PGN - PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Elaboración

Bogotá, D.C., febrero 12 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad de los artículos 3, 9, 12, 35, 49, parciales de la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley

Orgánica del Plan de Desarrollo”.

Actor: JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-4398 Concepto No. 3146 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Ley Fundamental, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano JUAN GUILLERMO JIMENEZ MORENO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de las siguientes expresiones de la Ley 152 de 1994: “previstos en la presente ley”, contenida en el literal g) del artículo 3º; “será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo”, contenida en el inciso primero del artículo 9º; “durante la discusión del proyecto del plan”, contenida en el inciso primero del numeral 3 del artículo 12; y, “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas”, contenida en el inciso primero del artículo 35. También solicita la inexequibilidad de los parágrafos de los

artículos 12 y 35, así como la del numeral 2 del artículo 49.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Antes del formular los cargos de vulneración de los preceptos de la Carta Política, el actor señala los antecedentes del sistema de planeación en 2 la Constitución, así como algunas jurisprudencias de la Corte Constitucional sobre la materia. 1.2. Así mismo, resalta en la demanda los conceptos de planeación, de democracia participativa en el campo de la planeación, de descentralización en lo relativo a la planeación y el papel del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales al respecto, la relación entre la Ley Orgánica y la Ley del Plan de Desarrollo y de Inversiones Públicas. 1.3. Concretamente, el ciudadano Hernández Galindo, considera vulnerados el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 339, 340, 341 y 342 de la Carta Política por las siguientes razones: 1.3.1. La expresión “previstos en la presente ley” contenida en el literal g) del artículo 3º, contraría la Carta, porque la participación ciudadana se circunscribe a los procedimientos previstos en la ley orgánica. 1.3.2. La expresión “será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo”, contenida en el inciso primero del artículo 9º, es inconstitucional porque cuando el artículo 340 de la Carta expresa que “Habrá un Consejo Nacional de Planeación” quiere decir que éste es un órgano autónomo de carácter permanente y su funcionamiento no puede depender de la posesión del Presidente y de la

convocatoria de éste para su reunión y funcionamiento. 1.3.3. Las expresiones “durante la discusión del proyecto del plan”, contenida en el inciso primero del numeral 3º del artículo 12, vulnera la Carta Política dado que la participación ciudadana, según las normas supralegales, no se restringe únicamente a la discusión del proyecto del Plan sino abarca su formulación y toda la actividad de concertación, evaluación y análisis del mismo. 1.3.4. En cuanto al parágrafo del artículo 12 que señala que “El Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento”, 3 sostiene que transgrede la Constitución toda vez que sitúa al Consejo Nacional de Planeación como una dependencia transitoria del Gobierno y específicamente del Departamento Nacional de Planeación, dado que restringe su actividad a emitir un concepto sobre el Plan y en ese orden, durante el resto del periodo presidencial se restringe el fundamento de la existencia del Consejo como foro para la discusión del plan y cabeza del sistema nacional de planeación 1.3.5. La expresión “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas”, es inconstitucional porque el artículo 340 de la Carta, expresa que las funciones de los Consejos Territoriales deben ser prescritas por el legislador, y en ese orden, dichas funciones no pueden depender de lo que dispongan las respectivas corporaciones administrativas. 1.3.6. El parágrafo del artículo 35, es inconstitucional por la misma razón que el parágrafo del artículo 12. 1.3.7. El numeral 2 del artículo 49, es inconstitucional porque

prescinde del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales en la coordinación, dirección y evaluación del Plan, centralizando dicha función en Departamento Nacional de Planeación y desconociendo la autonomía de las entidades territoriales. 1.4. Finalmente, el ciudadano Hernández Galindo, procede a realizar un recuento de sus pretensiones.

