PGN - PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Es constitucional la asociación de entidades públicas para

Bogotá, D.C. noviembre 7 de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “POR LA CUAL SE EXPIDE

EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010”

Actor: Luís Alberto Cáceres Arbeláez y Jorge Humberto

Valero Rodríguez

Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Expediente No. D-6914 y D-6926 (acumulados) Concepto No.4419 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o, y 278, numeral 5o, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos Luís Alberto Cáceres Arbeláez y Jorge Humberto Valero Rodríguez, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o, y 242, numeral 1o, de la Constitución Política, han solicitado a la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 (publicada en el Diario Oficial No.46.688 del 13 de julio de 2007) y cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 155. DE LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación

pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, Procurador General Concepto No.4419 cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle. Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le

transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del Presidente de la República.

ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el

artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y 2 Procurador General Concepto No.4419 podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revís-tese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta

las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema. La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. El ejercicio de las funciones de determinación y cobro de contribuciones de la Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente:

1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.

2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar esta actuación.

3 Procurador General Concepto No.4419

3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro

coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el roceso de cobro correspondiente.

4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así: a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado incorrectamente; b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público, deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial corres-pondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes

del Estatuto Tributario.

5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de seguridad social integral podrá celebrar convenios con la UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social. Las entidades que acuden a la UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión.

Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a

proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa. En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios. 4 Procurador General Concepto No.4419

1. Planteamientos de la demanda Los ciudadanos demandantes señalan que las disposiciones impugnadas vulneran los artículos 150, numerales 3, 7 y 10, 151, 157, 158, 160, 209, 339, 341 y 342 de la Constitución Política, así como el desconocimiento de disposiciones

de las leyes orgánicas No. 5 de 1992 y 152 de 1994 por las siguientes razones: 1.1. El legislador no cumplió los mandatos constitucionales que le ordenan regular exclusivamente el tema de la planeación y es por ello que los artículos 155 y 156 son un elemento extraño a la naturaleza del plan de desarrollo, pues crean una empresa industrial y comercial del Estado y una unidad administrativa especial, asuntos que le corresponde al Congreso de la República en ejercicio de la facultad

constitucional de reformar la estructura de la administración nacional y no de una norma que adopta el plan nacional de desarrollo, lo cual constituye una evidente violación a la regla de la unidad de materia. 1.2 Se desconocen los principios de identidad y consecutividad puesto que en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional nunca se hizo referencia a la liquidación de entidades como el Instituto de Seguros Sociales ISS, Caprecom o Cajanal, tal como quedó establecido en las disposiciones impugnadas, las cuales sólo fueron introducidas a solicitud del ejecutivo en el segundo debate, en el que no se demostró la existencia de un elemento diferenciador que permita justificar algo no previsto en el proyecto y no discutido en el primer debate.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si en el trámite de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, se desconoció la regla superior de la unidad de materia y los principios de identidad y consecutividad por falta de conexidad respecto de la concepción constitucional de la parte general y del plan de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo

5 Procurador General Concepto No.4419

3. La incorporación en el segundo debate de disposiciones nuevas no desconocen la Constitución Política 3.1. En múltiples ocasiones se ha señalado que si bien es cierto que el artículo 157 de la Constitución exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto como tal, deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta, que hacen del debate legislativo un proceso

discursivo en el que tanto las comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tienen la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración. En efecto, con la expedición de la Constitución de 1991 y especialmente con fundamento en su artículo 160, las cámaras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de ley, cualquiera que él sea, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, modificaciones que pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos, tal como lo dispone el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992 y que como tal, será a la respectiva comisión de conciliación a la que le corresponderá acordar el texto que votarán las plenarias. Veamos: Es propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de una Cámara modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley que su homóloga ha estudiado y aprobado, modificaciones que sólo encuentran un límite y es el que se señala en el artículo 158 constitucional, es decir, que las modificaciones que se introduzcan a los proyectos de ley, incluso en la forma de preceptos nuevos, deberán respetar de manera inequívoca la regla de la unidad de materia, en donde corresponderá a la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra Cámara, en aplicación del artículo 161 constitucional. En ese orden, debe tenerse en cuenta que la Carta Política de 1991 establece el principio de consecutividad de las leyes, el cual se deriva de lo estipulado en los artículos 157 y 160 constitucionales. Según dicho principio, el estudio realizado en 6 Procurador General

