpabilidad y elaboró un régimen de responsabilidad objetiva, sin tener en cuenta otras circunstancias referidas el procedimiento que se adelantó para trasladar la fabrica de café y el cumplimiento de la orden que impartió el Consejo de Estado. A su juicio no esta demostrada la ilicitud sustancial de conformidad con el artículo 5º de la Ley 734 de 2002, pues no se puso en peligro el bien jurídico que el Estado tutela, por lo tanto, no se afectó el deber funcional sin justificación alguna, pues no es cierto que haya incumplido el esquema de ordenamiento territorial el municipio de Chinativa. Señaló que la finalidad del proceso disciplinario es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen, por lo cual para que se configure la falta disciplinaria se requiere no solamente que se tipifique la conducta o comportamiento, sino que además se requiere que afecte el deber funcional y en su caso no hubo vulneración de ninguno de los principios de la función pública (transparencia, la moralidad pública, la eficiencia y eficacia) y tampoco se afectó el

deber funcional. 9 Indicó que la PGN no tuvo en cuenta que la pequeña fábrica de café no afectó la salud de la comunidad y el medio ambiente; y además, que su funcionamiento estaba amparado por decisiones judiciales, se encontraba ubicado hace más de 20 años y que el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Chinavita no delimitaba una zona industrial y que por virtud de un desalojo de un local, dejo de funcionar el Café Cimarrón en los locales de la parroquia desde el año 2006 y que cumplió con la orden impartida por el Consejo de Estado. En su opinión la decisión constituye una vía de hecho, porque es arbitraria e incoherente y desconoce normas superiores y principalmente sus derechos fundamentales, pues no se tuvo en cuenta que su proceder estaba justificado al demostrar que actuó de buena fe, buscando el bienestar de la comunidad que se oponía al traslado de la fábrica Café Cimarrón, ya que era la única que generaba empleo, por tanto, no es dable afirmar que actuó a sabiendas y que quería un resultado dañino y por el contrario constituye una justificación derivada de la necesidad de conservar la principal fuente de empleo. Indicó que el fallo de segunda instancia esta falsamente motivada y contiene serios vicios en su formación que atenta contra su legalidad, al argumentar el incumplimiento de una disposición que no hacia parte del esquema de Ordenamiento Territorial, y que delimitara una zona de expansión industrial en el municipio, al reprocharle los vicios de una cuerdo municipal expedido por una autoridad distinta al

ejecutivo municipal, cuatro años antes de que asumiera como representante legal de la alcaldía. 10 Señaló que el acto sancionatorio se produjo con desviación de poder, esto es, con un fin distinto al buen servicio y a la satisfacción del interés general, impuestas por mandato constitucional, ya que sin el material probatorio decidió sancionarlo injustamente.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada de la Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, porque a su juicio el ente de control no desconoció los principios del debido proceso e inocencia, como quiera que la actuación disciplinaria se adelantó bajo la estricta aplicación de las normas y principios sustanciales y procesales que lo rigen según a constitución y la ley.

Manifestó respecto al tema de la ilicitud sustancial, que según la interpretación que hizo la Corte Constitucional del artículo 5º de la Ley 734 de 2002, en la sentencia C-978, se colige que el deber funcional lo constituye aquel comportamiento que atenta contra el buen funcionamiento del Estado y el cumplimiento de los fines consagrados en el artículo 2º constitucional; es decir, que implica la infracción de deberes, por cuanto, la relación especial de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el Estado requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas de conducta, sin que la ilicitud sustancial comprenda necesariamente el resultado material, pues su ausencia no impide la estructuración de la falta disciplinaria. Señaló que la actuación disciplinaria difiere de las acciones de tutela y popular que le negaron las pretensiones de la demanda a los

