PGN - PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Debe estar compuesto de mecanismos idóneos para su ejecució

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-En contra de la norma que ordena transferir fondos al Icetex de los recursos que se liquiden del Fodesep PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se ajusta al principio de unidad de materia/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Debe estar compuesto de mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de expedir leyes La orden del legislador de liquidar los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, se ajusta plenamente al principio de unidad de materia de la Ley del Plan de Desarrollo 2014-2018 Con relación al cargo mencionado esta vista fiscal considera necesario establecer si existe o no una conexidad directa, inmediata y eficaz entre la legislación cuestionada con las normas instrumentales y la parte general del plan (objetivos, programas, metas y estrategias), para garantizar la cabal ejecución del mismo. Así, para analizar el caso en concreto se debe tener en cuenta que la ley de plan nacional de desarrollo es de carácter multitemático y tiene por finalidad servir de brújula cuatrienal de lo que constituye el desarrollo del país desde el punto de vista público, por lo que su contenido normativo debe estar compuesto de mecanismos idóneos para su ejecución, pudiendo suplir los existentes sin necesidad de expedir leyes posteriores. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Está compuesto de una parte general y un plan de inversiones a cargo de las entidades públicas del orden nacional Técnicamente los planes de desarrollo están compuestos de una parte general y un plan

de inversiones a cargo de las entidades públicas del orden nacional. De tal forma que en la parte general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que deben ser adoptadas por el Gobierno Nacional; y esa relación entre la parte general y el plan de inversiones debe Procurador General Concepto tener una conexidad directa, inmediata y eficaz con las normas para su cabal ejecución, característica que define la unidad de materia del plan. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Los proyectos guardan relación directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Para el caso que nos ocupa, entonces, se tiene que la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior – FODESEP - y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES— es un asunto que guarda relación directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 de construir una Colombia en paz y educada, lo cual se refleja en la asignación al Icetex de la función de financiar proyectos de desarrollo en las instituciones de educación superior, lo que incluye la transferencia al Icetex de los recursos de la Nación que se liquiden del Fodesep. La conexidad requerida también se logra con los pilares transversales del instrumento legal de planeación de movilidad social y competitividad e infraestructura estratégicas. Por lo tanto, como consecuencia de lo antes expuesto se solicitará que se declare ajustado al orden superior el inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-El actor no cumplió con los presupuestos procesales propios de la acusación de inconstitucionalidad Para esta jefatura el actor no cumplió con los presupuestos procesales propios de la acusación de inconstitucionalidad en donde se afirma la existencia de una omisión legislativa relativa, pues aunque señaló que el legislador al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, (i) no reguló lo referente al régimen al que se debe someter la restitución de tales aportes al gobierno nacional ni las consecuencias que se derivan de tal liquidación (liquidación y pasivos del Fodesep al quedar sin respaldo legal, así como los detrimentos patrimoniales que se derivan de dicha 2 Procurador General Concepto liquidación); ni (ii) tampoco definió los recursos presupuestales para financiar tales proyectos a cargo del ICETEX; no cierto que el legislador haya omitido la regulación del régimen de liquidación de los aportes no comprometidos que la Nación tuviera en el Fodesep a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. AUTO INHIBITORIO-Por falta de certeza en la formulación de los cargos de inconstitucionalidad El régimen aplicable para tal liquidación fue establecido con la creación de dicho fondo mediante el artículo 89 de la Ley 30 de 1992, siendo éste el contemplado para el régimen de economía solidaria para el retiro voluntario de alguno de sus socios, que en este caso

se debió aplicar sin demoras y dilaciones por mandato expreso del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015. De igual manera, no es cierto que el inciso primero del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 no haya definido la fuente de los recursos del Icetex para cumplir con sus funciones de financiación de los proyectos que contribuyan al desarrollo de los entes universitarios, debido a que dicha norma se constituye en el título con el cual se hacen las destinaciones anuales presupuestales para que el Icetex cumpla con las funciones que le asignó el primer inciso del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015. Por lo tanto, el jefe del ministerio público considera que la Corte Constitucional debe inhibirse para pronunciarse de fondo acerca de los cargos analizados por falta de certeza en la formulación de los mismos. AUTO INHIBITORIO-El presunto desconocimiento del derecho a la personalidad jurídica del FODESEP carece de certeza 3 Procurador General Concepto En relación con el cargo del presunto desconocimiento del derecho a la personalidad jurídica del FODESEP porque el retiro de la Nación de dicho fondo supuestamente lo priva de su personería jurídica, esta jefatura también advierte que carece de certeza. En efecto, el inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 en ningún momento ordena liquidar el FODESEP, el cual sigue existiendo en los términos de su creación, sólo que ahora sin la presencia de la Nación, por lo que la Corte Constitucional simplemente no puede pronunciarse sobre este cargo. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Falta de certeza en la formulación