Concepto No.4419 el Congreso de la República con relación a la aprobación de las leyes, se hace sobre temas consecutivos, es decir que a los proyectos se les pueden ir introduciendo cambios a medida que avance su trámite en cada una de las células legislativas, siempre y cuando esas reformas, que incluso pueden consistir en artículos nuevos, respeten la regla de la unidad de materia. Está claro, entonces, que el proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, proceso discursivo democrático, en donde la función de cada una de las cámaras, ya sea en sus comisiones constitucionales permanentes o en sus plenarias, no es de simple asentimiento de lo que han decidido las otras instancias legislativas, pues cada una de ellas mantiene su facultad de creación e innovación. Ello se desprende del inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, que expresamente le reconoció a las plenarias la posibilidad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes. Ahora bien, si ello es posible en el paso del proyecto de una comisión a la plenaria, mucho más lo será en el paso del mismo de una Cámara a otra, pues la introducción de cambios a los proyectos es algo implícito a la función legislativa del Congreso, y consecuencia directa del debate de los temas que componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se había venido debatiendo y aprobando, es decir, guarden la regla de la unidad

de materia. Sobre el particular la Corte manifestó: “En este sentido, ha de entenderse la regla de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157 de la Constitución, parte del presupuesto según el cual desde el primer debate que debe surtirse en cada una de las comisiones permanentes constitucionales de cada Cámara, el proyecto presente unidad en la materia o temática, objeto de discusión y aprobación. Por consiguiente, si las modificaciones que se introducen en las plenarias guardan esa unidad, la competencia para zanjar las discrepancias entre un proyecto y otro, concluido el proceso legislativo, será de la comisión accidental de conciliación que, para el efecto se conforme.” (sentencia C-1488 de 2000). 7 Procurador General Concepto No.4419 3.2. Precisamente la función de la comisión accidental, en estos casos, es zanjar las divergencias que presentan los textos aprobados en una y otra cámara, con el fin de dar cumplimiento al requisito de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157, dado que en esta comisión están representados los miembros de una y otra cámara (artículo 187 de la Ley 5ª de 1992), los cuales han de redactar un informe en el que aprueban los textos únicos que ponen fin a la divergencia y que como tal serán aprobados por la plenaria de una y otra cámara, cumpliéndose así el requisito de los cuatro debates. La aprobación en plenarias del informe que presenta la comisión de conciliación, en los términos del artículo 161 de la Constitución, se ha de considerar como la repetición del segundo debate. Y es, a través de la constitución de las comisiones accidentales que el

Constituyente de 1991 vino a dar cumplimiento al principio de identidad en los proyectos de ley aprobados en el Congreso de la República, que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 se exigía, y que sólo se cumplía cuando el proyecto respectivo con las modificaciones, se devolvía a la cámara de origen a efecto de que en ella se le diera aprobación a los artículos nuevos o las reformas introducidas al correspondiente proyecto de ley. 3.3. En el caso en estudio, al incorporarse las disposiciones relacionadas en el segundo debate del proceso legislativo en la Cámara de Representantes y el Senado de la República en las ponencias que fueron discutidas, tal como consta en las actas Nos. 045 del 2 de mayo de 2007 y 053 del 3 de mayo del mismo año, se cumplió con lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución Política que autoriza la inclusión de adiciones en dicho debate. De la misma forma, se cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido en el artículo 161 de la Constitución Política y los artículos 186 y 189 de la Ley 5ª de 1992, relacionados con la integración de la comisión de conciliación para zanjar las diferencias que se presentaron en relación con el proyecto objeto del presente concepto, pues aquélla fue designada oportunamente, y el informe que presentó dicha comisión que incluían los artículos demandados, fue aprobado en sesiones 8 Procurador General Concepto No.4419 ordinarias de las plenarias de Senado de la República y Cámara de Representantes, tal como consta en las acta de conciliación del 3 de mayo de

2007. Otra cosa, es que las normas guarden conexidad con la naturaleza del Plan

Nacional de Desarrollo como más adelante se analizará. Por este aspecto, entonces, el trámite dado a los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, se ajusta a la Constitución Política.