accionantes, pues son independientes al deber que como alcalde le 11 correspondía, esto es, garantizar los derechos al ambiente sano en conexidad con la vida y la salud. Indicó que no es cierto que se haya vulnerado el artículo 28 numeral 6º de la Ley 734 de 2002 que consagra la causal excluyente de responsabilidad, porque la Procuraduría comprobó que el demandante incurrió en la estructuración de una falta disciplinaria; y como consecuencia de ello, le impuso la sanción, además, porque no es de recibo que lo haya cuestionado fundado en una disposición que no estaba contemplada en el Esquema de Ordenamiento Territorial, pues el artículo 20 del Acuerdo No. 34 del 2000 que fue expedido por el Concejo de Chinavita cuatro años atrás a su mandato, estaba vigente para el momento en que ingresó como alcalde, normatividad que reguló la delimitación y el uso de la zona urbana del ente territorial. Indicó que el demandante no señaló en concreto cuales fueron las irregularidades que constituyen vicios en la expedición del acto administrativo demandado, y aclaró que en el derecho disciplinario la trilogía tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad se determinan por el quebrantamiento de los deberes funcionales, donde se tiene en cuenta que los tipos descriptivos de comportamientos punibles son de mera conducta y no de resultado, es decir, que el ilícito se construye sobre la base de la teoría de la norma subjetiva de determinación que prescinde de un todo del resultado aún entendido en términos jurídicos, pues el mismo es la infracción de un deber, ya para que se produzca basta con que la persona tenga conciencia de su capacidad

individual de acción y no lo realice. Propuso las excepciones de inexistencia de las causales de falsa motivación y desviación de poder. 12

3. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA Para esta agencia del Ministerio Público, el problema jurídico se circunscribe a determinar si los actos demandados se expidieron en forma ilegal, bajo un indebido proceso, falsa motivación y sancionando sin estar debidamente probada la culpabilidad del demandante.

La excepción propuesta que propone la entidad accionada refiere al fondo del asunto, razón por la cual se analizara cuando se revise la legalidad del acto acusado. El demandante aduce que la Procuraduría Regional de Boyacá desconoció el debido proceso, porque lo sancionó sin las pruebas que demuestren los cargos endilgados, sin establecer la culpabilidad, bajo un régimen de responsabilidad objetiva, y sin estar determinada la ilicitud sustancial de conformidad con el artículo 5º de la Ley 734 de 2002. Falta disciplinaria y responsabilidad del demandante La Procuraduría Provincial de Guateque le formuló pliego de cargos al demandante en calidad de alcalde de Chinavita el 20 de agosto de 2008, en los siguientes términos: “FLORENTINO TORRES SANABRIA, Alcalde Municipal de Chinavita, 2004-2007, al parecer, no actuó con la diligencia y eficiencia requerida en el desempeño de su cargo, al omitir dar cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo 034/00, emanado del Concejo Municipal de Chinavita, por el cual se estableció el plan

13 de ordenamiento Territorial Municipal y uso del suelo para el territorio Chinavitenses, incurriendo en la violación de los numerales 1º y 2º del artículo 34 y 1º y 24 del artículo 35 de la Ley 734/02, por permitir el ejercicio de las actividades industriales de la procesadora de Café CIMARRON LTDA, en el Municipio, en consecuencia, el uso del suelo de la zona urbana para el ejercicio de las actividades industriales en área no destinada por el POT para dicha práctica industrial.- Considera el despacho que de conformidad con el artículo 8 del Acuerdo 034/00, el área urbana está estrictamente establecida para el desarrollo de vivienda agrupacional y se contrapone totalmente a los usos de suelos de industria, a pesar de no estar delimitado en el Esquema Territorial de Chinavita, si es por su naturaleza totalmente incompatible con los usos de suelo urbano. En este orden de ideas era deber del señor FLORENTINO TORRES SANABRIA, como alcalde municipal de Chinavita, conforme a lo dispuesto en el esquema de Ordenamiento Territorial, ordenar la reubicación inmediata de la procesadora de Café CIMARRÓN LTDA, en área diferente a la destinada para el uso de suelos del área urbana.” Le citó como normas infringidas el artículo 6º de la Constitución Política, 8º del Acuerdo 034 de 2000; numerales 1º y 2º del artículo 34, 1º y 24 del artículo 35 de la Ley 734 de 2000. De manera que el ente de control cuestionó al demandante por haber incumplido el Acuerdo 034 de 2000 que adoptó el Plan de