del concepto de violación Con respecto a los cargos de vulneración de los derechos a la igualdad de los asociados del Fodesep porque el Gobierno Nacional deja de asumir los costos del proceso de disolución y liquidación de Fodesep; y de asociación de las instituciones de educación superior vinculadas a Fodesep porque no se les consultó a los demás asociados de dicho fondo acerca de la norma demandada en cuanto a que la misma obliga a la disolución y liquidación del Fodesep; así como del fortalecimiento de las instituciones solidarias también en cuanto a que la norma demandada obliga a la disolución y liquidación del Fodesep; esta jefatura considera que, al igual que los anteriores, aquellos están llamados a prosperar por falta de certeza en la formulación del concepto de la violación en los términos analizados en el acápite anterior, debido a que tampoco es cierto que el inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 ordenó la liquidación del Fodesep. PRINCIPIO DE EFICACIA-No existe duplicidad de funciones entre las que realiza el Icetex y el Fodesep en materia de contribución al desarrollo de la educación Para resolver el cargo de violación de los principios de eficacia y economía administrativas porque se presenta una duplicidad de funciones entre las que realiza el Icetex y el Fodesep en materia de contribución al desarrollo de las instituciones de educación superior, según lo establecido en el inciso primero del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, 4 Procurador General Concepto Así, lo anterior demuestra a las claras que tanto el Icetex como el Fodesep tienen funciones diferentes, al extremo que ambas entidades pueden financiar o cofinanciar proyectos de desarrollo de las instituciones de educación superior sin que se presente

duplicidad de funciones, debido a que lo pueden hacer para diferentes instituciones de educación superior y con recursos diferentes, así como que las dos entidades pueden establecer convenios para dichas financiaciones o cofinanciaciones a partir de la única función de financiación que cumple el Icetex frente a las múltiples funciones de desarrollo y ejecución de tales proyectos que puede cumplir el Fodesep. Por tanto, esta vista fiscal solicitará la constitucionalidad del primer inciso del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 porque considera que no se violan los principios de eficacia y economía administrativas debido a que no se presenta duplicidad de funciones entre el Icetex y el Fodesep en relación con la financiación de proyectos de desarrollo de las instituciones de educación superior. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia de la Corte Constitucional 5 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 7 de septiembre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015

Accionante: Juan Carlos Lancheros Gámez

Magistrado Ponente: María Victoria Calle Correa

Expediente No. D-11433 Concepto 6162 6 Procurador General Concepto De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentó el ciudadano Juan Carlos Lancheros Gámez contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, el cual se cita textualmente con los apartes demandados subrayados:

“LEY 1753 DE 2015

(junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] ARTÍCULO 95. FINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE LAS IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

7 Procurador General Concepto Los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El Gobierno nacional podrá enajenar o disponer de su participación”.

1. Planteamiento de la demanda El actor considera que se incurrió en un vicio de trámite por no haberse publicado el informe de conciliación con mínimo un día de antelación a su votación, para lo cual trae a colación de la publicación del informe en la

Gaceta del Congreso número 266 de 2015 y su votación en Cámara de Representantes según lo publicado en la Gaceta del Congreso 564 de 2015. En segundo lugar, manifiesta que se violó el trámite legislativo en materia de proposiciones porque no se discutió la proposición sustitutiva 148 del 8 Procurador General Concepto artículo 96 del proyecto correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2014-20181, en la plenaria del Senado de la República. Además destaca, en tercer lugar, que no existió debate en relación con la aprobación en sesión plenaria de la Cámara de Representantes del texto “para lo cual el Gobierno nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación”, porque éste fue aprobado sin que se hubiera presentado proposición al respecto. También acusa que se violó el principio de unidad de materia porque no hay una conexión directa entre el contenido de la norma demandada, los objetivos de la parte general y los propósitos del plan nacional de desarrollo 2014-2018, ya que afirma que “[e]n ninguno de los documentos que acompañan al proyecto de ley, exposición de motivos o estudios previos, se encuentra una relación directa entre la restitución de aportes del FODESEP al gobierno nacional (mediante la liquidación de la participación del Gobierno Nacional, su enajenación o disposición de la misma, con su 1 Proyecto de ley 138 de 2015 Senado; 200 de 2015 Cámara. 9 Procurador General Concepto consecuente disolución y liquidación), y los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo”. En quinto lugar aduce que se incurrió en omisión legislativa relativa