4. La regla de unidad de materia en la Ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo 4..1. Este Despacho ha señalado1 que el concepto de la planeación tiene una singular relevancia en la Constitución Política, pues es considerada como el instrumento más eficaz para direccionar la economía nacional, con el único fin de satisfacer las necesidades colectivas, que de acuerdo con los artículos constitucionales que la rigen, 151, 342, 339, 300 numeral 2 y 313 numeral 2, está concebida a partir de la estructuración de una ley orgánica -Ley 152 de 1994-, y una ley cuatrienal para cada período presidencial, que de acuerdo con la misma Constitución tiene prelación sobre las demás leyes, en la que para su conformación existe una competencia concurrente entre el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, en donde, el primero tiene la facultad de presentar unas metas económicas y sociales conforme a los programas de gobierno que le permitieron acceder al manejo de la cosa pública; y el segundo, dentro del proceso democrático y participativo que caracteriza la adopción del Plan Nacional de Desarrollo, y como una forma de control político, que busca la concertación entre las propuestas iniciales y la verdadera satisfacción de las necesidades colectivas.

Los Planes de Desarrollo se erigen en la decisión del aparato estatal de diseñar una política macroeconómica con el objetivo único de cumplir con los fines del Estado. Es así, que de acuerdo a lo consagrado en la Constitución Política y la

Ley Orgánica del Plan, la Ley del Plan tendrá dos componentes: una parte general 1 Concepto No. 3377 del 10 de octubre de 2003 9 Procurador General Concepto No.4419 y el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general, se deben señalar los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, los de mediano plazo, representado por las metas que determinan hasta donde puede llegar el Gobierno Nacional, y las prioridades, entendidas como la materialización de aquellos segmentos de atención preferente. El Plan de inversiones debe contener los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. En este orden, la Ley del Plan es el reflejo de las orientaciones macroeconómicas que permite al Gobierno de turno cumplir las políticas económicas y sociales que se propuso en su programa de Gobierno y que como tal, abarca aspectos y sectores diversos como sector agrario, sector transporte, sector financiero, sector exportador, etc, y en general todos aquellos aspectos que son indispensable para el desarrollo del país como servicio de la deuda, educación, salud, vivienda, empleo. 4.2. Igualmente, como lo ha manifestado la Corte Constitucional, la Ley del Plan no debe corresponder al resultado exclusivo de trabajos técnicos y económicos elaborados al interior del Gobierno, sino que debe constituir mecanismos idóneos para su ejecución que como tal suplirán la normatividad existente, sin la necesidad de la expedición de leyes posteriores. Así mismo, señala que el contenido del Plan de Desarrollo no puede ser establecido ni interpretado de manera aislada y con una óptica puramente económica, sino que su alcance debe ser determinado a la

luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con todas las normas constitucionales relativas a la planeación. De igual forma, los planes de desarrollo deben incorporar normas instrumentales, es decir, que la Ley del Plan debe contener además de los objetivos generales y las inversiones públicas que han de llevarse a cabo, las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. Es así como la Ley Orgánica del Plan, señala que la parte general debe incluir los mecanismos y procedimientos 10 Procurador General Concepto No.4419 generales para lograrlos (Sentencias C-478 de 1992, C-191 de 1996, C-557 de 2000). Por tanto, las normas consagradas en el Plan de Desarrollo, pueden establecer mecanismos distintos a la política económica estatal, y el Estado como director de la economía pública y privada, puede crear, modificar y, derogar normas, que si bien, en principio corresponden a distintas leyes o estatutos, están íntimamente ligadas al concepto de desarrollo, el cual como se vio, involucra disímiles aspectos que dan lugar a reflejarse en diversas disposiciones que hacen parte de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. 4.3. Así las cosas, la regla de la unidad de materia que establece el artículo 158 de la Constitución Política, según la cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y, que como tal serán inadmisibles las disposiciones que no se relacionen con ella, no puede tener el mismo tratamiento y alcance que tiene frente a las demás leyes, pues tratándose de la Ley del Plan, como ya se anotó y por su naturaleza, ella puede contemplar un universo muy amplio no solamente de