Ordenamiento Territorial del municipio, y por el cual estaba obligado a cerrar o trasladar la fábrica CIMARRÓN del sector urbano, teniendo en cuenta los efectos que estaba generando para la salud de la comunidad. El demandante por su parte, aduce que el Plan de Ordenamiento Territorial no le permitía cerrar o trasladar la empresa porque no prevé la demarcación de las zonas industrial, comercial o residencial; y además, porque la empresa mencionada llevaba más de 20 años funcionando cuando fue expedido el Acuerdo 034 de 2000. 14 La Procuraduría Regional de Boyacá consideró que el proceder irregular que se le endilgó al investigado si constituía falta disciplinaria, porque a pesar de que estaba obligado a cumplir el Plan de Ordenamiento Territorial, en lo atinente a la delimitación de las áreas del municipio, al tenor de los dispuesto en el artículo 21, no requirió a la empresa Café Cimarrón Ltda, para que cambiara de actividad o se trasladará a un sitio permitido o autorizado para ejercer la actividad comercial. En este orden, la conducta endilgada al demandante sí tiene soporte probatorio, pues al revisar el artículo 21 del Plan de Ordenamiento Territorial se observa que las zonas sí estaban delimitadas, clasificadas y definido su uso; y adicional, porque la Sección Quinta del Consejo de Estado accedió la acción de cumplimiento que instauró el señor José Guillermo Tadeo Roa1, pues estimó que el Acuerdo 34 de 2000 sí regulaba el uso del suelo permitido para el municipio de Chinavita, por ende, se era fácil establecer que en el

área urbana no se podía ejercer la actividad que desarrollaba la procesadora de Café Cimarrón LTDA, en especial la contenida en los capítulos I y II del título III y los artículos 20 y 21 ibídem. Efectivamente, la corporación contenciosa administrativa advirtió del estudio e interpretación de las disposiciones mencionadas que “…el plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Chinavita prohibió usar el suelo de la zona urbana del Municipio (parte central superior y sur) para ejercer las actividades industriales y de agrupación.” Adicional, consideró que si bien no se allegó al expediente el certificado de existencia y representación legal que permita saber la naturaleza de la actividad que desarrolla la Procesadora de Café Cimarrón Ltda., con las demás pruebas que se allegaron al proceso, se evidenció que es de carácter 1 Sentencia del 16 de noviembre de 2006. MP. Reinaldo Chavarro Buritica. Exp.

15002233100020050221801. 15 industrial, por lo tanto, no aptas para cumplirlas en la zona urbana del

municipio (folios 520-533 Cuaderno Especial de Pruebas No. 1). Por consiguiente, es manifiesto el incumplimiento por parte del sancionado, hasta el punto que fue necesario instaurar la acción de cumplimiento para que Consejo de Estado le ordenara en la sentencia mencionada que cumpliera con lo dispuesto en el artículo 21 del Acuerdo 34 de 2000, que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, esto es, que tomara las medidas necesarias para que en un término inferior a un año se produjera el traslado de la procesadora de Café Cimarrón a una zona apta para el desarrollo de