2. Problema jurídico En relación con los cargos formulados, el Despacho habrá de establecer: 2.1. Si conforme con el artículo 9º demandado, la convocatoria a conformarse el Consejo Nacional de Planeación por parte del Presidente de la

4 República, una vez haya tomado posesión, implica que éste órgano no pueda ejercer sus funciones de forma permanente. 2.2. Si es inconstitucional que según el artículo 12 de la Ley Orgánica del Plan, el Consejo Nacional de Planeación tenga participación expresa durante la discusión del proyecto del plan y no en las actividades de concertación, evaluación y análisis en materia de planeación. 2.3. Si el apoyo administrativo, que según los parágrafos de los artículos 12 y 35, debe prestar el Departamento Nacional de Planeación, para el funcionamiento del Consejo Nacional de Planeación, así como el apoyo que la dependencia de planeación territorial debe prestar al respectivo consejo, desconoce la autonomía propia de los consejos de planeación. 2.4. Si vulnera el principio de reserva legal, que el artículo 35 demandado establezca que los Consejos Territoriales de Planeación, además de las funciones definidas para el Consejo Nacional de Planeación, ejerzan otras, que le asignen las respectivas corporaciones administrativas. 2.5. Si vulnera la participación colectiva y el principio de autonomía de las

entidades territoriales que conforme al numeral 2º del artículo 49, el Departamento Nacional de Planeación coordine, dirija y oriente el sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de las entidades territoriales.

3. De las normas constitucionales relativas al Plan Nacional de Desarrollo 3.1. Durante la discusión del proyecto de la ley del Plan El numeral 3 del artículo 150 de la Constitución, prevé que el Congreso tiene la competencia para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, así como el de las inversiones publicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su 5 ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

El artículo 339, señala que el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por: a) Una parte general que contendrá los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. b) Un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional que contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Así mismo, dicho precepto dispone que las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de forma concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo que estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo. Por su parte, el artículo 341 de la Carta prevé que el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo lo elaborará el Gobierno con la participación de las

autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, y lo someterá al concepto del Consejo Nacional de Planeación. Así mismo establece tal disposición, que una vez oída la opinión del Consejo, el Gobierno procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes para presentar el proyecto al Congreso. La norma constitucional en comento, consagra que el término de que dispone el Ejecutivo para presentar el proyecto al Congreso es de seis (6) meses contados desde el comienzo del período presidencial. Y prevé el proceso que debe seguirse para su aprobación y la determinación del plazo de tres (3) meses, desde el momento en que le fue presentado el Plan Nacional de Inversiones, para la expedición de la ley correspondiente, así como la posibilidad excepcional de que el mismo cobre vigencia en virtud de 6 decreto con fuerza de ley, si la Rama Legislativa deja transcurrir el indicado lapso sin haber proferido el acto de su competencia. 3.2. Durante la ejecución de la Ley del Plan El artículo 342 de la Carta, defiere a la ley orgánica correspondiente la reglamentación de todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y la disposición de mecanismos para su armonización. Adicionalmente, el artículo 343 ibídem, le otorga a la ley orgánica la función de señalar la entidad nacional de planeación a la que le corresponderá el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión. El artículo 344 supralegal, señala que los organismos departamentales de

planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, sin perjuicio de que el organismo nacional de planeación ejerza dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial de manera selectiva.

4. De la competencia otorgada por la Constitución al Consejo Nacional de Planeación y a los Consejos Territoriales de Planeación Conforme con el artículo 340 Supralegal, habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales.

