PGN - PLAN DECENAL DE SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FÚTBOL - Como política pública d

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ley que crea la comisión nacional para convivencia del fútbol y la participación de las barras con voz, pero sin voto. COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FÚTBOL-Fundamento legal y funciones/COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FÚTBOL-Cuerpo asesor del gobierno en la implementación de políticas y ejecución de estrategias para mantener la seguridad y convivencia del fútbol/COMISIÓN NACIONAL DE SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FÚTBOL-La participación del delegado de las barras con voz, pero sin voto. La Procuraduría General de la Nación considera que los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 son constitucionales, que establecen, entre otras cosas, la participación de los delegados de las barras organizadas en el ámbito nacional y local, de conformidad con las necesidades de la Comisión Nacional o local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol con voz, pero sin voto, no vulnera los derechos de igualdad ni participación ciudadana. Ahora bien, en el artículo 3 de la misma ley se establecen las funciones de la comisión, las cuales están encaminadas a recomendar a las autoridades del orden nacional la adopción de medidas en pro de la protección de los derechos de los asistentes como garantizar la seguridad y la vida, entre otras. Si bien la ley no definió las funciones de las comisiones en el ámbito local, esto se explica porque el correspondiente acto de creación debe disponer las funciones, pues el legislador se limitó a autorizar su creación.

PLAN DECENAL DE SEGURIDAD, COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FÚTBOL-Como política pública de unificación de la normatividad relacionada con este deporte y el reconocimiento del barrismo como agente social fundamental. En este contexto, dicha ley contiene medios idóneos para asegurar la participación de los integrantes de las barras de los equipos de fútbol puesto que, en efecto, cuentan con la participación en la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, les permite proponer ideas, sugerir cambios y expresarse para garantizar la seguridad y convivencia en los eventos deportivos. Es importante resaltar, respecto de la presunta vulneración del derecho a la participación democrática, que este derecho persigue el cumplimiento de los fines esenciales del Estado mediante la comunicación entre las instituciones y la ciudadanía en los temas que son de interés de la sociedad, con lo que se materializa la cláusula del Estado Social de Derecho. Así, la Corte Constitucional ha sostenido, respecto de ese derecho, que: “La Constitución reconoce el derecho de participación como un derecho cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos -CP 40-, que asegura el ejercicio de su capacidad para conformar, ejercer y controlar el poder político. Allí se prevén como derechos: (i) la participación en elecciones en la condición de elector o potencial elegido; (ii) la promoción e intervención en los diferentes mecanismos de participación democrática; (iii) la constitución y formación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas; (iv) la formulación de iniciativas ante las diferentes corporaciones

Concepto No. públicas; (v) la formulación de acciones para defender la Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de cargos públicos.” CONTROL SOCIAL Y DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA-Representantes de las barras ante la comisión nacional de seguridad, comodidad y convivencia en el fútbol. De esta manera, se puede afirmar que los miembros que integran la Comisión tienen a su cargo obligaciones específicas relacionadas con las funciones que desempeñan en el ejercicio de sus cargos como servidores públicos, de donde surge la imposibilidad de asignar tales facultades a los miembros que hacen parte de la Comisión en calidad de invitados, tal como ocurre con los representantes de las barras. Así, no se evidencia una violación al derecho de participación de los representantes de las barras que actúan como invitados en la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol toda vez que su participación supone la libertad de intervenir de forma activa en la toma de decisiones y en las deliberaciones que se realicen al interior de este cuerpo colegiado, espacio en el que han de exponer sus opiniones y puntos de vista respecto de los temas relacionados con la seguridad y la convivencia en los escenarios deportivos que ofrece el fútbol. 2 Concepto No. Bogotá, D.C., 22 de octubre de 2020 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 7

(parciales) de la Ley 1270 de 2009 “[p]or la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia

en el Fútbol y se dictan otras disposiciones”.

Actores: Carlos David Ramírez Benavides

Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Expediente: D-13817

Concepto 6873 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, en mi calidad de Procurador General, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Carlos David Ramírez Benavides, quien en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40, y numeral 1 del artículo 242 de la Constitución solicita que se declare la exequibilidad condicionada de los artículos 2 y 7 (parciales) de la Ley 1270 del 5 de enero de 20091, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado: “LEY 1270 de 2009 Por la cual se crea la Comisión Nacional para la Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TÍTULO I

DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA SEGURIDAD,

COMODIDAD Y CONVIVENCIA EN EL FUTBOL.