porque el legislador, al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior — FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, no reguló lo referente al régimen al que se debe someter la restitución de tales aportes al gobierno nacional y las consecuencias que se derivan de tal liquidación (liquidación y pasivos del Fodesep al quedar sin respaldo legal, así como detrimentos patrimoniales que se derivan de dicha liquidación); ni tampoco definió los recursos presupuestales para financiar tales proyectos a cargo del

ICETEX.

En sexto lugar acusa que el legislador, al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, 10 Procurador General Concepto desconoció el derecho a la personalidad jurídica de tal fondo porque el retiro de la Nación del mismo lo priva de su personería jurídica. Además, considera que al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, el legislador, en séptimo lugar, vulnera el derecho a la igualdad de los asociados de tal fondo porque el Gobierno Nacional deja de asumir los costos del proceso de disolución y liquidación de Fodesep. En este sentido manifiesta:

“Si se observa con atención, el Gobierno Nacional crea de manera irrazonable e injustificada un nuevo régimen jurídico para retirarse de FODESEP sin percatarse que al hacerlo desintegra su personalidad jurídica y obliga a los demás asociados a asumir los costos de una liquidación por fuera de las reglas generales aplicables a todos los demás asociados. Si el retiro del Gobierno Nacional produce la disolución y liquidación del Fondo, no se entiende cómo se crean reglas especiales para recuperar sus aportes en detrimento de los demás asociados que sí deben someterse al régimen general y sin consultarlos”. 11 Procurador General Concepto De otra parte, considera que el legislador, al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, viola el derecho de asociación de las instituciones de educación superior vinculadas a Fodesep, porque no les consultó a los demás asociados de dicho fondo acerca de la norma demandada, en cuanto a que la misma obliga a la disolución y liquidación del Fodesep. En palabras del accionante: “La norma demandada vulnera el derecho de asociación de las instituciones de educación superior vinculadas al FODESEP. La disposición demandada veladamente obliga a la liquidación del Fondo (por razones ya expresadas) sin que los demás asociados y aportantes (Instituciones de Educación Superior) al mismo, hubieran sido consultados, o tenidos en cuenta en la adopción de dicha decisión desconociendo la norma especial que regula las

relaciones entre las partes, contenida en sus estatutos”. 12 Procurador General Concepto En noveno lugar en la demanda se aduce que el legislador, al disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—, contraría el fortalecimiento de las instituciones solidarias en cuanto a que la norma demandada obliga a la disolución y liquidación del Fodesep. De esta forma, asegura que “La desaparición del FODESEP va en contravía de la norma de fin contenida en el tercer inciso 3 (sic.) de los artículos 58 y 333 constitucionales que obligan al Estado a fortalecer y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad. De este modo, la desaparición del Fondo no promueve la propiedad solidaria y no respeta la propiedad solidaria de los demás asociados en tanto ellos deben asumir de su propio peculio los gastos propios de la liquidación del FODESEP, a diferencia del Gobierno Nacional”. 13 Procurador General Concepto Finalmente, en décimo y último lugar, para el actor el hecho de que la ley le hubiera asignado al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior —ICETEX— la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior, al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones, también viola los principios de eficacia y economía administrativas porque se presenta una

duplicidad de funciones con las que realiza el FODESEP a partir de considerar el libelista que el inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 va ser declarado contrario a la Constitución2. En este sentido, señala que 2 Lo correspondiente a la orden del legislador de disponer la liquidación de los aportes de la Nación que se encuentran en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior —FODESEP— y su transferencia al ICETEX para financiar los proyectos de la instituciones de educación superior —IES—. 14 Procurador General Concepto “La inconstitucionalidad del segundo inciso del artículo 95 demandado implica la inconstitucionalidad del inciso primero del artículo por integración normativa, según pasa a explicarse. En efecto, la inconstitucionalidad del inciso segundo, supone que las mismas funciones serían ejercidas por diferentes instituciones: ICETEX y FODESEP, en lo relativo a la financiación de proyectos determinados por instituciones de educación superior. Así, la disposición demandada viola los principios de la función administrativa de eficacia y economía (artículo 209 C.P.) en la medida en que se presenta una duplicidad de funciones. De esta manera, se estarían asumiendo mayores costos por una misma función y se duplican las funciones en la administración nacional”.