metas económicas sino de normas jurídicas tendientes a consagrar los mecanismos para la correcta ejecución del mismo, de allí que puede referir a un sinnúmero de temas, sin que ese sólo hecho pueda dar lugar a que se hable del desconocimiento de la regla contenida en el artículo 158 constitucional. Lo anterior no significa, sin embargo, que por la amplitud de los temas recogidos en la Ley del Plan, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República, puedan modificar o adicionar disposiciones que no tienen conexidad alguna con lo regulado en dicha ley, pues las normas jurídicas que se inserten en el Plan Nacional de Desarrollo para que cumplan con la regla de unidad de materia, necesariamente deben ser mecanismos a través de los cuales se cumplen con los objetivos del mismo. Al respecto, con ocasión del análisis de constitucionalidad del Plan Nacional de Desarrollo, inmediatamente anterior, la Ley 812 de 2003, en sentencia C-305 de 2004, la Corte Constitucional adujo que “los principios de unidad de materia y de 11 Procurador General Concepto No.4419 identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la Ley del Plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a

fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.” Por lo que este Despacho considera, que no es dable que la ley que adopta el Plan Nacional de Desarrollo, se convierta en un mecanismo a través del cual se canalizan todas la necesidades legislativas tanto del ejecutivo como de los mismos parlamentarios, sin importar que se rompa la conexidad y coherencia con el núcleo esencial de dicho plan, vulnerando con ello disposiciones constitucionales que expresamente señalan el derrotero al Congreso de la República para legislar sobre este aspecto.

5. Los contenidos normativos establecidos en los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se refieren a la creación y liquidación de entidades públicas, son elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo que desconocen la regla de unidad de materia. 5.1. Las normas objeto de discusión se encuentran dentro del Capítulo V denominado “Disposiciones finales” de la ley que adoptó el Plan Nacional de Desarrollo para el cuatrienio presidencial 2006-2010, en el cual se inserta un gran número de normas de diversa índole.

El inciso primero del artículo 155, que tiene como preámbulo la expresión “De la institucionalidad de la Seguridad Social del Régimen de Prima Media de Prestación de Definida”, establece unos parámetros generales que se compaginan 12 Procurador General

Concepto No.4419 con los objetivos del plan, al señalar que con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía se mantendrá una participación pública en su prestación. En la segunda parte de este inciso, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con los particulares para la constitución de sociedades que administren estos riesgos o participen en el capital de los existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de sus negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. Ese aparte indiscutiblemente tiene una relación de conexidad y está íntimamente ligada a los objetivos generales del Plan de Desarrollo y a su naturaleza, en la medida, que desde la parte introductoria se consagra como una política estatal de promoción y reducción de la pobreza, el atacar las deficiencias de cobertura y calidad en la seguridad social. En ese sentido, en el numeral 3 del Capítulo 3 sobre reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad, se consagra que en términos de riesgos profesionales y protección al cesante, se aumentará el ingreso al sistema de riesgos profesionales y el número de empresas afiliadas a dicho sistema, al tiempo que se buscará aumentar la cobertura en afiliación a pensiones. Es por ello, que al guardar la coherencia con el núcleo temático de la esencia del plan de desarrollo, pues desde el principio del debate se hizo alusión al tema de la seguridad social y en especial de las estrategias que se deben adoptar para

garantizar el acceso a la cotización en pensiones, en el cubrimiento en asuntos de salud y de riesgos profesionales, se solicitará a la Corte Constitucional, la declaratoria de exequibilidad del inciso primero del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007. 5.2. De otra parte, no sucede lo mismo con los siguientes contenidos del