CAPITULO I

NATURALEZA, CONFORMACIÓN Y FUNCIONES. (…) 1 Diario Oficial No. 47.223 de 5 de enero de 2009 3 Concepto No. ARTÍCULO 2. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN. La Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, tendrá la siguiente composición: -- El Ministro del Interior y de Justicia o el Director de Asuntos

Territoriales y Orden Público, o su delegado, quien la presidirá. -- El Ministro de Educación Nacional o el Director de Calidad Básica y Media, o su delegado. -- El Ministro de Cultura o el Director de Infancia y Juventud, o su delegado. -- El Director General del Instituto Colombiano del DeporteColdeporteso el Subdirector Técnico del Sistema Nacional y Proyectos Especiales, o su delegado. -- El Director de la Policía Nacional o el Subdirector General, o su delegado. -- El Presidente de la Federación Colombiana de Fútbol o su delegado. -- El Presidente de la División Mayor del Fútbol Profesional Colombiano o su delegado. -- El Director General para la Prevención y Atención de Desastres o su delegado. De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Nacional actuarán en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas: -- El Fiscal General de la Nación o su delegado. -- El Procurador General de la Nación o su delegado. -- El Defensor del Pueblo o su delegado. -- Las autoridades municipales o distritales, o su delegado. -- Los representantes de los programas de convivencia en el deporte institucionalizados por las autoridades locales. -- Los representantes de los organismos de socorro y/o atención de emergencias, o sus delegados. -- Los representantes de las empresas encargadas de la venta de entradas a espectáculos de fútbol. -- Los representantes de las asociaciones de técnicos de fútbol. -- Los representantes de los círculos de periodistas deportivos. -- Los integrantes de la Comisión Arbitral Nacional del fútbol

colombiano, o alguno de ellos. -- Un delegado de las barras organizadas existentes en el país, conforme al procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. -- Un representante de los futbolistas profesionales, conforme a procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. -- Los integrantes de la Comisión Séptima Constitucional Permanente del Senado de la República y/o de la Cámara de Representantes, o alguno(s) de ellos. PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol queda facultada para invitar a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o internacional, cuya presencia se considere conveniente o necesaria para el desarrollo y el cumplimiento de sus funciones. Los invitados tendrán derecho a voz, pero no a voto. (…) ARTÍCULO 7. COMISIONES LOCALES. Cada municipio o distrito podrá constituir una Comisión Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, la cual estará integrada de la siguiente manera: 4 Concepto No. -- El Alcalde local, o su delegado, quien la presidirá. -- El Secretario de Deportes o quien haga sus veces, o su delegado. -- El Comandante de la Policía Nacional en el ámbito local o su delegado. -- El Presidente de la liga de fútbol regional o su delegado. -- Los Presidentes de los clubes profesionales de la localidad. -- El Director local de Prevención y Atención de Emergencias y Desastres o su delegado. De acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Local

actuarán en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas: -- El administrador de los escenarios deportivos destinados al fútbol de la respectiva localidad. -- El director del programa de convivencia en el deporte del gobierno local o quien haga sus veces. -- Los organismos de socorro y/o atención de emergencias que participen del evento. -- Un delegado de la Personería Local. -- Un delegado de las barras organizadas de los equipos de fútbol profesional con representación en el ámbito local, conforme al procedimiento de elección que se establezca en el reglamento. Las funciones y operación de las comisiones locales estarán determinadas por la Comisión Nacional. PARÁGRAFO. La Comisión Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol queda facultada para invitar a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, nacional o internacional, cuya presencia se considere conveniente o necesaria para el desarrollo y el cumplimiento de sus funciones. Los invitados tendrán derecho a voz, pero no a voto.”

1. Planteamientos de la demanda El demandante solicita que se declare la exequibilidad condicionada de las expresiones “de acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Nacional actuaran en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas: (…) un delegado de las barras organizadas existentes en el país, conforme al procedimiento de elección que se establezca en el reglamento”, contenidas en los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 por que vulneran el derecho a la participación política (art. 40 C.P.) y el derecho a la igualdad (art. 13

C.P.). Para sustentar el concepto de violación expone, en síntesis, los siguientes argumentos: Para argumentar que la participación con voz, pero sin voto del delegado de las barras organizadas viola el artículo 40 de la Constitución, sostiene que el voto es fundamental para la democracia participativa, pues se trata de un mecanismo principal para garantizar la conformación, el ejercicio y el control del poder político, y sin el cual se desnaturaliza el régimen democrático. En sus propias palabras, “la finalidad de una democracia participativa es conceder al ciudadano la certeza de que no será excluido de los debates, el análisis, ni de la resolución de los factores 5 Concepto No. que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen el futuro colectivo”. En esta misma línea, considera que el voto es la forma como la ciudadanía toma decisiones de manera directa o indirecta, por lo que no permitirlo en el contexto específico de las decisiones que adopte la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, vulnera el derecho a la participación ciudadana de los miembros de las barras del país, pues desdibuja la participación real y efectiva que se debe garantizar en un Estado Social de Derecho. Por último, manifiesta que no existe justificación razonable para limitar la capacidad de voto a únicamente las autoridades, puesto que ello deja a los representantes de las barras sin acceso efectivo para la toma de decisiones que los afectan, lo que implica la vulneración del derecho a la igualdad.

2. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público

considera que el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente: - ¿La participación del delegado de las barras con voz, pero sin voto, en la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, y de acuerdo con las necesidades establecidas por estos órganos consultivos de orden nacional o local (artículos 2 y 7, Ley 1270 de 2009) vulnera el derecho a la participación ciudadana (art. 40, C.P.) y a la igualdad (art. 13, ¿C.P.)?

3. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría General de la Nación considera que los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 son constitucionales, que establecen, entre otras cosas, la participación de los delegados de las barras organizadas en el ámbito nacional y local, de conformidad con las necesidades de la Comisión Nacional o local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol con voz, pero sin voto, no vulnera los derechos de igualdad ni participación ciudadana.

La Ley 1270 de 2009 en su artículo 1º dispuso la creación de la Comisión Nacional de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol como un cuerpo colegiado asesor del Gobierno Nacional en la implementación de políticas, planes, programas y ejecución de estrategias para mantener la seguridad, comodidad y convivencia en la práctica y organización del fútbol, lo que implica que su competencia se limita a recomendar la adopción de decisiones mediante propuestas que apunten a salvaguardar la vida e integridad de todas las personas 6 Concepto No.

que concurren a estos espectáculos, incluidos deportistas, fanáticos y la ciudadanía en general. Por su parte, el artículo 7° autorizó a cada municipio o distrito para crear una comisión local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el fútbol. Ahora bien, en el artículo 3 de la misma ley se establecen las funciones de la comisión, las cuales están encaminadas a recomendar a las autoridades del orden nacional la adopción de medidas en pro de la protección de los derechos de los asistentes como garantizar la seguridad y la vida, entre otras. Si bien la ley no definió las funciones de las comisiones en el ámbito local, esto se explica porque el correspondiente acto de creación debe disponer las funciones, pues el legislador se limitó a autorizar su creación. En cualquier caso, la Ley 1270 de 2009 sentó precedentes fundamentales para la reorganización y modernización de la seguridad y convivencia en el fútbol, y es la base para el Plan Decenal de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol 2014-2024 como política pública de unificación de la normatividad relacionada con este deporte, gracias al reconocimiento del barrismo como agente social fundamental para la transformación del fútbol y, en consecuencia, como actor social relevante. En este contexto, dicha ley contiene medios idóneos para asegurar la participación de los integrantes de las barras de los equipos de fútbol puesto que, en efecto, cuentan con la participación en la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol, les permite proponer ideas, sugerir cambios y expresarse para garantizar la seguridad y convivencia en los eventos

deportivos. Es importante resaltar, respecto de la presunta vulneración del derecho a la participación democrática, que este derecho persigue el cumplimiento de los fines esenciales del Estado mediante la comunicación entre las instituciones y la ciudadanía en los temas que son de interés de la sociedad, con lo que se materializa la cláusula del Estado Social de Derecho. Así, la Corte Constitucional ha sostenido, respecto de ese derecho, que: “La Constitución reconoce el derecho de participación como un derecho cuya titularidad se atribuye a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los movimientos y partidos políticos -CP 40-, que asegura el ejercicio de su capacidad para conformar, ejercer y controlar el poder político. Allí se prevén como derechos: (i) la participación en elecciones en la condición de elector o potencial elegido; (ii) la promoción e intervención en los diferentes mecanismos de participación democrática; (iii) la constitución y formación de partidos, movimientos y agrupaciones políticas divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y 7 Concepto No. programas; (iv) la formulación de iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas; (v) la formulación de acciones para defender la Constitución y la ley; y (vi) la ocupación de cargos públicos.”2 Así, a través de los amplios mecanismos de participación ciudadana contemplados tanto en la Constitución como en la legislación nacional, se otorga a la ciudadanía la posibilidad de ejecutar acciones de control y seguimiento a la gestión pública, advirtiendo que no todos los mecanismos de participación tienen los mismos efectos jurídicos ni tampoco suponen el mismo grado de intervención, pues los derechos que implica la participación política no tienen la misma estructura ni