la actividad industrial. De suerte que no es de recibo para esta Agencia Fiscal el planteamiento que esboza la parte demandante, cuando señala que las acciones de tutela y popular no le fueron favorables al quejoso, y por tal virtud, no dispuso el cierre o el retiro de la fábrica de Café, porque lo cierto es que sí estaba obligado a cumplir con lo dispuesto en la disposición local que regulaba el tema de ubicación de los establecimientos que ejercían para ese momento una actividad industrial como la procesadora de Café Cimarrón, independientemente de las decisiones judiciales, no obstante, se abstuvo de tomar las medidas requeridas para garantizar no sólo el cumplimiento del orden jurídico sino los intereses de la comunidad. Efectivamente, el quejoso en varias oportunidades y en tiempos prolongados le solicitó al sancionado que ordenara la reubicación o cerrara la procesadora de Café Cimarrón con fundamento el Plan de Ordenamiento Territorial, por los efectos que le estaba generando a la población, teniendo en cuenta que estaba ubicado en la zona urbana 16 del municipio de Chinavita, pero decidió mantenerla, desconociendo el Acuerdo 34 de 2000 que delimitaba las zonas. En este orden, la Procuraduría Regional de Boyacá encontró probada no sólo la conducta endilgada al tenor de lo dispuesto por los artículos 22 y 23 de la Ley 734 de 2002; sino también la culpabilidad del sancionado, por cuanto, omitió el deber de manera voluntaria y pleno conocimiento, pues no tomó las medidas que le permitían cumplir con el Plan de Ordenamiento Territorial, sin que estuviera

justificado al tenor de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, pues como ya se advirtió las decisiones judiciales que resolvieron la tutela y la acción popular, no justificaban la omisión en la que incurrió. Ahora bien, el demandante aduce que la Procuraduría no tuvo en cuenta el procedimiento que utilizó para trasladar la fabrica de Café Cimarrón, si embargo, es necesario precisar que de ser cierta esta afirmación, el Consejo de Estado no le habría ordenado cumplir con el artículo 21 del Acuerdo 2000, de donde se colige que no adelantó ningún trámite previo al fallo; es decir, que fue posterior a la decisión impartida. Por tal virtud, la Procuraduría le calificó la falta como grave a título de culpa grave, teniendo en cuenta que el sancionado no incurrió en el grado máximo del reproche de la culpa (dolo), se conformidad con el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 734 de 2002. Ilicitud sustancial El demandante aduce que la Procuraduría Regional de Boyacá no 17 demostró la ilicitud sustancial de conformidad con el artículo 5º de la Ley 734 de 2002, pues en este caso, es evidente que no se puso en peligro el bien jurídico que el Estado tutelado, por lo tanto, no se afectó el deber funcional sin justificación alguna. Sobre la ilicitud sustancial el artículo 5º de la Ley 734 consagra lo siguiente: “Artículo 5°. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando

afecte el deber funcional sin justificación alguna. Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-948 de 2002, por el cargo analizado. “ La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2002 al declarar la exequibilidad de la disposición antes trascrita, consideró sobre el tema de la ilicitud sustancial lo siguiente: “Para la Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones56. En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública. El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuricidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta.

Así ha podido señalar esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan la 18 actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria57. Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por si misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines. No asiste razón, en consecuencia, al actor cuando solicita la constitucionalidad condicionada de la norma, pues como se ha visto ella simplemente traduce la especificidad propia de la falta disciplinaria en relación con la antijuricidad de las conductas que sanciona la Ley disciplinaria, por lo que la Corte declarará la exequibilidad pura y simple del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, pero circunscrita al cargo analizado y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.”2 Por consiguiente, la antijuricidad de la falta disciplinaria refiere a la infracción sustancial del deber funcional del servidor público que contemplan las normas, por ende, al incumplirlo se atenta contra el bien jurídico tutelado, esto es, el ejercicio de la función pública, por lo tanto, no se limita a la simple confrontación de la conducta con la disposición que lo consagra, sino que exige además que se quebrante su razón de ser o finalidad; es decir, que con el proceder irregular del servidor se comprometan los objetivos inherentes del Estado. De suerte que no se puede tipificar conductas desde el punto de vista

disciplinario sí estas no tienen relación directa con el ejercicio de la función pública para efectos de la definición de la antijuricidad y en este caso, es evidente que el sancionado incumplió el deber que tenía como alcalde del municipio de Chinavita de cumplir con el Plan de Ordenamiento Territorial, que delimitaba la zonas para