2. Análisis constitucional Dada la extensión de los cargos contra la norma demandada, esta jefatura considera que deberán identificarse los problemas jurídicos específicos que se sugieren y proponer allí mismo la solución que corresponda, tal y como pasa a hacerse. 2.1. Inhibición para conocer de fondo acerca de la presente demanda contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 por carencia actual de objeto

15 Procurador General Concepto como consecuencia de la pérdida de vigencia del segundo inciso de dicha norma Esta vista fiscal que la demanda no debe prosperar en relación con los primeros nueve cargos formulados contra el segundo inciso del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 por carencia actual de objeto ante la pérdida de vigencia de ese aparte normativo. En efecto, los aportes de la Nación al Fodesep eran anuales3, razón por la que a partir de la vigencia fiscal 2016 la Nación ya no hace más esos aportes, y esto por expresa disposición del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, según el cual: “[l]os aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo”. 3 Ley 30 de 1992, artículo 90: “El Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep), se conformará con las instituciones de Educación Superior que voluntariamente deseen participar en él. Los ingresos de este fondo se integrarán como sigue:

1. Con aportes que el Gobierno Nacional destine anualmente en el Presupuesto Nacional”.

16 Procurador General Concepto Esto significa que al momento de entrada en vigencia de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (9 de junio de 2015), ya tenían que haberse liquidado los recursos de la vigencia fiscal 2015 que no se encontraran comprometidos presupuestalmente (si estaban

comprometidos, no se podían liquidar y debían ejecutarse) y que al momento de presentarse la presente demanda (11 de mayo de 2016) esa norma demandada ya no está vigente, razón por la que el Gobierno Nacional ya no tenía ningún aporte en el Fodesep, pues precisamente no le puede destinar ningún recurso como socio de dicho fondo porque dejó de pertenecer al mismo el 9 de junio de 2015 por mandato expreso de la Ley. Lo que además es el procedimiento correcto de desvinculación si se tiene que el Fodesep fue creado mediante el artículo 89 de la Ley 30 de 1993 como una entidad de economía mixta regida por las normas del régimen solidario. Como consecuencia de lo anterior, entonces, tampoco está llamado a prosperar el cargo décimo formulado contra el primer inciso del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, debido a que el mismo se formuló a partir de que el actor considerara que el segundo inciso iba a ser declarado contrario al orden superior por la Corte Constitucional. 17 Procurador General Concepto Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior esta vista fiscal en todo caso se pronunciará sobre todos y cada uno los cargos de la presente demanda ante la eventualidad que la Corte sí decida estudiarlos de fondo. 2.2. La publicación del informe de conciliación del proyecto que se convirtió en la Ley 1753 de 2015 se hizo conforme a lo prescrito en el artículo 161 de la Carta Política. Para resolver el problema planteado sobre el vicio de procedimiento en que se incurrió en el trámite del artículo 95 del proyecto que se convirtió en la Ley 1753 de 20154, consistente en no haberse publicado el informe de

conciliación con mínimo un día de antelación a su votación, esta jefatura considera indispensable revisar la parte fáctica pertinente. El artículo 161 de la Carta Política prescribe que los informes de conciliación se deben publicar previamente a su votación en las plenarias 4 Proyecto de ley 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara. 18 Procurador General Concepto del Congreso de la República con mínimo un día de anticipación, y al revisar las publicaciones pertinentes se encuentra que el informe de conciliación salió a la luz pública en la Gaceta del Congreso 266 del 5 de mayo de 2015 y que la aprobación al mismo se dio el 6 de mayo del mismo año en la Cámara de Representantes como consta en la Gaceta del Congreso de la República 564 de 2015, y el Senado de la República como está consignado en la Gaceta del Congreso número 585 de 2015. Por lo tanto, el trámite requerido se surtió conforme al mandato constitucional establecido para ello. 2.4. No hubo violación del principio de consecutividad legislativa en relación con la proposición sustitutiva 148 del artículo 96 del proyecto correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, porque el tema fue objeto de discusión y votación en la sesión plenaria del Senado de la República del 5 de mayo de 2015 En relación con el cargo de violación del trámite legislativo en materia de proposiciones porque supuestamente no se discutió la proposición sustitutiva 148 del artículo 96 del proyecto correspondiente al Plan 19 Procurador General Concepto Nacional de Desarrollo 2014-20185, a continuación se analizará qué se