tampoco implican una regulación constitucional uniforme. De esta manera, se puede afirmar que los miembros que integran la Comisión tienen a su cargo obligaciones específicas relacionadas con las funciones que desempeñan en el ejercicio de sus cargos como servidores públicos, de donde surge la imposibilidad de asignar tales facultades a los miembros que hacen parte de la Comisión en calidad de invitados, tal como ocurre con los representantes de las barras. Ahora bien, sobre la limitación del derecho a la participación política ha dicho la Corte: “El reconocimiento que se hace en la Constitución del derecho fundamental a la participación política, no significa que no existan límites para su ejercicio. Por ejemplo, la Corte ha señalado que en algunas oportunidades el Estado cuenta con la facultad de regular el derecho a la participación política cuando ello es necesario para garantizar la imparcialidad que debe imperar en todas las actuaciones de los poderes públicos. Es claro que las limitaciones a los derechos fundamentales deben tener fundamento en el texto constitucional y deben justificarse con una razón suficiente.”3 Así, no se evidencia una violación al derecho de participación de los representantes de las barras que actúan como invitados en la Comisión Nacional o Local de Seguridad, Comodidad y Convivencia en el Fútbol toda vez que su participación supone la libertad de intervenir de forma activa en la toma de decisiones y en las deliberaciones que se realicen al interior de este cuerpo colegiado, espacio en el que han de exponer sus opiniones y puntos de vista respecto de los temas relacionados con la seguridad y la convivencia en los escenarios deportivos que ofrece el fútbol. Dicho lo anterior, es pertinente aclarar que la participación del representante de

las barras se ve materializada en el derecho a voz que le otorga la ley, pues fungen como invitados según las necesidades de la Comisión, lo que implica que pueden intervenir y participar, sin perjuicio de que la toma de decisiones esté en 2 Cfr Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-637 de 2001. 8 Concepto No. cabeza de las autoridades que actúan como integrantes principales de la Comisión en tanto servidores públicos y principales actores del diseño de políticas públicas sectoriales. Lo anterior supone una colaboración armónica entre integrantes e invitados para la realización de sus fines. La participación con voz, pero sin voto evidencia que los invitados no cumplen funciones administrativas, pero consiste en presentar las opiniones de quienes son portavoces de las necesidades de la comunidad que se pretende beneficiar con las decisiones que se adoptan al interior de la Comisión. Desde esta óptica resulta clarísima la diferenciación en los roles asignados a los integrantes principales de la Comisión y a quienes participan en calidad de invitados, es decir, con voz, pero sin voto, circunstancia que desdibuja la presunta vulneración del derecho a la igualdad, pues darse un trato igual a sujetos diferentes. Sobre el particular, la Corte ha afirmado que: “(…) el principio de igualdad ordena tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales en una clara reminiscencia de Aristóteles, quien defiende que “la justicia es igualdad, y lo es, pero no para todos, sino para los iguales. Y la desigualdad parece ser justa, y lo es en efecto, pero no para todos, sino para los desiguales”. De manera que el

principio de igualdad es relacional en el sentido de que supone una comparación entre sujetos, medidas o situaciones.”4 Con esto, se evidencia que la participación por parte de los representantes de las barras ha sido activa desde la expedición de la normativa pues gracias al reconocimiento de estas como parte fundamental para desarrollar políticas encaminadas a implementar la seguridad y convivencia en los escenarios deportivos se ha logrado avanzar en la construcción de una cultura pacífica en el fútbol. Finalmente, no sobra recordar que el legislador cuenta con amplia libertad de configuración para determinar la estructura de la administración nacional, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, lo que incluye la creación de órganos consultivos para toda la administración nacional o parte de ella. La definición de la estructura implica, entre otras cosas, definir los órganos de dirección y sus funciones, lo que implica definir los términos de la participación de los particulares en estos órganos. Por lo anterior, la Procuraduría General de la Nación solicitará que se declaren exequibles los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009 por la presunta vulneración del derecho a la participación ciudadana y a la igualdad.

4. Solicitud 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-345 de 2019.

9 Concepto No. Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLES las expresiones “de acuerdo con las necesidades establecidas por la Comisión Nacional actuaran en calidad de invitados, con voz pero sin voto, las siguientes personas” y (…) un delegado de las barras

organizadas existentes en el país, conforme al procedimiento de elección que se establezca en reglamento”, contenidas en los artículos 2 y 7 de la Ley 1270 de 2009, por los cargos analizados. Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación

DYM/GMA

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