Dicho organismo tendrá un carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. Los miembros del Consejo, serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de tales entidades y sectores, quienes deberán estar o haber estado vinculados 7 a ellas. Su período será de ocho (8) años y cada cuatro (4) se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. Así mismo, establece dicho precepto que en las entidades territoriales también habrá consejos de planeación, según lo determine la ley. El artículo 341 de la Carta, prevé que antes de presentarlo ante el Congreso para darle el trámite legislativo correspondiente, el Gobierno deberá someter el proyecto de la Ley del Plan al concepto no vinculante del Consejo Nacional de Planeación. Finalmente, el artículo 342 constitucional, señala que la ley orgánica, determinará la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los

cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido por el texto supralegal. Las anteriores disposiciones constitucionales fueron resumidas claramente por la Corte Constitucional en sentencia C-015 de 1996 de la siguiente forma: “La normatividad constitucional vigente, desarrollada por la Ley Orgánica, distingue, en cuanto al Consejo de Planeación se refiere, tres momentos que no se pueden confundir: 1) El de su integración; 2) El de su convocación; y 3) El de sometimiento del proyecto de Plan de Desarrollo para su consideración”. En ese orden, el Despacho considera que el anterior marco normativo constitucional es suficiente para analizar los cargos esgrimidos por el actor.

5. De la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Planeación y de los Consejos Territoriales de Planeación Como punto de partida, y con el fin de clarificar algunos aspectos que echa de menos el ciudadano Hernández Galindo en el contenido de las normas demandadas, el Despacho debe señalar que la Carta Política no dotó al

8 Consejo Nacional de Planeación de personería jurídica, ni ninguno de los preceptos superiores señala que dicho órgano deberá gozar de autonomía administrativa, patrimonial y técnica. En ese orden, no encuentra el Procurador que los argumentos del actor sobre la supuesta autonomía que la Carta Política otorgó al Consejo Nacional de Planeación, tengan fundamento alguno. En efecto, si la intención del Constituyente hubiera sido la de otorgarle autonomía al Consejo Nacional de Planeación, expresamente lo hubiera

hecho u ordenado al legislador hacerlo, organizándolo como persona jurídica, así como lo hizo con otros organismos, verbigracia, el Banco de la República. En ese orden, contrario a lo que estima el demandante, la Ley Orgánica del Plan, en aras de hacer posible la participación ciudadana en materia de planeación, dispuso que el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación territoriales, deben prestar el apoyo administrativo y logístico que sea necesario para el funcionamiento de la instancia nacional de planeación y de las territoriales, respectivamente.

6. De la convocatoria del Presidente de la República a conformarse el Consejo Nacional de Planeación Para el Despacho, la conformación del Consejo Nacional de Planeación a la que alude el artículo 9º demandado, hace referencia a lo siguiente: Según lo establece el mismo inciso segundo del artículo 340 de la Constitución, los miembros de la instancia de planeación nacional en análisis, son designados por el Presidente de la República, para un periodo de 8 años, siendo renovada la mitad de sus integrantes, cada cuatro. Por lo anterior, es apenas lógico que cada cuatro (4) años se conforme un Consejo y que el Presidente deba convocarlo para realizar las designaciones correspondientes.

Así las cosas, no puede interpretarse -como lo hace el demandanteque el Consejo Nacional de Planeación está impedido para cumplir sus funciones 9 constitucionales y legales hasta tanto el Presidente de la República lo haya convocado, pues, por una parte, cuando la Suprema Autoridad Administrativa, durante la etapa prelegislativa prescinde de la opinión del Consejo, dicha ley deviene inconstitucional desde el punto de vista formal y por la otra, la norma acusada no restringe la posibilidad de que el consejo

tal y como está conformado antes de la convocatoria presidencial, realice las actividades de foro para la discusión del Plan. Para el Ministerio Público la disposición de la ley orgánica que establece la conformación del Consejo Nacional de Planeación, por parte del Presidente de la República, es pleno desarrollo de la norma constitucional al respecto.