entiende por principio de consecutividad del trámite legislativo en relación con las proposiciones presentadas y el desarrollo procesal fáctico concreto que ocurrió en relación con lo que se demanda en el presente proceso, a fin de demostrar el error o la falta de certeza del accionante. El principio de consecutividad se refiere tanto al cabal cumplimiento de los debates reglamentarios de los proyectos de ley como a la consideración de todos los temas propuestos en cada uno de los debates, incluidos los que se derivan de las diferentes proposiciones que los congresistas presenten al respecto. En este sentido, aquel no supone o exige que todas las proposiciones que se presenten deben ser discutidas per se, sino únicamente que esto se satisfaga respecto de todos los temas, lo cual se entiende así por eficiencia y economía procesales, en tanto que es posible que se presenten muchas proposiciones sobre un mismo tema y en un 5 Proyecto de ley 138 de 2015 Senado; 200 de 2015 Cámara. 20 Procurador General Concepto mismo sentido; razón por la que tratado el tema se entiende que abarca todas las proposiciones presentadas al respecto. En ese sentido, existe un deber asistencia, atención, seguimiento del debate e insistencia del parlamentario que presenta una proposición y que considera que la misma no fue objeto de tratamiento dentro de los temas discutidos en el debate correspondiente, lo cual se entiende así debido a que las proposiciones se le presentan a las comisiones o plenarias a través de sus secretarios o los asistentes de éste, quienes justamente no son los responsables de discutir y aprobar o negar dichas proposiciones, en tanto que son los mismos parlamentarios directamente. Así, para que una proposición que haya sido presentada y no haya sido

objeto de trámite deba ser atendida en debida forma, quien la presentó debe insistir en la discusión de la misma y únicamente si se le niega el trámite sin razón alguna se puede configurar un vicio de trámite que puede dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, bajo el argumento de que proposición no fue discutida por desconocimiento de los principios democrático y de representación. De hecho, la Corte Constitucional ha manifestado que en 21 Procurador General Concepto “virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra Cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (artículo 111 de la Ley 5ª de 1992)”. Ahora bien, desde el punto de vista fáctico lo cierto es que el tema de la ponencia sí fue objeto de tratamiento durante la sesión plenaria del Senado de la República del 5 de mayo de 2015, en los siguientes términos6:

6 Cfr. Acta 55 de la plenaria del Congreso de la República, publicada en la Gaceta del Congreso 1022 de 2015. 22 Procurador General Concepto “Artículo 73, de los registros sanitarios de medicamentos y dispositivos médicos, proposición sin aval del Gobierno, presentada por el Senador Fernando Nicolás Araujo Rumié. Proposición sustitutiva del artículo 96, financiación de proyectos de las IES, no tiene aval del Gobierno y ha sido presentada por el Senador Iván Cepeda y por el Senador Alexander López. ¿Ya se acabaron las proposiciones?” (Subrayado y negrilla fuera de texto). De igual manera, el Senador Niño Avendaño participó en la sesión plenaria del 5 de mayo de 2015 con su voto afirmativo en la proposición modificatoria del artículo 96 del Proyecto que se convirtió en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, así7: 7 Cfr. Acta 55 de la plenaria del Congreso de la República, publicada en la Gaceta del Congreso 1022 de 2015. 23 Procurador General Concepto “La Presidencia somete a consideración de la Plenaria las proposiciones modificatorias a los artículos: 9º, 10, 17, 19, 22, 23, 42 50, 54, 59, 60, 61, 67, 68, 73, 96, 99, 110, 118, 137, 186, 206, 207, 216 y 255 presentadas que no tienen aval del gobierno al Proyecto de ley número 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara y, cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria

las modificaciones propuestas? Abre la votación e indica a la Secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal. La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación. Por Secretaría se informa el siguiente resultado: Por el SÍ: 32

Por el NO: 50

TOTAL: 82 Votos Votación nominal a los artículos sin aval, leídos por el honorable Senador Luis Fernando Duque García al Proyecto de ley número 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Todos por un Nuevo País. Honorables Senadores Por el Sí (…) Niño Avendaño Segundo Senén”. 24 Procurador General Concepto De hecho, el senador Niño Avendaño era consciente de que su propuesta debía ser objeto de trámite, tal como lo manifestó en l