7. La Constitución le asigna taxativamente al Consejo Nacional de Planeación, dos funciones específicas: como órgano consultivo, emitir concepto en la etapa prelegislativa de formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y, servir como foro para la discusión del Plan 7.1. En el concepto sobre el Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Consejo Nacional de Planeación sienta su opinión y formula las recomendaciones que considera convenientes en relación con el documento consolidado que al respecto adoptó el Gobierno con la participación de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha opinión no es vinculante, dado que como se desprende del artículo 341 de la Carta, el Gobierno está facultado para atender o no las recomendaciones y sugerencias contenidas en el concepto. Es más, en el evento en el que el Gobierno no esté de acuerdo con tales opiniones, ni siquiera debe explicar sus razones. 7.2. Ahora bien, otra de las funciones que la Constitución le asigna al Consejo Nacional de Planeación es servir como foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, función que se concreta en la intervención de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales en eventos que buscan la canalización de sus intereses en materia de

planeación. Por ello, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 12 de la Ley 152 de 1994 le asigna al Consejo la función de “Organizar y 10 coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales de los Consejos Territoriales de Planeación” Así mismo, la Ley Orgánica del Plan, garantiza la participación ciudadana al prever en el artículo 9º, la representación de las entidades territoriales y de los sectores económico, social, educativo, cultural, ecológico, comunitario e indígena, en la conformación del Consejo Nacional de Planeación. . 7.3. Conforme a lo anterior queda establecido que: 7.3.1. El Consejo Nacional de Planeación no tiene la función constitucional de controlar y evaluar la gestión de las autoridades de la administración pública, máxime cuando el artículo 343 de la Carta, le dio un amplio margen a la ley para señalar la entidad que tendrá a cargo dicha actividad, que en este caso es el Departamento Nacional de Planeación. En otras palabras: si bien es cierto que por motivos de conveniencia sería procedente que el Consejo Nacional de Planeación, cumpliera una labor permanente de control y evaluación de resultados de los compromisos cuatrienales, también lo es, que el presente análisis se restringe a la constitucionalidad de las normas demandadas y en ese sentido, debe decirse que éstas se ajustan plenamente a los artículos 341, 342 y 343 Supralegales, y así se solicitará a la Corte que lo declare. 7.3.2. La Ley 152 de 1994 si establece procedimientos que garantizan la participación ciudadana en materia de planeación, por lo que la expresión

“previstos en la presente ley”, contenidos en el literal g) del artículo 3º, deberá declararse exequible.

8. De los Consejos Territoriales de Planeación En cuanto a las funciones de estas instancias de planeación territorial, el Despacho encuentra que no es necesario realizar un análisis exhaustivo para concluir que sin lugar a duda, la Constitución defiere al legislador su determinación, y en ese sentido, deberá prosperar el cargo contra la 11 expresión “sin detrimento de otras que les asignen las respectivas corporaciones administrativas”, contenida en el inciso primero del artículo 35 demandado, por lo que el Procurador General solicitará a la Corte que declare su inexequibilidad.

Con respecto a las supuestas funciones constitucionales de evaluación de gestión y resultados que según el demandante deben tener los consejos territoriales de planeación, el Despacho debe reiterar lo dicho en cuanto al Consejo Nacional de Planeación, dado que el artículo 344 de la Carta, establece que los organismos departamentales de planeación, llevarán a cabo dicha gestión. En términos de la Corte Constitucional “Lo que controlan las oficinas departamentales de planeación respecto de los municipios son tres temas, y nada más que tres temas, según la Constitución: los mecanismos de participación en la planeación, la gestión y resultado de la actividad pública y la elaboración del presupuesto”. (Sentencia 011 de 1994).

9. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicitará a la Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos respecto de la Ley 152 de 1994. 9.1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de las siguientes expresiones: “previstos

en la presente ley”, contenida en el literal g) del artículo 3º; “será convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo”, contenida en el inciso primero del artículo 9º; “durante la discusión del proyecto del plan”, contenida en el inciso primero del numeral 3 del artículo 12. 9.2. Declarar EXEQUIBLES los parágrafos de los artículos 12 y 35. 9.3. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “sin detrimento de otras que le asignen las respectivas corporaciones administrativas”, contenida en el inciso primero del artículo 35 de la Ley 152 de 1994. 9.4. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2 del artículo 49. 12 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/M.Ruiz/ncdem